财政监督管理09PPT课件讲义.ppt

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1、第九、政府失效理论 1、公共选择理论中关于政府官员的基本假定 公共选择学派是西方经济学中以经济学分析方法研究政治问题的一个重要理论流派。公共选择学派所研究的问题与政治科学所研究的问题是相同的，涉及国家理论、投票规则、投票者行为、官员政治等。但公共选择学派把微观经济学中的经济人假定和交易经济学方法引入政治研究领域，提出了与传统政治学相区别的个人主义方法论。公共选择理论认为，人类社会由两个市场组公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成：成：一个是经济市场，另一个是政治市场。一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场上活动的主体是消费者（需求者）在经济市场上活动的主体是消费者（需求者）和厂商（供给

2、者）；在政治市场上活动的主体是和厂商（供给者）；在政治市场上活动的主体是选民、利益集团（需求者）和政治家、官员（供选民、利益集团（需求者）和政治家、官员（供给者）。给者）。在经济市场上，人们通过货币选票来选择能在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给其带来最大满足的私人物品；在政治市场上，给其带来最大满足的私人物品；在政治市场上，人们通过政治选票来选择能给其带来最大利益的人们通过政治选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。政治家、政策法案和法律制度。前一类行为是经济决策，后一类行为是政治前一类行为是经济决策，后一类行为是政治决策。这是个人在社会活动中的两类主要的决策。决策。这

3、是个人在社会活动中的两类主要的决策。公共选择学派认为，在经济市场和政治市场公共选择学派认为，在经济市场和政治市场上活动的是同一个人，没有理由认为同一个人在上活动的是同一个人，没有理由认为同一个人在两个不同的市场上会根据两种完全不同的行为动两个不同的市场上会根据两种完全不同的行为动机进行活动，即在经济市场上追求自身利益的最机进行活动，即在经济市场上追求自身利益的最大化，而在政治市场上则是利他主义的，自觉追大化，而在政治市场上则是利他主义的，自觉追求公共利益的最大化；同一个人在两种场合受不求公共利益的最大化；同一个人在两种场合受不同的动机支配并追求不同的目标，是不可理解的，同的动机支配并追求不同的

4、目标，是不可理解的，在逻辑上是自相矛盾的；这种政治经济截然对立在逻辑上是自相矛盾的；这种政治经济截然对立的的“善恶二元论善恶二元论”是不能成立的。是不能成立的。因此，政府官员并不追求公共利益最大化，因此，政府官员并不追求公共利益最大化，他们也同市场中的个人一样，追求自身效用最大他们也同市场中的个人一样，追求自身效用最大化，亦即也是化，亦即也是“理性人理性人”。公共选择学派认为，同市场失灵一样，政府公共选择学派认为，同市场失灵一样，政府也会失灵，而且政府失灵可能会给社会带来更大也会失灵，而且政府失灵可能会给社会带来更大的灾难，造成更大的资源浪费。的灾难，造成更大的资源浪费。2、政府失灵的含义 所

5、谓政府失灵就是指政府在力图弥补市场机制的缺陷的过程中，所采取的立法、行政管理以及各种经济政策手段不恰当，最终导致政府干预经济的效率低下和社会福利的损失。换句话说，所谓政府失灵就是指，个人对公共物品的需求在代议民主政治中得不到很好的满足，公关部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，政府的活动并不总像应该的那样或像上理论所说的那样“有效”。例如，布坎南认为，政府作为公共利益的代理人，其作用是弥补市场经济的不足。但是政府决策往往不能符合这一目标，有些政策的作用恰恰相反，它们削弱了国家干预的社会正效应，削弱而不是改善了社会福利。由此，布坎进一步指出，市场的缺陷并不是

6、把问题交给政府去处理的充分条件；政府的缺陷至少和市场一样的严重。3 3、政府失灵的表现形式、政府失灵的表现形式 （1 1）政府政策的低效率，也即公共决策失误）政府政策的低效率，也即公共决策失误 公共决策主要就是政府决策，政府对经济生公共决策主要就是政府决策，政府对经济生活干预的基本手段是制定和实施公共政策。活干预的基本手段是制定和实施公共政策。政府决策作为非市场决策有着不同于市场决政府决策作为非市场决策有着不同于市场决策之处。在政府决策中，作出最终决策的通常是策之处。在政府决策中，作出最终决策的通常是集体，而不是个人，以公共物品为决策对象，并集体，而不是个人，以公共物品为决策对象，并通过有一定

