试析教育行政救济制度程序.docx

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1、 试析教育行政救济制度程序 一、高校性质云遮雾罩 在传统的规划经济体制下，政府的作用充满于社会生活的各个方面。学界往往将这样的政府称为“全能政府”。在全能政府体制中，各种社会组织都围绕政府权力绽开活动。与此相应，划分社会组织的方法也比拟简洁。其中，政府机关是指行使国家权力，以公众利益和福祉为宗旨的单位组织。企业单位是以营利为直接目的，以生产经营为主要活动方式的社会组织形式。基层自治组织是以自治治理为根底的社会单位。这样的划分简洁明白，与当时相对单一的社会关系非常适应。 进入八十年月以后，随着体制改革的不断深入，政府机关不再大包大揽、无所不管、无处不在。“政企不分”、“政事不分”的局面也有很大改

2、观。企事业单位的自主性、独立性日渐增加。这一变化是非常可喜的。但是天下从没有免费的午餐，制度变革总是要付出代价的。高校体制改革的代价便集中表达于高校旧身份与新角色的冲突与不协调。在法律上，这种冲突极端表现为与高校发生纠纷的人们那种极其为难的境况。他们无法确定：高校侵害自己权益时是以行政主体的身份行使的行政职权；还是以民事主体的身份行使的民事权利？在将纠纷诉诸法院后，高校是作为特别的行政主体，受行政法律关系的调整呢？还是作为民事主体，受民事法律关系调整？ 无庸置疑，事业单位的法律性质和地位的模糊不清是造成这种状况的主要缘由。因此，重新界定高校在新体制下的作用与法律地位便成为一项刻不容缓的工作。下

3、面，我们便从各类高校的共性与差异两方面论述新形势下高校应当具备的法律地位。 （一）从共性来看，高校最重要的职能在于为国家和社会保存、传播文化科学学问，培育高级人才。而这种职能的实现往往意味着在经济上的巨大投入与极微小的回报（甚至完全没有回报）。很明显，这种职能是以追求个人利益最大化为动身点的市场机制无法实现的。同时，我们也应熟悉到这些职能不能完全交予政府来执行。这是由于，高等教育职能的实现需要动用大量社会、经济资源。假如完全由政府供应这种职能效劳，必将导致政府负担过重。而且由于政府组织和职能有科层化、强制性的特征，也打算了政府过度介入这些事务将严峻影响这类事业的效率与公正。正是高教职能的特别性

4、打算了高校性质的独特性。 为了全面反映高校这类组织的特征，社会科学界进展出了一种用于确定高校这类组织地位和性质的理论。这就是“第三部门”（thethirdsector）理论。iii“第三部门”是由美国学者Levvit最先使用的，用于涵盖处于政府与私营企业之间的那块制度空间的一个概念。今日，这一概念已被国际学术界普遍承受。由于政权性质、法律制度、分权程度、进展程度、社会异质性程度、宗教传统等方面的差异，各国第三部门的内涵和外延千差万别。有些国家强调第三部门的免税特征，有些则强调非营利、慈善的特征。但各国学者都用该理论打破了社会组织的传统划分方法，并力图用这一理论反映日益简单的社会关系。第三部门在

5、某些领域具有市场组织和政府组织不具备的特性。这些特性集中表现为非营利性、自主性、专业性、低本钱。非营利性是第三部门组织追求目的公益性打算的。自主性是指相对于政府的独立性。第三部门名称的来源就是人们信任它们不受政府支配，能够独立地筹措自己的奖金，独立地确定自己的方向，独立地实施自己的规划，独立地完成自己的使命。第三部门作为整体具有多样性，但详细到每个非营利组织，它们却是非常专业化的。它们在成立之初目标是定得非常明确的，如医院是救死扶伤的组织；福利院是照看无家可归的儿童的组织；学校是供应受教育时机的组织等。第三部门不同于政府组织的特征还在于它的低本钱，由于第三部门运作可以依靠志愿人员为其供应免费效

