第7章政府预算监督与法制化.pptx

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1、第七章第七章 预算监督与法预算监督与法制化建设制化建设第一节第一节 财政透明、预算公开财政透明、预算公开一、财政透明度一、财政透明度l财政透明度的定义是由Kopits和Craig （1998）给出的：向公众最大限度地公开关于政府的结构和职能，财政政策的意向，公共部门账户和财政预测的信息，并且这些信息是可靠的、详细的、及时的、容易理解并且可以进行比较的，便于选民和金融市场准确地估计政府的财政地位和政府活动的真实成本和收益。从制度透明度、会计透明度、指标与预测的透明度等三个方面对财政透明度的含义进行详细说明。 l国际货币基金组织(IMF)财政事务部的根据这一定义制定了财政透明度手册(修订版)，为发

2、展中国家和转轨国家提供一个财政透明度的最低标准及实施要求。l财政透明的重要工作就是预算公开。 上财2010年的透明度调查，中国省级财政透明度指标中的1个态度指标满分50分，113个项目指标每项满分10分，两部分合计1180分。 按照各省财政透明度满分1180计算，满分条件下的省级财政透明度得分率应为100。而现在实际情况是，中国省级财政透明度平均得分仅为258.16分，得分率仅为21.88。如果用得分率来衡量财政信息公开程度的话，21.88的得分率意味着中国省级政府在所有应该公开的财政透明度项目中，仅仅公开了约21.88的财政信息。l调查显示，中国省级财政信息公开程度非常低，向公众公开的财政信

3、息非常有限。这说明，中国省级财政透明度整体状况不容乐观。二、提高财政透明度的依据二、提高财政透明度的依据l1、理论依据-委托代理理论l政府有义务保护全体成员财产安全并提供公共产品。l社会公众有权利对其主要活动进行监督。2、现实依据、现实依据l（1）建设社会主义民主政治的需要l（2）保障公民知情权和监督权的需要l ( 3) 进一步转换政府职能的需要三、我国政府透明度存在的问题三、我国政府透明度存在的问题l1、政府和公众观念上的差异造成财政信息供求双方缺乏互动。l“政府处于权威地位，大众服从这种权威”l另外我国缺乏“官员升迁和政绩考核机制”，政府对于公众利益是漠视的，而公众的民主意识也很淡薄2、政

4、府多以涉密拒绝公开财政信息、政府多以涉密拒绝公开财政信息l政府信息公开条例是国务院常委会通过的。保密法是第七届人大三次会议通过的。l现行的保密法对于政府信息哪些需要保护由政府部门来决定。3、政府信息公开的范围问题、政府信息公开的范围问题l公众委托政府管理资金包括三类：提供公共产品所使用资金、保障性资金、经营性国有资产资金。l预算报告比较简单、没有公布预算收支编制的依据、债务指标不完整、完整性不高。l例如：2010年国土部公布的部门预算只包括两张表格“收支预算总表”、“财政支出拨款支出预算表”。4、政府信息公开时间问题、政府信息公开时间问题l我国预算年度和人大会会期不一致，再加上进行要进行批复。

5、l所以导致一方面我国预算很长一段时间没有预算指导；另一方面频繁调整预算。l而且我国人大代表获得预决算报告的时间也很短5、信息公布的法制问题、信息公布的法制问题l没有建立综合的政府信息公开制度。（四）进一步推进我国政府财政透明度的建议（四）进一步推进我国政府财政透明度的建议1财政信息的供求双方转变观念，实现良性的互动财政信息的供求双方转变观念，实现良性的互动 2加强财政透明度法制方面的建设和完善，推进依法理加强财政透明度法制方面的建设和完善，推进依法理财财（1）修改保密法）修改保密法 （2）完善与财政透明度相关法律的建设）完善与财政透明度相关法律的建设 3积极推进财政制度创新积极推进财政制度创新

6、（1）引入绩效预算的编制方法）引入绩效预算的编制方法 （2）对准财政活动进行公开听证）对准财政活动进行公开听证 4构建共同治理结构构建共同治理结构 第二节第二节 预算监督概述预算监督概述l预算监督的意义和任务预算监督的意义和任务l预算监督的内容预算监督的内容l我国预算监督体系我国预算监督体系 l预算监督的地位与特点预算监督的地位与特点一、预算监督的意义和任务一、预算监督的意义和任务l预算监督是对预算资金的筹集和供应等业务活预算监督是对预算资金的筹集和供应等业务活动进行考核、监察和督促，是预算管理工作的动进行考核、监察和督促，是预算管理工作的重要组成部分。重要组成部分。l预算监督与政府预算紧密相