7、秩序的政治市场来实现。通过有一定秩序的政治市场来实现。因此相对于市场决策而言，政治决策是一个因此相对于市场决策而言，政治决策是一个十分复杂的过程，具有相当程度的不确定性，存十分复杂的过程，具有相当程度的不确定性，存在着诸多困难、障碍或制约因素，使得政府难以在着诸多困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策，导致公共决制定并实施好的或合理的公共政策，导致公共决策失误。策失误。公共决策失误表现在以下几个方面：公共决策失误表现在以下几个方面：短缺或过剩。如果政府的干预方式是把价短缺或过剩。如果政府的干预方式是把价格固定在非均衡水平上，将导致生产短缺或者生格固定在非均衡水平上，将

8、导致生产短缺或者生产过剩。如果把价格固定在均衡水平之下，就会产过剩。如果把价格固定在均衡水平之下，就会产生短缺。反之，则产生过剩。产生短缺。反之，则产生过剩。信息不足。政府不一定知道其政策的全部信息不足。政府不一定知道其政策的全部成本和收益，也不十分清楚其政策的后果，难以成本和收益，也不十分清楚其政策的后果，难以进行政策评价。进行政策评价。官僚主义。政府决策过程中也许高度僵化官僚主义。政府决策过程中也许高度僵化和官僚主义严重，可能存在大量的重复劳动和繁和官僚主义严重，可能存在大量的重复劳动和繁文缛节。文缛节。政府政策的频繁变化。如果政府干预的政政府政策的频繁变化。如果政府干预的政策措施变化得太

9、频繁，行业的经济效率就会蒙受策措施变化得太频繁，行业的经济效率就会蒙受损失，因为企业难以规划生产经营活动。损失，因为企业难以规划生产经营活动。在布坎南等人看来，导致公共政策失误的原因是多方面的：社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益 阿罗不可能定理已经证明，如果排除效用人际比较的可能性，那么把个人偏好总合成表达各种各样的个人偏好秩序的社会偏好是不可能的，因此，“社会需要什么”这个问题本身就没有答案，于是，人们有理由对政府干预经济活动的必要性和合理性提出疑问。即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，而现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。决策信息的不完全

10、性 获取决策信息总是存在诸多困难而且是需要支付成本的，不管是选民还是政治家，他们拥有的信息都是不完全的，因而大部分公共政策是在信息不充分的基础上作出的，这就很容易导致决策失误。选民的选民的“短见效应短见效应”。由于政策效果的复。由于政策效果的复杂性，大多数选民难以预测其对未来的影响，因杂性，大多数选民难以预测其对未来的影响，因而只着眼于眼前的影响。而政治家为了谋求连任，而只着眼于眼前的影响。而政治家为了谋求连任，就会主动迎合选民的短见，制定一些从长远来看就会主动迎合选民的短见，制定一些从长远来看弊大于利得政策。弊大于利得政策。选民的选民的“理性的无知理性的无知”。由于选民作出决。由于选民作出决

11、策需要支付一定的成本以收集有关候选人的信息策需要支付一定的成本以收集有关候选人的信息等，作为理性的经济人，他在权衡自己的成本等，作为理性的经济人，他在权衡自己的成本收益时，如果成本太大，选民将不去投票。在现收益时，如果成本太大，选民将不去投票。在现实生活中，许多选民往往也会出于搭便车心理而实生活中，许多选民往往也会出于搭便车心理而寄希望别人去投票以使自己坐享其成。这被称为寄希望别人去投票以使自己坐享其成。这被称为选民的选民的“理性的无知理性的无知”。而这将导致通过选票上。而这将导致通过选票上台的政治家并不代表多数人的利益，其制定的政台的政治家并不代表多数人的利益，其制定的政策充其量只能代表一部

