第三章公共管理的主体及其有关问题.ppt

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1、 公共管理的主体及公共管理的主体及其有关问题其有关问题第三章第三章第一节第一节 公共管理的主体公共管理的主体公共组织公共组织第二节第二节 政府部门政府部门 第三节第三节 非政府公共部门非政府公共部门第四节第四节 公共事业单位与公共企业公共事业单位与公共企业 第五节第五节 公共组织变革与公共治理公共组织变革与公共治理第一节第一节 公共管理的主体公共管理的主体公共组织公共组织一、公共组织的含义一、公共组织的含义 公共组织是为谋求具有社会共享性利益公共组织是为谋求具有社会共享性利益的共同体。的共同体。第一节第一节 公共管理的主体公共管理的主体公共组织公共组织二、二、公共组织的文化特点公共组织的文化特

2、点 公共组织是一执行公益的机器，是人民的代表公共组织是一执行公益的机器，是人民的代表公共组织的工作人员是公仆公共组织的工作人员是公仆公共组织的工作人员应该具有各种美德公共组织的工作人员应该具有各种美德公共组织的工作人员应该服从组织，而不是突出自己的利益公共组织的工作人员应该服从组织，而不是突出自己的利益对于公共组织工作人员的任命应基于他们的长处，而不是对于公共组织工作人员的任命应基于他们的长处，而不是特权特权公共组织必须按照法律形式公共组织必须按照法律形式第一节第一节 公共管理的主体公共管理的主体公共组织公共组织三、公共组织与私人组织之间的差别三、公共组织与私人组织之间的差别 返回返回组织依据

3、不同。公共组织是依据法律组建的，而私人组织组织依据不同。公共组织是依据法律组建的，而私人组织则是社会自发组织的，虽然也需要经过注册登记。则是社会自发组织的，虽然也需要经过注册登记。追求目的的不同。公共组织的基本特点在于它的公共性，追求目的的不同。公共组织的基本特点在于它的公共性，相对于私人组织来言具有更为宏观的考虑；行动的出发点相对于私人组织来言具有更为宏观的考虑；行动的出发点不是组织自身，而是具有全社会性。不是组织自身，而是具有全社会性。财政来源的不同。公共组织的来源是财政税收，本身具有财政来源的不同。公共组织的来源是财政税收，本身具有无偿的强制性；私人部门来源于利润，具有有偿性。无偿的强制

4、性；私人部门来源于利润，具有有偿性。业绩评估标准不同。对于公共组织来言，虽然公共利益的业绩评估标准不同。对于公共组织来言，虽然公共利益的实现程度是最根本性的；但是，还必须要考虑效率问题。实现程度是最根本性的；但是，还必须要考虑效率问题。第二节第二节 政府部门政府部门 有这么一个观点：政府就是公共组织。这是因有这么一个观点：政府就是公共组织。这是因为政府因其组织规模、权威性以及领导地位，为政府因其组织规模、权威性以及领导地位，无可争议地成为所有公共组织中核心和主导无可争议地成为所有公共组织中核心和主导的形式。的形式。实际上，公共组织应该具有开放性，单纯的以实际上，公共组织应该具有开放性，单纯的以

5、政府垄断公共权威领域的做法是不合适的。政府垄断公共权威领域的做法是不合适的。第二节第二节 政府部门政府部门 一、政府的特点一、政府的特点政府作为公共组织的第一方面的重要特征是它完政府作为公共组织的第一方面的重要特征是它完整意义上的公共性及其权威性。整意义上的公共性及其权威性。政府作为公共组织的第二个主要特征是其行政性的政府作为公共组织的第二个主要特征是其行政性的管理方式。管理方式。政府作为完整意义上的公共组织是完全非营利的。政府作为完整意义上的公共组织是完全非营利的。政府的管理体制按照分级和分职能进行划分的原则。政府的管理体制按照分级和分职能进行划分的原则。第二节第二节 政府部门政府部门 二、