7、连，贯穿于预算编预算监督与政府预算紧密相连，贯穿于预算编制、执行、调整以及决算的整个过程。制、执行、调整以及决算的整个过程。l编制预算的国家都同时进行预算监督。在不同编制预算的国家都同时进行预算监督。在不同预算管理体制下，预算监督的方式和侧重点也预算管理体制下，预算监督的方式和侧重点也不尽相同。不尽相同。l预算监督的预算监督的主要任务主要任务l实现预算决策的民主化和科学化，避免和及实现预算决策的民主化和科学化，避免和及时纠正预算决策的重大失误。时纠正预算决策的重大失误。l及时监测、反馈和预警财政收支的总量、结及时监测、反馈和预警财政收支的总量、结构和效益，为财政宏观调控提供决策参数。构和效益，

8、为财政宏观调控提供决策参数。l及时反映财政预算法规、制度和政策在执行及时反映财政预算法规、制度和政策在执行中的情况和偏差，为预算法规制度的制定、中的情况和偏差，为预算法规制度的制定、调整和改革提供现实基础。调整和改革提供现实基础。l维护财政预算法规、制度和政策的权威性和维护财政预算法规、制度和政策的权威性和严肃性，保证党和国家方针、政策的顺利贯严肃性，保证党和国家方针、政策的顺利贯彻执行。彻执行。l促使预算管理部门及其人员提高工作效率，促使预算管理部门及其人员提高工作效率，保证廉正清明。保证廉正清明。l保证国家预算收支任务的完成，合理使用和保证国家预算收支任务的完成，合理使用和节约预算资金，避

9、免和制止浪费。节约预算资金，避免和制止浪费。l贯彻经济核算，促进资金使用单位提高经济贯彻经济核算，促进资金使用单位提高经济效益和社会效益。效益和社会效益。 l预算监督的对象包括所有与预算收支相关的预算监督的对象包括所有与预算收支相关的单位、部门和个人。单位、部门和个人。l预算监督的内容随预算监督的对象不同而不预算监督的内容随预算监督的对象不同而不同。对于收入机关和企事业单位，对于支出同。对于收入机关和企事业单位，对于支出预算单位和基本建设单位等的监督内容是有预算单位和基本建设单位等的监督内容是有所区别和各有侧重的。所区别和各有侧重的。l预算监督的主要内容可概括为预算监督的主要内容可概括为六个方

10、面六个方面二、预算监督的内容二、预算监督的内容l监督国家预算的编制和执行是否符合国家方监督国家预算的编制和执行是否符合国家方针、政策。监督的关键是预算编制的科学性、针、政策。监督的关键是预算编制的科学性、合理性和良好效益。合理性和良好效益。l监督和检查所属财政部门和预算单位，执行监督和检查所属财政部门和预算单位，执行各项经济事业计划和预算收支任务的完成情各项经济事业计划和预算收支任务的完成情况，检查其进度和效果。况，检查其进度和效果。l监督预算收入及时、足额地上缴，帮助收入监督预算收入及时、足额地上缴，帮助收入机关通过组织收入工作，促进企业加强经济机关通过组织收入工作，促进企业加强经济核算，挖

11、掘潜力，增产增收，增加财政积累，核算，挖掘潜力，增产增收，增加财政积累，完成和超额完成预算收入计划。完成和超额完成预算收入计划。l通过预算支出计划的编报和拨款、报账工通过预算支出计划的编报和拨款、报账工作，监督企业、事业单位和机关团体贯彻作，监督企业、事业单位和机关团体贯彻厉行节约的方针，合理使用预算资金，发厉行节约的方针，合理使用预算资金，发挥资金的最大经济效益。挥资金的最大经济效益。l监督和查处违反财经法规和财政制度的行监督和查处违反财经法规和财政制度的行为，保证预算资金的安全和财政政策的贯为，保证预算资金的安全和财政政策的贯彻执行。彻执行。l通过预算监督和检查，做好信息反馈工作，通过预算

12、监督和检查，做好信息反馈工作，了解情况，总结经验，改进工作，不断提了解情况，总结经验，改进工作，不断提高管理水平。高管理水平。 l1 1各级人民代表大会及其常务委员会各级人民代表大会及其常务委员会 2 2各级政府财政和审计部门各级政府财政和审计部门 （1 1）各级政府财政部门的预算监督权）各级政府财政部门的预算监督权 （2 2）各级政府审计部门的预算监督权）各级政府审计部门的预算监督权l3 3各政党、社会组织与团体各政党、社会组织与团体l（1 1）各政党的预算监督权）各政党的预算监督权 l（2 2）社会组织的预算监督权）社会组织的预算监督权 l（3 3）社会团体的预算监督权）社会团体的预算监督

