行政程序立法模式.docx

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1、 行政程序立法模式 一、中国行政程序立法的现状 我国进入九十年月以来，随着社会主义市场经济与民主政治的进展进程，行政法制建立取得了重大进展。中华人民共和国行政诉讼法、中华人民共和国国家赔偿法、行政复议条例、行政监察条例、国家公务员暂行条例等一系列标准政府行为、掌握滥用权力、爱护公民权益的行政法律、法规相继出台，使我国向法治国家的道路迈出了一大步。 我国行政法的立法虽然取得了重要的成绩，但相对于我国经济、民事和刑事立法来说，仍落后不少，相对于世界法制兴旺国家的行政法立法来说，更是存在着差距。这种落后和差距的最重要的表现就是：我国行政程序立法很不进展，不仅缺少全国的统一的行政程序法典，而且很少单行

2、的特地行政程序法律文件，行政程序的规定仅散见于有关行政治理的法律、法规之中。这些规定很不集中，很不统一。而且有的法律、法规有相应的行政程序标准，有的法律、法规章仅有行政实体标准而完全没有任何行政程序标准。在现行几百上千件有关行政治理的法律文件中，较集中规定了行政程序的法律文件仅有下述几件：（1）1987年2月国务院办公厅的国家行政机关公文处理方法；（2）1987年4月国务院批准，国务院办公厅的行政法规制定程序暂行条例；（3）1988年12月国务院的行政区域边界争议处理条例；（4）1990年2月国务院的法规、规章备案规定；（5）1990年12月国务院的行政监察条例；（6）1992年9月全国人大常

3、委会通过的中华人民共和国税收征收治理法；（7）1994年5月全国人大常委会通过的中华人民共和国治安治理惩罚条例（修订）；（8）1994年10月国务院的行政复议条例（修订）。 分析我国整个现行行政立法和上述载有有关行政程序标准的各项法律文件，可以发觉，目前我国行政立法，特殊是行政程序立法，存在着下述问题： （一）重实体，轻程序。 现行行政立法多只注意解决行政治理的实体问题如行政机关的权限、职责，行政相对人的权利、义务，行政行为的条件、标准等；而无视对相应治理行为的程序予以标准，如对行政行为的方式、步骤、时限，行政机关的程序义务，行政相对人的程序权利等，有关行政立法中很少规定。 （二）重事后程序，

4、轻事前、事中程序。 在现有行政法律文件中，行政程序标准多只涉及事后监视和救济，如行政监察、行政复议、行政诉讼等，而很少规定事前、事中的程序，如行政情报公开、事前听取相对人意见、制定行政打算，作出行政行为过程中进行听证，向相对人说明理由等。 （三）重保障效率的程序，轻权力制约和权利爱护程序。 现行有关行政治理的法律、法规中所规定的程序，多只注意保障行政治理的效率，而对涉及肯定的权力制约、防止行政权滥用和爱护行政相对人的合法权益却有所无视。例如治安治理惩罚条例是目前我国规定行政程序较为完善、且程序标准较重视爱护相对人合法权益的一个法律，但即使是这样一个法律，它也有着上述偏向：如为保障惩罚裁决和惩罚

5、执行的效率，规定了一系列有关的程序，包括规定对稍微违法行为的当场惩罚，规定被惩罚人对惩罚裁决的履行期限以及规定公安机关对不自觉履行惩罚裁决的被惩罚人的强制执行措施等，规定这些程序自然是必要的，然而另一方面，该法对公安机关及其工作人员为进展行政惩罚行使调查权、取证权、裁决权、强制执行权等却没有同样规定相应完善的制约程序，如调查权与裁决权分别，调查取证应出示相应的证件，科处涉及人身权的惩罚应进行听证等。 （四）重特殊程序，轻统一程序。 在现行行政程序法标准中，除行政复议程序是有关复议的统一程序法规外，其他行政领域的程序标准都是分散的，就特定问题特定事项规定的特殊程序。例如，行政机关制定行政法规和规