6、政府的评价二、政府的评价政府应该履行好公共管理职能。只要不履行好政府应该履行好公共管理职能。只要不履行好就是有问题的。而现在是不做错事的政府就就是有问题的。而现在是不做错事的政府就是好政府。是好政府。第二节第二节 政府部门政府部门 三、政府履行职能不到位的情况三、政府履行职能不到位的情况u政府职能越位的现象政府职能越位的现象u政府职能缺位现象政府职能缺位现象u政府机构间职能交错现象政府机构间职能交错现象1。政府过多参与私人产品。政府过多参与私人产品的生产与提供的生产与提供2。政企不分，政资不分。政企不分，政资不分1。政府提供公共物品不足。政府提供公共物品不足2。宏观调控能力有待加强。宏观调控能

7、力有待加强3。健全的社会保障体制建。健全的社会保障体制建设不足设不足1。职能分割，多家分管。职能分割，多家分管2。机构并立，职能重叠。机构并立，职能重叠第二节第二节 政府部门政府部门 四、未来的政府应该是什么样子的呢？！四、未来的政府应该是什么样子的呢？！从治理模式的角度看从治理模式的角度看从公私部门的关系看从公私部门的关系看从政治的形态来看从政治的形态来看第二节第二节 政府部门政府部门 五、讨论一下五、讨论一下u当前，我国政府应该着重做什么呢？当前，我国政府应该着重做什么呢？u当前，如何提高我国政府的公信度？当前，如何提高我国政府的公信度？u当前，你是如何看待我国政府呢？当前，你是如何看待我

8、国政府呢？返回返回第三节第三节 非政府公共部门非政府公共部门一、非政府公共部门的含义一、非政府公共部门的含义u非政府的组织非政府的组织从性质上讲从性质上讲u公共部门公共部门从目标上讲从目标上讲第三节第三节 非政府公共部门非政府公共部门二、非政府公共组织的基本特征二、非政府公共组织的基本特征n组织性：这些机构都有一定的制度和机构组织性：这些机构都有一定的制度和机构n私有性：这些机构都在制度上与政府相分离私有性：这些机构都在制度上与政府相分离n自治性：这些机构都基本上是独立处理各自的事物自治性：这些机构都基本上是独立处理各自的事物n志愿性：这些机构的成员不是按照法律要求而组成志愿性：这些机构的成员

9、不是按照法律要求而组成的，这些机构接受一定程度的时间和资金的自愿捐的，这些机构接受一定程度的时间和资金的自愿捐献献 n非营利性：这些机构都不向他们的经营者或所有者非营利性：这些机构都不向他们的经营者或所有者提供利润提供利润第三节第三节 非政府公共部门非政府公共部门二、二、非政府公共部门的产生非政府公共部门的产生u全球结社革命全球结社革命 u政府与市场之外的新型组织政府与市场之外的新型组织u智猪博弈智猪博弈中的非政府公共组织中的非政府公共组织u理性人视野中非政府公共组织理性人视野中非政府公共组织u公益人视野中的非政府公共组织公益人视野中的非政府公共组织u多元主义视野中的非政府公共组织多元主义视野

10、中的非政府公共组织u社群主义视野中的非政府组织社群主义视野中的非政府组织第三节第三节 非政府公共部门非政府公共部门三、非政府公共组织的作用三、非政府公共组织的作用非政府公共部门在国际事务中的作用非政府公共部门在国际事务中的作用非政府公共组织在环境保护领域中的作用非政府公共组织在环境保护领域中的作用非政府公共组织在扶贫开发领域中的作用非政府公共组织在扶贫开发领域中的作用非政府公共组织在政治领域中的作用非政府公共组织在政治领域中的作用非政府公共组织在就业领域中的作用非政府公共组织在就业领域中的作用第三节第三节 非政府公共部门非政府公共部门四、非政府公共组织的负面影响四、非政府公共组织的负面影响u非

11、政府公共组织与政府的多元互动非政府公共组织与政府的多元互动u非政府公共组织与非政府公共组织与“志愿失灵志愿失灵”u非政府公共组织与社会集体行动非政府公共组织与社会集体行动第三节第三节 非政府公共部门非政府公共部门五、我国非政府公共组织的发展五、我国非政府公共组织的发展政治性较强政治性较强政府性较强政府性较强谨慎性较强谨慎性较强外促性较强外促性较强事件性较强事件性较强第三节第三节 非政府公共部门非政府公共部门六、发展非政府公共组织与政府之间的良性合六、发展非政府公共组织与政府之间的良性合作关系作关系n转变观念，返还职能转变观念，返还职能n依法管理，依法监督依法管理，依法监督n听取意见，鼓励参与听