13、权 l4 4其他主体其他主体l（1 1）社会中介机构）社会中介机构 l（2 2）公民）公民 l（3 3）社会舆论）社会舆论 （一）按照监督主体来进行划分三、我国预算监督方式三、我国预算监督方式l公共财政框架下，我国的政府预算公共财政框架下，我国的政府预算监督体系是指由国家机关、社会组监督体系是指由国家机关、社会组织和公民依法对各种预算活动进行织和公民依法对各种预算活动进行监督的有机整体。监督的有机整体。l（一）根据预算监督的主体不同，可以分为（一）根据预算监督的主体不同，可以分为国家监督和社会监督两大类。国家监督和社会监督两大类。l国家监督国家监督包括国家权力机关、司法机关和包括国家权力机关、

14、司法机关和行政机关的监督。这类监督是依照一定的行政机关的监督。这类监督是依照一定的法律程序，以国家的名义进行的，具有国法律程序，以国家的名义进行的，具有国家强制性和法的效力，是预算监督体系的家强制性和法的效力，是预算监督体系的核心。核心。l社会监督社会监督是指各政党、各社会组织和公民是指各政党、各社会组织和公民以多种形式、多种手段和多种途径广泛地、以多种形式、多种手段和多种途径广泛地、积极主动地参与预算实施的一种监督。监积极主动地参与预算实施的一种监督。监督的主体广泛、方式灵活、没有严格的程督的主体广泛、方式灵活、没有严格的程序规定，是人民群众当家作主、参与国家序规定，是人民群众当家作主、参与

15、国家事务管理的重要手段。事务管理的重要手段。国国 家家 监监 督督l各级人民代表大会及其常委会各级人民代表大会及其常委会是实施预算是实施预算监督的最权威的主体。监督权力主要体现监督的最权威的主体。监督权力主要体现在对预算的编制、执行、调整及决算的监在对预算的编制、执行、调整及决算的监督上。督上。l财政部门财政部门的预算监督权的预算监督权l各级政府审计部门各级政府审计部门的预算监督权的预算监督权社社 会会 监监 督督l各政党的监督各政党的监督l共产党的监督和民主党派的监督共产党的监督和民主党派的监督l社会组织的监督社会组织的监督l社会组织指人民政协、社会团体和社会中社会组织指人民政协、社会团体和

16、社会中介机构等介机构等l社会舆论的监督社会舆论的监督l如广播、电视、报刊等新闻媒体的监督，如广播、电视、报刊等新闻媒体的监督，影响最广，时效最快。影响最广，时效最快。l人民群众的监督人民群众的监督三、我国预算监督方式l（二）按照监督过程与预算资金的运营过程（二）按照监督过程与预算资金的运营过程的关系的关系 l1事前监督事前监督l事前监督是指在各级政府预算和单位预算成立之前，事前监督是指在各级政府预算和单位预算成立之前，对预算编制、审核和批准的过程进行的检查监督，包对预算编制、审核和批准的过程进行的检查监督，包括对预算法规、预算政策、预算制度制定过程所进行括对预算法规、预算政策、预算制度制定过程

17、所进行的监督。的监督。l（1）监督预算计划的安排是否合理。）监督预算计划的安排是否合理。 l（2）监督预算安排是否合法。）监督预算安排是否合法。 l 三、我国预算监督方式l（二）按照监督过程与预算资金的运营过程（二）按照监督过程与预算资金的运营过程的关系的关系 l2事中监督事中监督l事中监督是指对预算法规、政策和制度及各级政府和事中监督是指对预算法规、政策和制度及各级政府和预算单位执行预算情况的监督。预算单位执行预算情况的监督。 l（1）监督预算收入和支出执行情况。）监督预算收入和支出执行情况。 l（2）审查各级政府及预算单位的）审查各级政府及预算单位的“财政收支月报财政收支月报”和和其他会计

18、报表，对发现的问题进行调查研究并反映上其他会计报表，对发现的问题进行调查研究并反映上报，提出建议和处理意见。报，提出建议和处理意见。l（3）帮助和监督各缴纳单位转换经营机制，建立健全）帮助和监督各缴纳单位转换经营机制，建立健全现代企业制度。现代企业制度。 三、我国预算监督方式l（二）按照监督过程与预算资金的运营过程（二）按照监督过程与预算资金的运营过程的关系的关系 l3事后监督事后监督l事后监督是指在政府预算和单位预算、财务收支计划事后监督是指在政府预算和单位预算、财务收支计划的收支事项发生后对执行结果进行的监督。的收支事项发生后对执行结果进行的监督。 l（1）监督贯彻执行政策和法规情况。）监

19、督贯彻执行政策和法规情况。 l（2）监督预算收支执行结果。）监督预算收支执行结果。 l（3）监督相关财务手续和资料是否完整。）监督相关财务手续和资料是否完整。 三、我国预算监督方式（三）按照监督是否针对专项预算资金进行（三）按照监督是否针对专项预算资金进行1日常监督日常监督 2专项监督专项监督 （社会保障、政府基本建设投资等重大预算资金、会计工作信息的质量）三、我国预算监督方式l（四）按照监督层次及程度（四）按照监督层次及程度 l1直接监督：以预算及与预算有直接关系的资金直接监督：以预算及与预算有直接关系的资金运营是否合法运营是否合法l直接监督包括对预算资金运行过程的监督和对与预算直接监督包括