12、分人的利益。策充其量只能代表一部分人的利益。（2 2）政府工作机构的低效率）政府工作机构的低效率 政府机构低效率的原因在于：政府机构低效率的原因在于：缺乏竞争压力。一方面，官僚机构垄断了缺乏竞争压力。一方面，官僚机构垄断了公共物品的供给，没有竞争对手；另一方面，受公共物品的供给，没有竞争对手；另一方面，受终身雇佣条例的保护，没有足够的压力去努力提终身雇佣条例的保护，没有足够的压力去努力提高其工作效率。高其工作效率。没有降低成本的激励机制，行政资源趋向没有降低成本的激励机制，行政资源趋向于浪费。首先，官员花的是纳税人的钱，由于没于浪费。首先，官员花的是纳税人的钱，由于没有产权约束，他们的一切活动

13、根本不必担心成本有产权约束，他们的一切活动根本不必担心成本问题。其次，官员的权力是垄断的，有无穷透支问题。其次，官员的权力是垄断的，有无穷透支的可能性。的可能性。监督信息不完备。理论上讲，政治家或政监督信息不完备。理论上讲，政治家或政府官员的权力来源于人民的权利让渡，因此他们府官员的权力来源于人民的权利让渡，因此他们并不能为所欲为，而是必须服从公民代表的政治并不能为所欲为，而是必须服从公民代表的政治监督。然而，在现实社会中，这种监督作用将会监督。然而，在现实社会中，这种监督作用将会由于监督信息不完全而失去效力。再加上前面所由于监督信息不完全而失去效力。再加上前面所提到的政府垄断，监督者可能为被

14、监督者所操纵。提到的政府垄断，监督者可能为被监督者所操纵。（3）政府的寻租 寻租是投票人，尤其是其中的利益集团，通过各种合法或非法的努力，如游说和行贿等，促使政府帮助自己建立垄断地位，以获取高额垄断利润。可见，寻租者所得到的利润并非是生产的结果，而是对现有生产成果的一种在分配，因此，寻租具有非生产性的特征。寻租的前提是政府权力对市场交易活动的介入。寻租行为导致资源的无效配置和分配格局的扭曲，产生大量的社会成本。公共选择理论认为寻租主要有三类：通过政府管制的寻租；通过关税和进出口配额的寻租；在政府订货中的寻租。例如，一些地方政府部门，特别是一些与经济立例如，一些地方政府部门，特别是一些与经济立法

15、和执法相关的部门，将公共产品转变为有偿服务，法和执法相关的部门，将公共产品转变为有偿服务，造成政府部门的整体性造成政府部门的整体性“创租创租”、“寻租寻租”行为。行为。如近几年兴起的考试查分热线现象（高考、四六如近几年兴起的考试查分热线现象（高考、四六级、考研查分等），即考生在缴纳一笔远远超过常规级、考研查分等），即考生在缴纳一笔远远超过常规的费用之后，可以通过声讯电话提前得知自己的成绩。的费用之后，可以通过声讯电话提前得知自己的成绩。全国性的考试成绩本来是一种准公共物品，属于全国性的考试成绩本来是一种准公共物品，属于公共信息和社会资源，教育部门有义务第一时间免费公共信息和社会资源，教育部门有

16、义务第一时间免费提供给考生。况且，考生缴纳的报名费中已包含分数提供给考生。况且，考生缴纳的报名费中已包含分数查询的费用。查询的费用。但是有些地方的教育部门却把这种但是有些地方的教育部门却把这种“垄断信息垄断信息”出卖给通讯运营商以谋取利益，这实际上是对政府部出卖给通讯运营商以谋取利益，这实际上是对政府部门非盈利性原则的违背，属于一种寻租行为。门非盈利性原则的违背，属于一种寻租行为。由于政府部门本身也是由于政府部门本身也是“单位单位”，也存在为本单，也存在为本单位人员谋取福利的问题，因此将部门所掌握的权力转位人员谋取福利的问题，因此将部门所掌握的权力转变为变为“租赋租赋”的手段便成为普遍现象。的

17、手段便成为普遍现象。再例如，由于政府部门既制定规则、实施法再例如，由于政府部门既制定规则、实施法律法规，又直接管理经济资源，因而政府在相当律法规，又直接管理经济资源，因而政府在相当程度上影响着企业的兴衰与投资的成败。这就导程度上影响着企业的兴衰与投资的成败。这就导致一些企业以及企业的管理者致力于从各级政府致一些企业以及企业的管理者致力于从各级政府那里争取有利条件和待遇，而不是致力于提高自那里争取有利条件和待遇，而不是致力于提高自身生产效率。个别不法分子甚至送礼、行贿，腐身生产效率。个别不法分子甚至送礼、行贿，腐蚀领导干部。而某些领导干部也以手中的权力为蚀领导干部。而某些领导干部也以手中的权力为