6、章，国务院制定行政法规适用国务院自行规定的程序，各部委和各省市政府制定规章适用各部委、各省市政府自行规定的程序；行政机关科处行政惩罚，治安惩罚适用治安惩罚程序，海关惩罚适用海关惩罚程序，工商惩罚适用工商惩罚程序；行政机关颁发许可证，更是每一种许可适用每一种不同的程序。诚然，行政行为是各种各样的，每一种行政行为都有其特别性，因此，针对各种行政行为的特别性规定相应的特殊程序是必要的，但各种类别的行政行为（如行政许可、行政惩罚、行政强制等）以至整个行政行为也必定有其共性，从而制定调整各种领域的相对统一的行政程序法，以至制定调整整个行政领域的统一行政程序法典就不仅是必要的，而且也是可行的。然而中国目前

7、尚没有任何统一的行政程序法（行政惩罚法现正在制定过程中，不久将出台，该法出台后，可认为是中国行政惩罚领域第一部统一的行政程序法）。 二、中国行政程序立法的模式选择 为了解决上述问题，健全和完善我国行政法制，以适应我国社会主义市场经济进展和民主政治建立的需要，我国目前迫切需要加强行政程序立法。中国行政程序立法怎么立，应选择什么样的模式？笔者就此谈些个人浅见。 （一）目标模式 行政程序法主要有两种目标模式：一是效率模式，一是权利保障模式。依据前一种模式，行政程序的设计主要考虑如何更有利于行政机关行政职权的行使，如何更有利于行政机关对社会进展治理，更有利于其提高行政治理的效率。至于如何防止行政机关在

8、行使职权过程中滥用权力，如何防止行政机关在对社会进展治理的过程中侵害行政相对人的权益，如何为受到行政机关行政行为侵害的相对人供应救济，则作为其次位的目标考虑。当其次位的目标与第一位的目标全都，不相冲突时，则同时兼顾到其次位的目标。但当其次位的目标与第一位的目标行政效率相冲突时，则舍弃其次位目标而保障第一位目标。依据后一种模式，行政程序的设计主要考虑如何防止和掌握行政权滥用，如何避开行政机关在行使行政职权中以权谋私和侵害相对人的合法权益。至于提高行政效率，则只是行政程序设计考虑的其次位目标，当此目标与第一位目标掌握权力和爱护权利相全都时，则同时予以兼顾，但当二者不全都而相互冲突时，则舍弃效率而保

9、障权利。 我国行政程序立法应选择什么样的目标模式，是选择效率模式还是权利保障模式，这唯恐需要进展仔细讨论。我国法制历来有重义务，轻权利，以公民义务为本位的传统，古代封建法制如此，国民党统治时期的旧中国的法制如此，解放以后新中国的法制也深受这种传统的影响。以公民义务为本位的法制明显不利于防止行政专制和政府官员滥用权力，不利于民主政治建立。为了订正我国法制传统上的这种偏向，加强国民的民主、法治意识，行政程序立法似应选择权利保障模式。 但是从我国目前生产力进展水平的状况来讲，法制的民主性又不行能推动过快。民主和效率虽然不是截然冲突的，但民主假如脱离生产力的进展水平而推动过快，公民个人权利的保障假如脱

10、离社会公益的维护而强调过分，又的确可能影响效率，影响经济进展速度，不利于社会生产力的进展。正是处于这种考虑，我国目前在社会安排和社会保障方面确定的政策是：效率优先，兼顾公正。这种政策虽然并不完全适用于行政程序立法，但行政程序立法的目标选择也不能不把效率放在特别重要的位置上。 由此可见，我国行政程序立法的目标模式既不能完全选择效率模式，无视对行政权力的掌握和对公民权益的爱护，也不能完全选择权利保障模式，无视提高行政效率和保障行政治理的顺当进展。在对各种有关程序制度和标准的设计上，尽可能做到二者兼顾，既有利于掌握滥用权力和爱护公民权益，又有利于提高行政效率。在某些状况下，行政程序的设计可能难于兼顾

11、二者：控权即难于提高效率，提高效率即难于控权。对于这种状况，则应详细状况详细分析和详细对待。例如，在设计行政惩罚程序上，具有司法性质的听证程序有利于控权和爱护相对人权利，但实行这种程序明显难于兼顾效率，特殊是对于大量稍微违法行为的惩罚，假如都采纳正式的听证程序，就会造成大量人力、财力以准时间的消耗，且不利于准时、有效制止和打击违法行为，维护社会秩序。那么行政惩罚是否应当放弃此种程序，而实行行政机关直接惩罚的简易程序呢？简易程序固然有利于加快惩罚速度，提高惩罚效率，但是这样做明显不利于保障惩罚的精确、公正和爱护相对人的权益。因此，协调二者的冲突，行政惩罚程序的设计和选择就不能简洁地实行二者非此即