20、对预算资金运行过程的监督和对与预算活动有直接关系的资金的监督，它的目的主要是维护活动有直接关系的资金的监督，它的目的主要是维护财经秩序即实现预算资金的合规运行。财经秩序即实现预算资金的合规运行。 l2间接监督：除了监督是否合法还要监督是否合间接监督：除了监督是否合法还要监督是否合理理l间接监督包括两个方面的监督，即对市场运行状况和间接监督包括两个方面的监督，即对市场运行状况和宏观决策的监督。间接监督的目的是为了实现政府对宏观决策的监督。间接监督的目的是为了实现政府对资源的有效配置，即实现预算资金的合理运行。资源的有效配置，即实现预算资金的合理运行。四、预算监督的地位与特点四、预算监督的地位与特

21、点l预算监督是财政监督的方式之一，在整个财预算监督是财政监督的方式之一，在整个财政监督体系中处于主导地位。政监督体系中处于主导地位。l预算监督与税务监督、国有资产管理监督、财务预算监督与税务监督、国有资产管理监督、财务会计监督等共同构成财政监督体系。会计监督等共同构成财政监督体系。l预算监督与其他监督涉及范围和侧重点各不相同，预算监督与其他监督涉及范围和侧重点各不相同，但在业务上互相联系甚至有交叉。但在业务上互相联系甚至有交叉。l预算监督具有广泛性、连续性和强制性的特预算监督具有广泛性、连续性和强制性的特点。点。五、五、政府预算监督的法律依据 l1宪法宪法 l2预算法预算法及及预算法实施条例预

22、算法实施条例 l3会计法会计法及其他专业财经法律法规及其他专业财经法律法规 l4民法民法、刑法刑法及其他行政法规或条例及其他行政法规或条例 六、加强政府预算监督的意义l1 1保证国家预算收支任务的顺利实现保证国家预算收支任务的顺利实现 l2 2促进预算管理规范化促进预算管理规范化 l3 3减少和遏制违反财经纪律现象减少和遏制违反财经纪律现象 l4 4促进企业事业单位加强经济核算促进企业事业单位加强经济核算 l5 5促进社会经济持续稳定协调发展促进社会经济持续稳定协调发展 l6 6促进公共财政框架的建立和市场经济的深化促进公共财政框架的建立和市场经济的深化改革改革 第二节第二节 政府预算监督的内

23、容和方法政府预算监督的内容和方法l第一部分第一部分 立法机关对预算的监督立法机关对预算的监督l一、人大监督的民主发展历程一、人大监督的民主发展历程l1 1、共同纲领共同纲领明确规定，明确规定，“建立国家预算决算制度，建立国家预算决算制度，逐步平衡财政收支，逐步平衡财政收支，国家的税收政策，国家的税收政策，实行实行合理负担合理负担”。我国的全国人大预算监督制度，是随着新中。我国的全国人大预算监督制度，是随着新中国的第一部宪法的制定而确立的。国的第一部宪法的制定而确立的。l2 2、19541954年，第一部宪法第年，第一部宪法第6262条规定，全国人民代表大会条规定，全国人民代表大会行使行使“审查

24、和批准国家的预算和预算执行情况的报告审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”的的职权，正式确立了全国人大预算监督制度。职权，正式确立了全国人大预算监督制度。l3 3、19951995年年1 1月月1 1日实施的日实施的中华人民共和国预算法中华人民共和国预算法第一第一章总则的第章总则的第1 1条明确规定条明确规定:“:“为了强化预算的分配和监督职为了强化预算的分配和监督职能、健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经能、健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展。根据宪法济和社会的健康发展。根据宪法. .制定本法。制定本法。”二、监督环节和内容l预算编制的监督预算编制

25、的监督l1、审查财政政策及其效果(预算编制指导思想、方针等的审查；是否符合本地区实际情况等)l2、审查预算收入的合法性和合理性l包括预算收入安排是否与本行政区经济、社会发展计划相适应；预算收入安排是否积极可行特别是税收与非税收入之间比例；收入结转问题l3、审查预算支出的合法性和合理性l包括支出总额安排是否与收入总额相适应；支出各项目是否合适；预备费安排是否合理l4、其他项目l包括上下级解拨款关系、是否有可调入资金、各项措施的合理性l预算调整和变更的监督预算调整和变更的监督l主要是对一般可变性因素进行严格控主要是对一般可变性因素进行严格控制，对政府提出的预算调整和变更要制，对政府提出的预算调整和