6、劳，还能够得到私人捐款的赞助。此外，第三部门内也没有科层式的行政体系。 为了凸现第三部门的这些特质，西方国家在法律上对第三部门的地位大都作了特别规定，如“非营利组织”（non-profitsector）、“慈善组织”（charibrsector）、“志愿者组织”（voluntarysector）、“免税组织”（tax-exemptsector）、“非政府组织”（non-governmentalsector）等。其中作为大陆法系国家的法国的阅历就很值得我们借鉴。在法国，担当公共效劳事业治理，为全社会供应效劳的机构除了国家机关、地方领土单位以外，还有公务法人。i v公务法人具备几个方面的特征：第一

7、，它具有法人资格。它是一个法律主体。有自己全部、独立的财产，实行独立核算。其次，它是一个公法人。它从事国家规定的某项公共利益活动，并承受国家的监视和掌握。它也因此享有某些特权，如公用征收权、其财产不能被扣押、强制执行权等。第三，它具有相对的独立性，享有肯定的自主权。v 明显，高校就是第三部门和公务法人的典型代表。它不以营利为主要的运营目的，而且供应肯定的公共效劳，从事的是政府和企业“不愿做，做不好，或不常做”的事。同时它又具备肯定的行政职能，这些行政职能虽不如行政机关的职权广泛、性质明确，但却已足够构成其独特的法律地位。 （二）从差异来看。在我国高校系统内部，众多的高校虽有不同于政府与企业的共

8、性，但也存在许多不同之处。一些高校主要依靠政府的扶持，担当为国家培育人才的重任。另一些高校则通过供应教育效劳等方式，运用市场的规律来获得生存的时机。这样的差异会直接导致高校的组织形式、法律地位、法律性质的分化。对于不同类的高校，法学理论和立法实践对其应进展有差异的调整。从国外的阅历来看，很多国家都对高校做了性质区分，并据此对不同高校赐予不同待遇。如英美等国对公益大学与营利大学财政支持的力度差异便是一个例证。实践证明，这种做法是有利于教育资源的合理配置的。 基于以上熟悉，笔者不揣浅陋认为当前可对我国高校的法律地位作以下规定： 首先，应明确高校公务法人的地位。我国的大局部高校都是以公共利益为运行宗

9、旨，拥有肯定行政职权（如授予学位、颁发学历证明、内部惩罚权等）的组织。它的很多打算是强制性的，有确定力和执行力的。如高校有权打算是否颁发学位证、毕业证；有权在招生时打算录用这名学生而不录用那名学生；有权要求入学转系或毕业安排必需交纳肯定的费用。为了保证高校的功能和职权得到很好的实现和执行，我们应借鉴国外阅历，尽快确立高校的公法地位。（固然，是否称为公务法人还有待学术界进一步探讨。）只有这样，教育行政治理部门在对这类高校进展行政授权时才有法律的依据；利于这类高校明正言顺得行使行政治理职权；同时也利于受到高校行政职权侵害的人寻求法律救济。 其次，应依据高校追求经济利益的活动在其全部行为模式中的地位

10、和作用将高校划分为营利性高校与非营利性高校。过去我国依据举办者的不同，将高校分为国家高校，地方高校和民办高校。现在看来，这样的划分造成了三类高校进展的不均衡和有限的高教资源铺张。国家高校的招生数量逐年在扩大，而地方高校和民办高校的招生额相对却在逐年萎缩。国家高校的师资因扩招而消失短缺，地方高校和民办高校的资源却无法被充分利用。一些地方高校和民办高校设立了很多极具特色的专业和学科，却由于没有国家财政拨款的扶持而面临不能将其独特之处连续下去的窘境。 因此，我们应放弃以往依举办者来划分高校性质的方法。而代之以一种全局的观念，在全国范围内合理的配置教育资源。当前，卫生行政部门已经对医院进展了营利性与非