12、彼的思路，而可以考虑同时设计两种或两种以上的程序，分别适用对不同类别的违法行为的行政惩罚。例如，对严峻违法行为实施的较重行政惩罚（如劳教、拘留、吊扣营业执照、数额巨大的罚款）可以规定适用听证程序；对一般违法行为实施的较轻的行政惩罚（如数额不大的罚款或责令作出或不作出某种行为的惩罚等）可规定适用一般程序；对某些特别的违法行为（如交通、市场、市容治理等方面的违法行为）适用的小额罚款或警告惩罚，可适用效率更高的简易程序。行政程序假如这样设计，就可以同时兼顾行政效率和掌握行政权，爱护相对人权益两方面的目标，这样的行政程序立法目标模式既不是完全的效率模式，也不是完全的权利保障模式，而是一种介于二者之间的

13、中间模式。 （二）法体模式 行政立法的法体主要有三种模式：一是统一法典模式，二是单行法律、法规模式，三是无独立行政程序法而完全与实体法合体的模式。 第一种模式是制定全国各行政领域均统一适用的法典，内容可包括有关行政立法（行政法规和规章的制定）、行政执法（行政许可、行政监视、行政强制、行政惩罚等）、行政司法（行政裁决）的程序，甚至可包括行政合同和行政指导这一类非标准行政行为的程序。在统一法典模式下，并不排解同时制定某些特殊单行程序法律、法规，规定某一特定领域或特定事项的较详细的行政程序；更不排解特殊行政治理法律、法规中在规定行政实体问题的同时，规定相应的更详细的行政程序。 其次种模式是不制定统一

14、适用于各行政领域的行政程序法典，而分别就特定领域或特定事项制定单行行政程序法律、法规，如行政法规、规章制定程序法、行政许可程序法、行政惩罚程序法、行政强制执行程序法、行政裁决程序法等。其次种模式也不排解在特殊行政治理法律、法规中规定有关行政事项的更详细行政程序。 第三种模式是既不制定统一的行政程序法典，也不制定任何特地行政程序法律、法规，而是仅在相应行政治理法律、法规中规定有关行政程序，行政程序法与行政实体法完全合体。 在现代民主、法治国家，行政程序立法通常都实行第一种或其次种模式。实行第三种模式的国家实际上是极不重视行政程序，不情愿对行政权的行使加以较严格的程序制约。详细法律、法规对行政程序

15、的规定随便性很大：往往是这一法律加以规定，另一法律不加规定；这一法律这样规定，那一法律那样规定。立法机关由于受到现代强有力的行政权的影响，即使在详细法律中规定行政程序，通常也是更多地照看行政机关的利益，而不是更多地考虑如何爱护行政相对人的权利。 我国行政程序立法选择什么模式？一些人主见第三种模式，更多的学者主见其次种模式，少数学者主见第一种模式。笔者倾向于第一种模式。由于统一的行政程序法典能更好地标准行政主体行政职权的行使，掌握行政权的滥用，从而更好地爱护行政相对人的权益。分散的独立的行政程序法律法规不能在整个行政领域确定统一的、表达现代民主、法治精神和效率原则的程序标准和制度，其能发挥的作用

16、将远不及第一种模式，尽管它比第三种模式要优越得多。此外，从我国法制目前的进展状况分析，也完全具备条件制定统一的行政程序法典，更不要说有很多外国行政程序统一法典立法的现成阅历可供参考借鉴。 （三）制度模式 行政程序既不同于立法程序，也不同于司法程序。但行政程序既要借鉴立法程序的某些规章、制度（如对某些行政行为效益的事前评估、可行性讨论、专家询问论证等），也要汲取司法程序的某些规章、制度（如听证、不单方接触、职能分别等）。特殊是现代行政程序，通常更多地借鉴和汲取司法程序的有关规章、制度。行政程序依据借鉴司法程序规章、制度之多寡，即行政程序司法化之强弱，可分成若干种不同的制度模式。一般来说，司法化强