26、变更要求认真审查，通过监督预算起到督促求认真审查，通过监督预算起到督促政府行为和规范政府事权的意义。政府行为和规范政府事权的意义。l对决算的监督对决算的监督l监督内容包括：人大批准通过的决议监督内容包括：人大批准通过的决议是否执行；财政部门是否按照人大批是否执行；财政部门是否按照人大批准的预算及时向部门和单位拨付资金；准的预算及时向部门和单位拨付资金；资金的投向、结构是否合理，使用中资金的投向、结构是否合理，使用中有无截留、转移、挪用和损失浪费等有无截留、转移、挪用和损失浪费等问题；是否执行了预算法中有关规定，问题；是否执行了预算法中有关规定，是否坚持了预算原则等。是否坚持了预算原则等。l监督

27、的重点是收入、支出、平衡三方监督的重点是收入、支出、平衡三方面。面。三、人大政府预算监督工作中三、人大政府预算监督工作中存在的问题存在的问题l（一）预算编制不合理，使得人大预算编制监（一）预算编制不合理，使得人大预算编制监督权难以落到实处督权难以落到实处l1、预算编制机构设置不合理，致使人大预算、预算编制机构设置不合理，致使人大预算编制监督对象模糊编制监督对象模糊l政府负责预算编制，却仅仅依赖财政部门进行政府负责预算编制，却仅仅依赖财政部门进行具体预算收支的编制具体预算收支的编制2、预算编制内容不够细化，人大对预、预算编制内容不够细化，人大对预算编制的监督难以发挥实质作用算编制的监督难以发挥实

28、质作用l在当前社会中，我国的地方政府的预算并未能进行细致的分类。一般只是将其划分为某个大类。由于没有进行细分，所以对政府资金的使用明细都不够清晰l在人大的财政会议中，很少谈到财政收支的具体使用。从会议和多数的报告中只是知晓一个比较笼统的数字。而多数的人大代表对资金是如何使用的，资金的支出情况，分别用于哪些方面，资金都用于什么领域投资、投资的风险、投资的收益率有多高，投资的市场是股票市场还是外汇等以及资金的收益状况如何，征税的情况等等。l总之，正是由于我国在法律制度上没有对预算的细节上进行严格的规定，很多规则都是由相关部门自己制定，所以还不够规范和严谨，3、预算编制的内容不完整，使得人、预算编制

29、的内容不完整，使得人大预算监督权难以完整发挥作用大预算监督权难以完整发挥作用l存在着大量的超收、超支l在2006年，我国总超收收入的数额达到2394亿元，2007年的数额达到3307亿元，2008年的超收收入数额将近翻两番，到了 2009年，由于美国的次贷危机，超收收入数额回落到2831亿元，2010年仍保持在2200亿元左右。l转移支付方式不正规（二）人大预算审查监督流于形式（二）人大预算审查监督流于形式l1、没有赋予人大预算修正权，阻碍人大发挥审查监督功能l预算法属于公法的范畴，而公法的法律模式是“凡是法律未允许的就是禁止的。”我国预算法并没有规定赋予人大预算修正的权力l政府每年提交人大会

30、议审议的预算草案，基本上都是“交什么、批什么”。l地方人大制定的预算审査监督条例中也仅有几个省规定了地方人大有预算修正权，2、人大预算审查监督的力量难以落、人大预算审查监督的力量难以落实职能实职能l全国的预算委员会人数只有20几人，地方委员会的人数就更少了，不超过十个人。l人员的专业类型来看，有的工作人员是能够完成专门的工作，有专门的技能，而有的则是原本在别的部门的工作，3、预算审查方式单一，制约了人大、预算审查方式单一，制约了人大预算审批监督的效果预算审批监督的效果l预算审批主要釆取综合审批与分项审批两种方式。就目前我国的情况而言，人大对于国民经济计划及预算草案的审查和批准方式都是采用综合审

31、批的做法l使得人大代表无法做出完全符合其本意的决定，这种全盘通过的作法，对于整个国家而言，也存在着很大的潜在风险。（三）预算年度起止时间安排不科学（三）预算年度起止时间安排不科学，导致人大预算监督产生法律空档，导致人大预算监督产生法律空档l首先，我国有相关的法律规定，地方的预算总额有两部分组成。因此，就会导致这一级人大会议可能用过了财政预算，但却难以通过下一级。l其次，在开始预算审批的实间上过于漫长，工作上的进程太慢（四）人大对预算执行的监督存在多（四）人大对预算执行的监督存在多重问题重问题l1、预算调整过于频繁，缺乏刚性约束l预算调整的定义是预算总支出与总收入的差额发生变化。发生变化时必须要