11、营利性的划分。这样的划分将影响国家对不同性质医院的财政扶持的力度和监管的方式。营利性的医院由于以营利为主要目的，政府对它的财政扶持将削减。从法律性质而言，营利医院多以公平的民事主体身份进展效劳和盈利活动，其行为受民法调整。而非营利性医院则以为群众供应优质、低廉的医疗效劳为目的，并担当所在社区的根本医疗和免疫效劳。今后，政府会集中力气对非营利医院进展财政补贴以保证其效劳质量。非营利医院的行政性特征非常明显。它们在社会医疗保障、强制免疫、公费医疗等方面作为行政主体消失，其行政职权由主管行政机关和有权机关授予并进展监视，它们的行政行为受行政法律标准的调整。 由于高校和医院在现阶段的体制改革中面临的问

12、题是相像的。今后国家可将高校分为营利性高校和非营利性高校。营利高校以猎取利润为主要目的，并可依据现实需求自主调整学科设置，以期能从市场中获得更多的回报。由于能通过盈利和社会效益促进自身的进展，这类高校的存在也能吸引各种利益群体投资教育。这可以缓解当前高校投资渠道单 一、经费拮据的窘境。国家将在加强监控力度的同时削减对营利高校的扶持力度。非营利性高校（不管其以往是国家高校、地方院校）将是国家财政的主要扶持对象。对一些民办高校，若其开办的学科是国家高校中所缺乏的，或对国家进展有利的，国家也可对其进展财政补助，而不应过多考虑其民办性质。划分营利性与非营利性高校除能够在肯定程度上更合理地配置财政资源以

13、外，还能对高校的师资和受教育者流向进展合理引导，加强高校之间教师和学生自由流淌，充分利用各方资源优势。更重要的是国家在进展教育行政职权托付和授权时，应将权力更多地授予非营利性高校。只有这样，才能保证高等教育功能和价值的充分实现。 通过以上对高校性质的界定，今后高校的各类活动都能被原则性的分类并找到相应的法律标准予以调整。政府与各类高校之间的关系也将会更加明晰。然而，高校性质确实定只能从原则的高度解决高校体制改革的相关问题。对一些更详细的冲突还需要做进一步的分析。 二、高校行政职权“无法可制” 从刘燕文案，我们看到高校在进展治理时作出的打算对学生影响是巨大的。不颁发毕业证、学位证，或被开除学籍、

14、勒令退学，对学生的名誉及将来的就业和进展将产生极大的影响。高校的这些行为，对与它处于不公平地位的学生而言，是具有确定力、约束力和执行力的，因而是典型的行政行为。但是，由于高校的公法地位尚不明确（如第一局部所述），高校行使行政职权实际上很少受到行政法治原则的约束。这一状况令人堪忧。其详细表现是： 从宏观角度看，1995年7月以来，我国高等教育宏观治理体制实行的是“两级治理，以省级统筹为主”的体制。在这种体制下，中心与省级教育治理部门都针对高校治理工作进展了大量立法。然而，由于缺少一种有效的立法协调机制，高校教育的法律法规相互冲突的状况屡见不鲜。这也是造成目前高校治理政出多门，无所适从的为难局面的

15、一个重要缘由。加之高校往往对自身法律地位熟悉缺乏，在订立有关校级规章制度时，常常存在“违法制规”的现象。其直接结果便是实践中存在着大量违反法律的校规校纪。严格地说，这种状况与“无法可依”的状态已相去不远。 从微观层面看，在高教治理活动中，高校拥有诸如内部处分权，收费权，招生权等行政职权。在行政法中，对一些可能对相对人权益造成严峻影响的行政权的行使，往往课以严格的程序要求。如工商机关在对违法经营企业做出惩罚打算之前，必需对该企业违法经营的状况进展调查。此后，工商机关还应通知企业将受到什么惩罚，并赐予其辩白和陈述的时机。最终，惩罚打算书还应直接送达被惩罚人。之所以如此重视程序，一方面是为了促使行使