12、取意见，鼓励参与n提倡捐赠，鼓励创新提倡捐赠，鼓励创新n因势利导，善加运用因势利导，善加运用 返回返回第四节第四节 公共事业单位与公共企业公共事业单位与公共企业 由于历史的原因，在我国大量的公共物由于历史的原因，在我国大量的公共物品和公共服务都是由所谓的各类公共企业来品和公共服务都是由所谓的各类公共企业来提供的。因此，这一节我们就来学习和了解提供的。因此，这一节我们就来学习和了解一下公共管理的两个重要主体：公共事业单一下公共管理的两个重要主体：公共事业单位和公共企业。位和公共企业。第四节第四节 公共事业单位与公共企业公共事业单位与公共企业一、关于我国的公共事业单位一、关于我国的公共事业单位第一

13、，按照国民经济行业分类，中国的事业单第一，按照国民经济行业分类，中国的事业单位主要集中在教育、科研、文化艺术、卫生位主要集中在教育、科研、文化艺术、卫生等领域。等领域。分为全额拨款、差额补贴分为全额拨款、差额补贴和自收自支三类。和自收自支三类。第四节第四节 公共事业单位与公共企业公共事业单位与公共企业第二，事业单位承担的社会服务职能是全方位第二，事业单位承担的社会服务职能是全方位的、多功能的，它涉及社会生活的各个领域，的、多功能的，它涉及社会生活的各个领域，有着广泛的社会内涵。从事业单位从事的社有着广泛的社会内涵。从事业单位从事的社会属性看，既有属于上层建筑领域、精神文会属性看，既有属于上层建

14、筑领域、精神文明建设方面的，如新闻出版、广播电视等。明建设方面的，如新闻出版、广播电视等。也有属于经济基础、物质文明建设方面的，也有属于经济基础、物质文明建设方面的，如技术开发、工程设计以及应用自然科学领如技术开发、工程设计以及应用自然科学领域。域。第四节第四节 公共事业单位与公共企业公共事业单位与公共企业第三，绝大多数事业单位都是以脑力劳动为主第三，绝大多数事业单位都是以脑力劳动为主的知识密集型的组织。的知识密集型的组织。第四，事业单位种类多样，成分复杂。第四，事业单位种类多样，成分复杂。第五，事业单位是中国特色的，它是中国政府第五，事业单位是中国特色的，它是中国政府办社会的主要表现和主要遗

15、产。在西方，有办社会的主要表现和主要遗产。在西方，有事业单位的产品，但没有事业单位事业单位的产品，但没有事业单位只有只有非政府公共组织。非政府公共组织。第四节第四节 公共事业单位与公共企业公共事业单位与公共企业第六，我国很多事业单位还承担着行政管理的第六，我国很多事业单位还承担着行政管理的职能，这部分单位常常被称为行政性事业单职能，这部分单位常常被称为行政性事业单位。位。第四节第四节 公共事业单位与公共企业公共事业单位与公共企业第七，我国也单位发展中的问题：第七，我国也单位发展中的问题：国家办事业、国家管事业、国家养事业的格国家办事业、国家管事业、国家养事业的格局与体制以及条块分割、重复建设，

16、已经不局与体制以及条块分割、重复建设，已经不能适应市场经济发展的要求。能适应市场经济发展的要求。政事不分政事不分事业单位建设与发展中的经济脱节的现象仍事业单位建设与发展中的经济脱节的现象仍较突出。较突出。第四节第四节 公共事业单位与公共企业公共事业单位与公共企业第八，事业单位改革势在必行，但险阻重重，第八，事业单位改革势在必行，但险阻重重，问题重重。问题重重。第四节第四节 公共事业单位与公共企业公共事业单位与公共企业二、公共企业（国有企业）二、公共企业（国有企业）u公共企业是由国家投资（包括部分投资）兴建的商公共企业是由国家投资（包括部分投资）兴建的商业性经济实体业性经济实体u政府实际上或潜在