32、向人大申请，并要经过其审査，无意见后才能执行。l而其他部分的调整则不需要经过这样的严格的工作程序。2、人大对预算执行的监督力量不足、人大对预算执行的监督力量不足且监督方式落后且监督方式落后l没有形成一个有效的工作机制，甚至还没有专门的预算监督机构。除此之外，这方面的具有专业知识的工作人员也不多。l在工作过程中，由于对预算的监督力度不够，因此必然会有许多漏洞。3、对预算执行进行监督缺乏常规性、对预算执行进行监督缺乏常规性的工作机制的工作机制l第一，对预算进行统计所需要的各类表格、数据等资料从哪里获得，其获得途径是否合法，资料所包含哪些内容。l第二，如何对财政预算进行监督，负责监督工作的对象是哪些

33、部门。l第三，财政预算在执行期间有哪些纰漏，在出现纰漏时应当如何处理，应该制定哪些方案来应对这样的情况。l第四，当国家出现财政上的问题，应当怎样进行预算的调节和相关资金的转移。（五）预算信息不公开，信息交换不（五）预算信息不公开，信息交换不及时，影响了监督的时效性及时，影响了监督的时效性l工作人员的专业型不够强，工作经验也相对较少，l有的部门和单位，即使做到了将相关信息上报给上级部门，但大多不合标准。（六）人大决算监督虚化（六）人大决算监督虚化l1、在决算监督的主体方面没有进行明确规定l但是在工作环节中，是先将草案交由财政部门进行审查，审查后再提交人大。这使得人大的权力弱化，并没有体现出人大对

34、草案进行审批的价值。而且在时间上，人大的工作相对滞后，影响了工作效率和预算工作的执行。l2、决算内容太过简化l内容框架只有一些笼统的大项，对于资金在使用上没有进行细化，也很难知晓资金的支去向。（七）法律责任缺失，削弱了人大预（七）法律责任缺失，削弱了人大预算监督的权威算监督的权威l首先对预算法行为没有进行整体上的规范，在法律的设置上有很多漏洞；l其次，主体范围没有进行严格的限定。l最后，对犯罪分子的惩罚强度太小。四、加强和改进的主要措施四、加强和改进的主要措施l尽快制定和完善有关的法律和法规尽快制定和完善有关的法律和法规l规范预算编制，细化预算科目，增强预算及其规范预算编制，细化预算科目，增强

35、预算及其执行情况的透明度执行情况的透明度l加强地方人大有关机构，充实工作力量加强地方人大有关机构，充实工作力量l依法按时提交预算草案，严格预算初审依法按时提交预算草案，严格预算初审l充分发挥人大代表的作用，抓好人代会上对预充分发挥人大代表的作用，抓好人代会上对预算重点内容的审查算重点内容的审查l充分发挥审计的作用，借助审计手段加强对预充分发挥审计的作用，借助审计手段加强对预算的监督算的监督第二部分第二部分 财政部门预算监督财政部门预算监督在政府预算编制和执行过程中起决定性作用二、财政部门在预算审查监督中存在二、财政部门在预算审查监督中存在的问题的问题l1.忽视对预算支出真实、合理的审查l财政对

36、部门预算审查实践中，往往忽视对这些基础信息方面的审核2.缺乏对项目支出预算的科学、绩效缺乏对项目支出预算的科学、绩效审查审查l财政各业务司只重视对部门的资金切块分配，而缺少对部门上报项目的内容进行合理绩效审查。l项目是否体现部门的职能需要，是否与明年的工作计划相匹配，是否经过科学合理论证，财政审查全然不顾l有的项目即使符合条件被编入预算，也是缺少明确绩效目标和最终要达到的目的，更没有用量化的数据指标衡量在实施过程中取得的成绩和结果3、财政部门监督的范围窄、财政部门监督的范围窄l一方面，我国财政部门比较重视外部监督，而对内部监督较少实施l2002年我国颁布的财政部门内部监督检查暂行办法规定:“每

37、年对本单位有预算资金管理职能机构的检查要力争达到100%，最少不得低于30%。”l另一方面,我国预算规定：各部门在财政核定的支出规模下，先用本部门专户核拨的预算外收入、事业收入和其他收入来安排，不足部分以财政拨款来抵补。4.缺乏对预算科目列支的规范审查缺乏对预算科目列支的规范审查l按照细化预算的要求，部门预算要细化到目级科目，每一项收入要明确反映其来源，每一项支出要反映其最终去向和用途。(二二)财政审查监督预算存在问题的原财政审查监督预算存在问题的原因分析因分析l1.财政部门监督法制建设滞后l我国从1995年开始，就先后制定了如财政监督机构工作暂行规定、财政检查工作规则、财政部门内部监督暂行办