16、权力一方慎重地做出行政行为，另一方面也为相对人在受到侵害前主动抵抗权力滥用供应制度保障。但由于上文所述缘由，高校的行政职权却长期疏于程序制约。北京大学学位评定委员会在对刘燕文的博士论文进展审查时，采纳了实质审查，即对刘燕文论文的内容进展了审查。但依据有关法规规定，学位评定委员会只能对已通过辩论的论文进展程序性审查。而且北大在做出不授予刘燕文 博士学位的打算后，既没有告知刘燕文，也没有听取他的陈述和辩白；在做出打算之后，也未将打算向刘燕文实际送达。实际上这是对刘燕文辩白权和知情权的剥夺。正是这些程序上的重大瑕疵使北大不授予刘燕文博士学位的打算成为无效行为。在刘燕文一案中北大学位委员会所依据的中华

17、人民共和国学位条例本身也存在重大缺陷。该条例并未明确在评定学位论文时，是否允许投弃权票，弃权票是作为反对票还是同意票对待等问题。这种程序规定的缺失从某种程度上默认和纵容了高等教育治理活动中权力的滥用。这明显背离了依法行政的原则。 针对这些问题，我们认为迫切需要从以下几个方面对高校在行使职权时无法可制的状况加以转变。 第一，高校拥有的行政职权应有明确的授权。中心与地方应建立良性协调机制，使各级、各种行政法规作到层次清楚，和谐全都。教育行政部门对各高校自己制定的校规校纪进展定期必要的监管，使其不至于违反法律。只有这样才能真正为依法行政，依法治校，奠定良好法律根底。 其次，严格标准高校行使行政职权时

18、的程序，尤其是对一些严峻影响相对人权益的行为应制定相应程序标准。如事前的通知，赐予辩白和陈述的时机，并送达正式的打算书。特殊是做出开除、勒令退学、不颁发毕业证、不授予学位这类严峻影响相对人权益的行为应建立听证制度。只有这样，才不会使教育行政治理成为行政程序的一片盲区。 教育行政职权的猎取和行使做到有法可依只是实现行政法治最根本的要求。法治行政还要求相对人在受到高校违法行政侵害时能得到法律切实有效的救助。这就需要建立一套完备的教育行政救济制度。 三、高校侵权“无门救济” 1999年4月，北京海淀区法院受理了田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案。该案的原告田永是北京科技大学应用科学学

19、院物理化学系94级学生。1996年2月29日，田永在参与电磁学课程补考过程中，中途去厕所，掉出随身携带写有电磁学公式的纸条，被监考教师发觉，停顿了田永的考试。北京科技大学依据该校“068”号关于严格考试治理的紧急通知第三条第五项的规定，认定田永的行为属于“夹带”的性质，打算对田永按退学处理；并填发了学籍变动通知。但北科大没有直接向田永宣布处分打算和送达变更学籍通知，也未给田永办理退学手续。田永连续在该校以在校大学生的身份参与党团学习及学校组织的活动，并完成了学校制定的教学规划，学习成绩和毕业论文已经到达高等学校毕业生水平。1998年6月，接近田永毕业，被告北京科技大学有关部门以原告田永不具有学

20、籍为由，拒绝为其颁发毕业证、学位证。原告田永认为被告行为违法，侵害了其根本权利，恳求法院撤销被告的打算。海淀区法院经审查后，认定北科大的“068号通知”与教育行政部门有关规章的规定相抵触，对田永的退学处理属于无效行为，判令北科大颁发给田永毕业证、学位证。北科大不服上诉，二审法院驳回上诉，维持原判。 海淀区法院经审查认为，在我国目前状况下，某些事业单位、社会团体，虽然不具有行政机关的资格，但是法律给予了它们肯定的行政治理职权。这些单位、团体与治理相对人之间存在着特别的行政治理关系。他们之间因治理行为而发生的争议，不是民事诉讼，而是行政诉讼。尽管中华人民共和国行政诉讼法其次十五条所指的被告是行政机

21、关，但是为了维护治理相对人合法权益，监视事业单位、社会团体依法行使国家给予的行政治理职权，将其列为行政诉讼的被告，适用行政诉讼法来解决它与治理相对人之间的行政争议，有利于化解社会冲突，维护社会稳定。vi 这个案件的受理和最终判决在高教实务界、法学界引起了广泛关注和深入的探讨。依据行政诉讼法其次条的规定，公民、法人或其他组织认为行政机关及其工作人员的详细行政行为侵害其合法权益，可向法院提起行政诉讼。从字面上理解，详细行政行为是行政机关及其工作人员行使行政职权时的行为表现。但是行政法并不排解经法律、法规授权或行政机关托付其他社会组织行使行政职权的特别状况。很多法律法规就明确授权给行政机关以外的其他