17、的行政程序制度模式，更有利于保障公正、精确，爱护相对人权益，但对行政效率往往有负面的影响；而司法化弱的行政程序制度模式，则有利于提高行政效率，但却不利于保障公正、精确和爱护行政相对人权益。 我国行政程序立法应选择什么样的制度模式，唯恐不能一概而论，需要依据行政事项的性质、内容而打算设计适当的程序制度。但从我国行政立法应与世界各国法律接轨的角度看，目前世界上一些行政程序法制定较早的国家通行的有关行政程序制度无疑可供参考，特殊是下述制度更具有借鉴意义： 听证制度。听证制度是很多国家的行政程序法都规定了的制度。它适用的范围特别广泛，无论是行政立法，还是行政执法（特殊是行政惩罚），或者是行政裁判，都可

18、以采纳听证制度。听证就是当面听取相对人的意见、申述、建议，接收其供应的证据和有关材料，并依据需要组织当事人辩论、质证，行政机关在充分考虑到各种相关因素和权衡各种意见后再作出行政打算。听证是一种特殊有利于公众参加，防止行政偏私和权利滥用，保证行政公正和反映相对人利益的制度。 情报公开（情报自由）制度。情报公开是现代行政程序的一项重要制度。它包括的内容特别广泛，涉及行政法规、规章、行政政策、行政打算及行政机关据以作出相应打算的有关材料、行政统计资料、行政机关的有关工作制度、办事规章及手续。全部这些行政情报，但凡涉及行政相对人权利义务的，只要不属于法律、法规规定应予保密的范围，都应依法向社会公开，任

19、何公民、组织均可依法查阅和复制。情报公开是公民行使法定权利、履行法定义务的重要条件，是行政相对人防止行政机关在行使职权中侵害其权益的保障，同时，情报公开也是公民知政的手段，而公民知政又是参政的前提。 职能分别制度。职能分别是为了加强权力制约，防止行政机关及其工作人员以权谋私滥用权力，侵害相对人权益，而将行政机关内的某些相互联系的职能加以分别，使之分属于不同的机关或不同的工作人员把握和行使。例如，行政机关就相对人的违法行为作出行政惩罚打算，其调查控告职能应与作出惩罚裁决的职能分别，将此两种职能分属于不同的机构或不同的工作人员。负责调查违法行为事实和提起指控的机构或工作人员不能同时作出行政惩罚裁决

20、，行政惩罚裁决应由相对独立于调查违法行为和提出指控的机构或工作人员的另外的机构或人员作出。这样做除了防止行政机关及其工作人员滥用权力外，也有利于行政打算的公正、精确。 不单方接触制度。不单方接触是指行政机关就某一行政事项同时对两个或两个以上相对人作出行政打算或行政裁决，不能在一方当事人不在场的状况下单独与另一方当事人接触（包括承受一方当事人的宴请，在家接待一方当事人的求见等）和听取其陈述，承受其证据。不单方接触也包括行政惩罚裁决机构就相对人违法行为作出惩罚打算的过程中，不能在被惩罚人不在场的状况下，单独与调查违法行为和提出指控的行政机构或工作人员私下商议、交换意见和争论惩罚内容。不单方接触制度

21、有利于防止行政腐败和偏见，防止行政机关对一方当事人偏听偏信而损害另一方当事人的权益。 说明理由制度。说明理由是指行政机关作出涉及相对人权益的打算、裁决，特殊是作出对相对人权益有不利影响的打算、裁决，必需在打算书、裁决书中说明依据（法律、法规依据或政策依据）和理由（事实证据及有关分析说明等）。行政机关制定行政法规、规章或其他行政标准性文件，在可能的条件下，也应在有关政府公报中说明其依据、理由。说明依据、理由不仅是现代民主政治的要求，而且也有利于相对人理解相应行政行为，从而削减行政机关实施执行中的困难或阻力，以提高行政效率。 除了上述制度以外，现代行政程序还有很多其他制度，如执行行政公务标志制度、回避制度、时效制度、记录案卷制度、声明异议制度、复议制度，等等。我国行政程序立法应确立哪些制度，以及应分别选择相应制度的何种模式，这些问题必需在我国现实国情的根底上，以“面对将来、面对世界、面对现代化”（即立法不仅要立足我国现实国情，还应考虑将来进展，考虑与国外有关制度接轨，考虑适应现代民主和市场经济体制的需要）的指导思想加以解决。