38、法等一系列法规性文件，但这些法规的法律层次较低l另外，财政部门的监督机构与被监督单位一般并不存在行政上的隶属关系2.财政部门监督信息反馈不畅财政部门监督信息反馈不畅l负责预算审查监督的财政各业务司局与政府各职能部门缺少沟通协调及相互制约的机制。3.财政监督方式被动财政监督方式被动l财政监督具有对经济行为事前、事中、事后全过程的监督。l现阶段财政监督只是一种被动的事后监督。第三部分第三部分 政府预算的审计监督政府预算的审计监督l审计审计是指国家审计机构和审计人员，依法对是指国家审计机构和审计人员，依法对被审计单位的财政、财务收支以及经济活动，被审计单位的财政、财务收支以及经济活动，进行审查、分析

39、和评价，并将审计结果向国家进行审查、分析和评价，并将审计结果向国家有关机关报告的一系列活动的总称。审计监督有关机关报告的一系列活动的总称。审计监督是审计的基本职能，是审计机关开展的经济监是审计的基本职能，是审计机关开展的经济监督活动。督活动。l我国预算法规定：各级政府审计部门对本我国预算法规定：各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。审计法增加了对同级预算实行审计监督。审计法增加了对同级预算执行情况进行审计监督的规定。算执行情况进行审计监督的规定。一、审计监督的组成要素一、审计监督的组成要素l预算执行审计的预算执行审计

40、的主体主体是是国家审计机关国家审计机关。l审计组织体系包括国家审计、内部审计和社会审计审计组织体系包括国家审计、内部审计和社会审计l预算执行审计的预算执行审计的客体客体是各级政府、财政部门和是各级政府、财政部门和其他与财政收支有联系的预算单位（行政、事其他与财政收支有联系的预算单位（行政、事业和企业单位）。业和企业单位）。l国家审计是指依法设置的国家各级审计机国家审计是指依法设置的国家各级审计机关进行的各项审计工作。关进行的各项审计工作。l我国的国家审计机关按照各级人民政府相我国的国家审计机关按照各级人民政府相应设置。审计机关对本级人民政府和上一应设置。审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负

41、责并报告工作，业务以上一级审计机关负责并报告工作，业务以上一级审计机关领导为主。级审计机关领导为主。审计署审计署地方审计机关地方审计机关地方审计机关地方审计机关地方审计机关地方审计机关地方审计机关地方审计机关中央级，中央级，由国务院设立由国务院设立地方县级以上的地方县级以上的各级人民政府设各级人民政府设立立l预算执行审计的预算执行审计的依据依据是各级立法机构颁布的有是各级立法机构颁布的有关法律，各级主管部门依据国家规定出台的规关法律，各级主管部门依据国家规定出台的规章制度等。章制度等。l预算执行审计的预算执行审计的方式方式是是“上审下上审下”和和“同级审同级审”相结合。相结合。二、审计监督预算

42、的内容和形式二、审计监督预算的内容和形式l审计机关监督预算及其执行情况，要做好事前、事中、事后审计。l事前审计以调查为主，侧重对预算编制的监督。审计部门应当在每一预算年度开始时，提前介入预算单位预算编制工作。l事中审计要以法纪审计为主，督促有关方面按资金预先安排的用途，正确使用。一是对预算项目资金到位情况进行监督；二是对资金的使用情况进行法纪审计监督；三是对重点项目、重点资金进行专项分阶段定期审计l事后审计应以绩效审计为主，全面评价被审单位财务管理状况和预算资金使用绩效情况三、审计机构的类型三、审计机构的类型l立法型l司法型l行政型l独立型。四、我国审计监督的问题四、我国审计监督的问题l1、我

43、国审计监督的独立性差l我国的国家审计属于行政型国家审计，虽然我国的法律规定国家审计不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，但在这种审计模式下是不可能的。我国的审计经常受到各种权力的干扰。l以中央预算执行审计为例，一级预算单位有100多个，每年只能审50%左右，二三级预算单位只能审2喘左右;全国县以上国税局3000多个，每年审计不足5%;海关系统每年也只能审计20%。2、重视预算执行审计，轻视预算编、重视预算执行审计，轻视预算编制审计制审计l预算监督审计瞄准的仍然预算执行环节和决算环节。l一方面，预算执行过程中许多问题是由于部门预算编制不合理、不科学造成的l另一方面，预算编制、执行、决算是一个完

44、整系统的预算管理过程，而预算编制则是整个预算管理的起点3.重视预算内资金审计，轻视预算外重视预算内资金审计，轻视预算外资金审计资金审计l对部门以预算外收入作为资金来源所做的预算安排的合法性、合规性、真实性和准确性审查不细，监督不严。4.重视基本支出审计，轻视项目支出重视基本支出审计，轻视项目支出审计审计l对项目编制审计标准多从项目编报的依据、项目申报内容等定性角度审查，缺乏定量评价指标，造成项目编制合法合规不合理5、预算审计中的其他问题、预算审计中的其他问题l法规本身的原因法规本身的原因l有关法规规定，审计机关对下级政府和本级部门违有关法规规定，审计机关对下级政府和本级部门违反预算的行为可以直