17、地控制着国有企业，而不一定拥政府实际上或潜在地控制着国有企业，而不一定拥有企业的多数股权有企业的多数股权u公共企业的主要职能是生产和销售产品或劳务，其公共企业的主要职能是生产和销售产品或劳务，其收入主要靠通过出卖自己的产品或劳务来获得收入主要靠通过出卖自己的产品或劳务来获得u公共企业的各项费用支出至少是大部分用其销售收公共企业的各项费用支出至少是大部分用其销售收入而不是国家预算来支付入而不是国家预算来支付 返回返回第五节第五节 公共组织变革与公共治理公共组织变革与公共治理一、传统科层组织及其困境一、传统科层组织及其困境（一）传统科层组织的特点（一）传统科层组织的特点n合理的分工合理的分工n层级

18、截止的权力体制层级截止的权力体制n依照规程办事的运作机制依照规程办事的运作机制n形式正规的决策文书形式正规的决策文书n组织管理的非人格化组织管理的非人格化n适应工作需要的专业培训机制适应工作需要的专业培训机制n合理合法的人事行政制度合理合法的人事行政制度第五节第五节 公共组织变革与公共治理公共组织变革与公共治理一、传统科层组织及其困境一、传统科层组织及其困境（二）传统科层组织的困境（二）传统科层组织的困境决策权威集中化造成管理的恶性循环决策权威集中化造成管理的恶性循环专业分工原则的扭曲专业分工原则的扭曲制式化对组织效能的可能影响制式化对组织效能的可能影响遏制组织学习遏制组织学习科层制与民主价值

19、的冲突科层制与民主价值的冲突科层价制与人格成长的冲突科层价制与人格成长的冲突防卫型的官僚人格防卫型的官僚人格第五节第五节 公共组织变革与公共治理公共组织变革与公共治理二、公共组织变革之一：弹性化组织的建立二、公共组织变革之一：弹性化组织的建立u委员会制委员会制u自我包含的部门结构与分离的结构自我包含的部门结构与分离的结构u矩阵式组织矩阵式组织u跨越功能的团队跨越功能的团队u网络组织网络组织第五节第五节 公共组织变革与公共治理公共组织变革与公共治理三、公共服务的民营化三、公共服务的民营化变革之二变革之二（一）民营化的类型（一）民营化的类型u撤资撤资u委托委托u替代替代签约外包签约外包特许权特许权

20、补助补助抵用权抵用权强制强制功能不足之替代功能不足之替代退离之替代退离之替代放松管制之替代放松管制之替代第五节第五节 公共组织变革与公共治理公共组织变革与公共治理（二）民营化的评价（二）民营化的评价优点：优点：l成本降低成本降低l提高服务质量提高服务质量l选择机会增加选择机会增加l整合民间资源用于国家发展整合民间资源用于国家发展l示范效果示范效果第五节第五节 公共组织变革与公共治理公共组织变革与公共治理（二）民营化的评价（二）民营化的评价缺点：缺点：l关于公共责任问题关于公共责任问题l特权与腐化特权与腐化l公共服务的不公正公共服务的不公正l规避巧用规避巧用l管理问题管理问题第五节第五节 公共组

21、织变革与公共治理公共组织变革与公共治理四、注重政府回应建设四、注重政府回应建设变革之三变革之三p注重政府回应的法制建设注重政府回应的法制建设p注重政府回应流程的设计与运作注重政府回应流程的设计与运作p注重政府公务员培训注重政府公务员培训p注重回应能力的提高注重回应能力的提高p注重政府回应绩效评估注重政府回应绩效评估p注重政府回应基础设施建设注重政府回应基础设施建设第五节第五节 公共组织变革与公共治理公共组织变革与公共治理五、在公共管理中加强公民参与五、在公共管理中加强公民参与变革之四变革之四完善和发展人民代表大会制度完善和发展人民代表大会制度坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协坚持和完善共产