18、筹码，用以交换私利。筹码，用以交换私利。如果利益集团用于贿赂的资金可以毫无成本如果利益集团用于贿赂的资金可以毫无成本地流向那些有能力创造和分配垄断租金的政府官地流向那些有能力创造和分配垄断租金的政府官员手中，那么，贿赂在经济学上就仅仅意味着一员手中，那么，贿赂在经济学上就仅仅意味着一种财富的再分配，而不会造成社会资源浪费。种财富的再分配，而不会造成社会资源浪费。但伴随着利益集团的贿赂行为，政府官员之但伴随着利益集团的贿赂行为，政府官员之间的竞争所耗费的时间和金钱就构成了社会资源间的竞争所耗费的时间和金钱就构成了社会资源的浪费。的浪费。（4）政府的扩张 政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和

19、政府部门支出水平的增长。对于政府机构为什么会出现自我膨胀，布坎南等人从五个方面加以解释：政府作为公共物品的提供者和外在效应的消除者导致扩张；政府作为收入和财富的再分配者导致扩张；利益集团的存在导致扩张；官僚机构的存在导致扩张；财政幻觉导致扩张。政府的财政支出给人们带来好处，但人们就政府的财政支出给人们带来好处，但人们就此忽略了自己付出的代价，这种感觉就被称为财此忽略了自己付出的代价，这种感觉就被称为财政幻觉。政幻觉。在任何时候，全体公民都可以被分为两个集在任何时候，全体公民都可以被分为两个集团，主导者和被主导者。根据统治阶级模型，财团，主导者和被主导者。根据统治阶级模型，财政结构是一种制度或曰

20、工具，通过这一工具，那政结构是一种制度或曰工具，通过这一工具，那一为全社会决策的阶级，从被统治阶级或被统治一为全社会决策的阶级，从被统治阶级或被统治集团那里强索资金，以提供统治阶级希望看到提集团那里强索资金，以提供统治阶级希望看到提供的商品和服务，或为此而筹措资金。供的商品和服务，或为此而筹措资金。普维亚尼普维亚尼认为，为达到达到这个目标，统治集团总是尽力认为，为达到达到这个目标，统治集团总是尽力创造财政幻觉，这种幻觉使纳税人觉得所承受的创造财政幻觉，这种幻觉使纳税人觉得所承受的负担比实际的负担要轻，使受益人觉得供给给他负担比实际的负担要轻，使受益人觉得供给给他们的公共商品和服务的价值比实际的

21、价值要大。们的公共商品和服务的价值比实际的价值要大。税收和支出的各种制度如此组织起来以创造这一税收和支出的各种制度如此组织起来以创造这一系列的幻觉。系列的幻觉。4、解决政府失灵问题的途径 综上所述，在现行的民主制度下，没有一种选择机制可以称得上是最优选择机制或有效率的选择机制。既然政治市场上现行的选择机制是失灵的，那么出路何在？公共选择理论为此提出了两条思路：其一是市场化改革；其二，宪法制度改革。前一种思路主要是由公共选择理论中的芝加哥学派提出；后一种思路主要由公共选择理论中的弗吉尼亚学派提出。所谓市场化改革，就是试图通过把经济市场的竞争机制引入政治市场来提高后者的运行效率。市场化改革的思路主要包括三方面的内容：(1)明晰和界定公共物品的产权，借此消除在公共物品使用上的“免费搭车”和掠夺性消费的问题。（2）在公共部门之间引入竞争机制，重构政府官员的激励机制，按照市场经济原则来组织公共物品的生产。（3）重新设计公共物品的偏好显示机制，使投票人尽可能真实地显示其偏好。所谓宪法改革，就是试图通过建立一套经济和政治活动的宪法规则来对政府权力施加宪法约束，通过改革决策规则来改善政治。布坎南认为，要改进政府的行政过程，首先必须改革规则，因此，“公共选择的观点直接导致人们注意和重视规则、宪法、宪法选择和对规则的选择。”