45、接处理；而对本级政府违规行反预算的行为可以直接处理；而对本级政府违规行为，只能在审计报告中提出，不做直接处理。为，只能在审计报告中提出，不做直接处理。l地方保护主义的影响地方保护主义的影响l双重审计领导体制的影响双重审计领导体制的影响l预算审计和其他专业审计结合不够，存在重复预算审计和其他专业审计结合不够，存在重复监督问题。监督问题。(二二)审计监督的症结审计监督的症结l1、审计监督的弊病根源在于审计法及审计法实施条例中，关于审计机关对预算执行情况的审计监督，没有明确规定对部门预算编制的审计。l2、审计监督方法尚未改变l3、在很多国家，在我国审计机构隶属于行政系统使得审计缺乏独立性第二节第二节

46、 政府预算监督的内容和方政府预算监督的内容和方法法l第四部分 政府预算监督的方法l一、预算审查监督的原则l建设性原则l关联性原则（预算草案、政府工作报告和国民经济和社会计划报告）l兴趣性原则：每个人大代表应当结合自己的工作实践就最感兴趣的内容加以审议预算审查监督的要点预算审查监督的要点l一、关注各年度预算审查中的前后呼应问题l二、关注法定支出的比例l三、关注预算报告中的异常变动情况（收支项目应当保持大体的均衡）l四、简单的数字计算l五、不同年度之间作比较l1、收入方面审查：是否符合经济政策，是否与各行业发展状况相适应l2、预算赤字变化l3、支出方面：例测算预备费设置、税收收入与非税收入比例设置

47、是否合理l六、预算草案、政府工作报告和国民经济与社会计划报告之间的比较l1、预算支出安排是否符合政府工作报告中关于工作重点的安排。l2、预算收入安排是否符合国民经济与社会计划报告关于经济发展的预计第一阶段，第一阶段，预先审查预先审查第二阶段，第二阶段，初步审初步审查查第三阶段，第三阶段，大会审大会审查查（1）专门委员）专门委员会会议。会会议。（2）代表团会）代表团会议议（3）主席团会）主席团会议议（4）大会全体）大会全体会议会议政策提出编制预算执行预算执行审计人大审查批准、做出决议第三节第三节 西方国家的财政监督对我国的借鉴意义西方国家的财政监督对我国的借鉴意义l一、西方国家财政监督的主要特征

48、及对其可借鉴的经验l1,较为完备和富有权威的财政监督法律体系l英国是在宪法中对财政收支作出规定最早的国家。德国、瑞士、意大利的宪法对财政收支的一切活动都有规定，美国、法国、加拿大等国除宪法以外还设有专门的法律对财政监督作出更为具体的规定2,相对独立的财政监督机构相对独立的财政监督机构l比如，澳大利亚按照总审计长法案设立的总审计署，直接向议会负责，而在其审查政府各部门的财务状况的过程中，政府无权干涉l又如德国，宪法第114条第2款规定，联邦审计院不受联邦立法机构一般立法程序的干预，只有通过修改宪法的途径才能撤消联邦审计院。3,完善的财政监督网络完善的财政监督网络l法国的财政监督既有经常性监督又有

49、专项稽查。l（1）经常性监督主要是对财政支出过程的监督l（2）专项稽查。法国的专项稽查由财政稽查总署和审计法院来执行。二、我国财政监督制度存在的主二、我国财政监督制度存在的主要问题要问题 l1,财政监督的法制建设滞后。 l（1）法律层次低。一方面，在宪法中没有对财政监督的内容、机构等作出明确规定。另一方面，现有的法律中，由全国人民代表大会通过的法律比较少，l（2）法律体系不健全，而且操作性差。健全的财政监督法律体系应该包括三个方面：一是规范财政监督客体行为的财税法规以及相关的经济法规；二是规范财政监督主体自身行为的财政法律法规；三是规范财政监督主体处罚违法违纪行为的法规。2,财政监督网络不健全

50、财政监督网络不健全l长期以来，我国财政部门内设的监督机构很不规范。特别是地方财政部门的内设监督机构职责不统一、名称不统一、归属不统一，严重制约了财政部门监督职能的发挥。 l3,财政部门的经常性监督与财政管理相互脱节。l（1）在管理制度上，财政部门内部资金管理机构集预算的编制、执行职能于一身，相互之间缺乏有效的制约和监督，不利于实现财政资金科学、公开、透明地分配。l（2）在具体的工作上，财政部门偏重资金的申请、审核、拨付事务，对财政资金使用的效益情况进行深入细致的考察、分析、论证和跟踪问效不够，出现了重分配、轻监管的问题。l（3）在监督方法上，过多地依赖于专项检查。三、推进我国财政监督制度建设三