22、党领导的多党合作和政治协商制度商制度实行依法行政，规范政府决策的公民听证制实行依法行政，规范政府决策的公民听证制度度建立健全决策咨询制度建立健全决策咨询制度建立健全民主恳谈制度建立健全民主恳谈制度第五节第五节 公共组织变革与公共治理公共组织变革与公共治理六、政府与非政府组织的互动六、政府与非政府组织的互动变革之五变革之五（一）非政府组织在解决公共问题时的显著特征：（一）非政府组织在解决公共问题时的显著特征：u非政府组织与大多数政府一样，均为服务导向非政府组织与大多数政府一样，均为服务导向u非政府组织乃行动取向，针对政府对象直接提供服务非政府组织乃行动取向，针对政府对象直接提供服务u非政府组织可

23、以成为政府与服务对象之间的桥梁非政府组织可以成为政府与服务对象之间的桥梁u较之企业与政府，非政府组织的结构较为简单，甚至没有层级节较之企业与政府，非政府组织的结构较为简单，甚至没有层级节制，更具弹性制，更具弹性u非政府组织通常被作为检验创新理念或试验社会替代方案的场所非政府组织通常被作为检验创新理念或试验社会替代方案的场所u多数非政府组织，如消费者或环境保护团体不仅关心公、私组织多数非政府组织，如消费者或环境保护团体不仅关心公、私组织的服务和产品质量，更关注它们对消费者或社会的影响，它们扮的服务和产品质量，更关注它们对消费者或社会的影响，它们扮演的正是捍卫公共利益的角色演的正是捍卫公共利益的角

24、色第五节第五节 公共组织变革与公共治理公共组织变革与公共治理六、政府与非政府组织的互动六、政府与非政府组织的互动变革之五变革之五（二）非政府组织的功能（二）非政府组织的功能发展公共政策发展公共政策监督市场监督市场监督政府监督政府直接提供公共服务直接提供公共服务维护良好的社会价值维护良好的社会价值促进积极的公民精神和扩大社会参与促进积极的公民精神和扩大社会参与第五节第五节 公共组织变革与公共治理公共组织变革与公共治理六、政府与非政府组织的互动六、政府与非政府组织的互动变革之五变革之五（三）非政府组织与公共管理的互动（三）非政府组织与公共管理的互动非政府的出现，对公共管理带来了变化：非政府的出现，

25、对公共管理带来了变化：公共行政与管理意涵的扩大公共行政与管理意涵的扩大公共管理的价值公共管理的价值对公共服务的强调对公共服务的强调设计更民主、开放的公共组织设计更民主、开放的公共组织参与机制的建立参与机制的建立第五节第五节 公共组织变革与公共治理公共组织变革与公共治理六、政府与非政府组织的互动六、政府与非政府组织的互动变革之五变革之五（四）政府对非政府组织的帮助：（四）政府对非政府组织的帮助：p补助补助p租税诱因租税诱因p委托公共服务委托公共服务p法律管制法律管制p辅导监督辅导监督第五节第五节 公共组织变革与公共治理公共组织变革与公共治理六、政府与非政府组织的互动六、政府与非政府组织的互动变革

26、之五变革之五（五）非政府组织提供公共服务的限制（五）非政府组织提供公共服务的限制u公益的特殊性公益的特殊性u公益的父权性公益的父权性u公益的业余型公益的业余型萨拉蒙萨拉蒙u任务困境任务困境u财务困境财务困境u权力困境权力困境u效能困境效能困境u治理困境治理困境第五节第五节 公共组织变革与公共治理公共组织变革与公共治理七、有限政府的构建七、有限政府的构建变革之六变革之六在政府宗旨上：公共安全、市场秩序、社会公平在政府宗旨上：公共安全、市场秩序、社会公平在政府范围上：限定于公共领域在政府范围上：限定于公共领域在政府规模上：在政府规模上：“小政府小政府”、“低税收低税收”在政府运行上：人民利益、公共利益的回应性和强，依法运作在政府运行上：人民利益、公共利益的回应性和强，依法运作在政府运作上：政府公开、透明行政在政府运作上：政府公开、透明行政在政府责任上：廉洁自律的责任政府在政府责任上：廉洁自律的责任政府在政府发展上：能够适应社会变化与经济发展在政府发展上：能够适应社会变化与经济发展 返回返回