22、社会组织行政职权。如中华人民共和国学位条例的暂行实施方法规定，学士学位由国务院授权的高等学校授予，硕士、博士学位由国务院授权的高等学校和科学讨论机构授予。授予学位的高等学校和科研机构可以授予学位的学科名单，由国务院学位委员会提出，经国务院批准公布。有资格授予学位的高校在学位授予领域，行使的是法规授予的教育行政职权。 因此，俗称“民告官”的行政诉讼的被告并不只是行政机关。像高校这样的事业组织经法律、法规授权或行政机关托付行使行政职权时，亦可担当行政主体角色，也应遵循行政法的根本原则和程序，因此也是行政诉讼的适格被告。然而，到目前为止仍没有法律和有效的司法解释明确规定高校的行政诉讼被告资格。这就成

23、为很多法院仍不受理的这类行政案件的直接缘由。 在行政法制中，治理相对人除了可通过行政诉讼猎取救济，还可通过另一种事后救济途径-行政复议-维护自己的权益。行政复议制度是行政相对人认为行政主体行为侵害其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该详细行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的详细行政行为进展合法性和适当性审查，并做出行政复议打算的一种法律制度。行政复议是我国主要的行政救济途径，也是行政系统内部的监视和纠错机制。它利用行政层级中的上下级领导监视关系，通过相对人的申请使上级行政机关依据个案对下级部门的工作进展审查监视。对于下级行政部门而言，由上级主管部门督察和订正自己的错误，是下级对

24、上级应具有的听从义务。下级改正错误时，也没有很大的抵触心情，非常利于行政复议打算的落实。为了保证行政复议的公正公开和防止行政机关复议的拖沓，行政复议法给予相对人在行政复议过程中的陈述权、辩白权，并对复议的受理、审查、打算的期限等进展了规定，要求行政复议机关必需严格遵守法定的期限，否则将担当相应的法律责任。行政复议的一个重要优点是它不收取任何费用。这对处于相对人地位的学生寻求法律救济来说是非常有利的。但是，当前高校与主管行政机关之间关系的模糊使得标准两者在复议活动中的权利义务成为一个非常麻烦的问题。这也是造成我国教育行政复议制度进展滞后的重要缘由。在田永案中，田永所在的学院曾就北科大对田永的校级

25、处理打算向国家教育行政部门进展申诉。国家教委也曾下文指出北科大的处理打算不符合国家的有关规定。但北科大并未接受国家教委的意见，对田永重新做出处理。假如有健全的行政复议救济制度，田永的问题就可能在行政诉讼之前得到解决。这不仅能削减各方当事人的诉累，更能保障行政治理秩序的持续和稳定。新晨 综上所述，作为教育行政救济制度两块基石的行政诉讼和行政复议目前都存在很多缺乏之处。为了完毕高校侵权救济无门的现状，我们应尽快建立教育行政复议制度和将教育行政行为明确规定在行政诉讼法中。只有这样才能使高校在做出对相对人影响重大的打算时，既受行政法律根本原则和行政程序的标准，也受上级主管教育行政部门的监视和司法机关的司法审查约束；也只有这样才不至于放任高校随便侵害受教育者的根本权利，才能保证行政法治原则的顺当实现。 我们信任，在解决好以上几方面问题之后，中国高等教育必能迎着学问经济的春风，在新世纪取得更大的进展。 解释： i朱永新。高等学校教学治理系统讨论M.南京：江苏教育出版社，1998年2月。 ii王锋。“刘燕文诉北大案”的法律思索J.北京：法制日报，2023年1月16日。 iii王绍光。多元与统一-第三部门国际比拟讨论M.杭州：浙江人民出版社，1999.6.