谁欠了谁的工程款_工程拖欠款问题的调查与研究_.doc

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1、行业 视点观察 谁欠了谁的工程款 工程拖欠款问题的调查与研究 工程款拖欠是一个复杂的深层次问题，涉及到国家经济体制和秩序的方方面面。 拖 欠款 占建筑 业总 产值 的比 重， 200 2 年 全国 平均 为 18 .2 ， 20 03 年为 1 5. 9 ， 2004 年为 18.5。 房地 产项目是 出现工程 款拖欠最 多的，其 次是公共 建筑项 目 ，建设资 金不到位 、 结算、施工方垫资是导致工程款拖欠的三个最重要原因。 文 /中施企协 第一章 工程款拖欠的规模、结构与分布 工程款拖欠的规模居高不下 工程 款拖欠 的总规模 。工程 款拖欠 的 总规模 连续多 年居高 不下。 工 程款拖

2、欠 的总规模巨大。年和年分别 达 到亿元和亿元，而同期建筑 业 总产 值分 别为 亿元 和 亿 元 ，工程 款拖欠 额占建 筑业总产 值的比 重 分别为 和 。企业 调查问 卷 和实地调查结果表明，年和 年 工程款 拖欠的 规模继 续保持了 较大规 模 。根据国家统 计局的数据， 年建 筑 施工企业应收 账款达到 亿元，其 中 相当数 量为拖 欠工程 款。由此 判断， 工 程 款 拖 欠 的 总 规 模 连 续 多 年 居高 不 下，始终保持了较大数量。 工 程 款 拖 欠 总 规 模 有 继 续 扩 大 的 趋 势。 根 据统 计 数据和 调查表汇 总的情 况，工程 款拖欠 总规模在 经历三

3、 年清欠 后，并未 出现减 小和下降 ，仍然 保持了 继续增长 的势头 。在三年 清欠过 程中， 前清后欠 、边清 边欠的状 况较为 严重。 一是当年 新增拖 欠款继续 增长， 二是累 计拖欠额居高不下。 经济 总量大的 地区， 工程款 拖欠的 规模也大 。 统计 数据和调 查结果 表明， 经济总量 大的地 区，工程 款拖欠 的规模 也大，表 现出经 济总量与 工程款 拖欠的 关系。北 京、上 海、江苏 、浙江 、广东 和山东六 个经济 发达、 经 济总量 位居全 国前列的 省市， 工程款拖 欠的规 模也位 居全国前列。 工程 款拖欠的 相对规 模。拖 欠款占 总产值的 比重。 拖欠款占 建筑

4、业 总产值 的比重年全国平均为， 年有所下降， 为， 年又上升 到 。工程 款拖欠 影响度最 高的某 市， 年 、 年 分别 为 和 ，持续处于 全国前列。 年拖 欠 款占总 产值比 重最大 的是某自 治区， 达到了。 竣 工 工 程 款 拖 欠 占 竣 工 产 值 的 比 重 。 年、 年和 年 ，全国 竣 工 拖 欠 款 占 竣 工 产 值 的 平 均水 平 为 、 和 。竣工 工程款 拖欠占竣工产值的比例有所上升。 拖 欠款 占 企 业利 润 的 比 重。 年、 年和年，年末拖欠款占企 业利润 的全国平均水平达到了、 和 ， 即工程款 拖欠的数 量 达到了 企业利 润的若 干倍，对 企业

5、收 益 的影响 巨大。 从拖欠 款占建筑 业企业 利 润的变化趋势 看，仍然是 年有所 下 降，但 年再度上升 。事实证明， 工 程款拖 欠的存 在，直 接造成了 对建筑 施 工企业 利润的 侵蚀， 恶化了企 业的财 务状况。 年 末 拖 欠 款 占 直 接 承 包 工 程 产 值 年 月总第 期 2007 12 232 47 行业 视点观察 的比 重。 年、 年 和 年， 全国 年末拖 欠款占直 接承包 工程产 值的 平均 水平为 、 和 。 年，年末拖欠 款占直接承包 工程产 值比 率最高的 是某市 ，达到 ，高 于全国 平均水平 的有个 省市自治 区。 工程 款拖欠 相对规模 指标的 变

6、化， 进一 步证 实了前 述总规模 指标变 化所得 出的 结论 ，即工 程款拖欠 造成的 影响在 总体 上并没有随时间推移而有所减轻。 工 程款拖 欠规模 持续增 长，防 止拖 欠的 长效机 制没有形 成。工 程款拖 欠的 总规 模居高 不下，继 续保持 增长态 势。 无论 是国家 统计局的 数据， 还是对 企业 进行 的工程 款拖欠专 项调查 的数据 ，均 表明 工程款 拖欠的总 规模并 没有在 三年 清欠 后有所 下降，如 果没有 新的清 欠 机 制或 者防拖 欠机制， 没有新 的手段 和方 法 ， 工 程 款 拖 欠很 难 减 少 、 降 低 和 消 除， 并将持 续存在且 产生严 重的

7、影 响。 工程 款拖欠 相对规模 指标的 变化也 证实 了这一判断。 工 程款拖 欠对建 筑业的 经营和 发展 产生了严重的负面影响。 从工程款拖欠的 相对规模指标看，由于工程款拖欠导致的 对企业财务状况的影响是巨大的，对于整 个建筑业的发展有严重的负面影响。而且 工程款拖欠的影响程度在提高。 要 减少工 程款拖 欠的总 规模并 降低 工程 款拖欠 带来的影 响， 任 重道远 。 现 在看 来，三 年清欠的 力度不 可谓不 大， 但是 ，在清 欠过程中 ，边清 边欠、 前清 后欠 的状况 不但没有 减缓或 者消除 ，反 而逐 步加剧 ，反映出 清欠工 作的实 际效 果并 不理想 ，防止拖 欠的

8、长 效机制 并没 有形成。 工程款拖欠的结构分析 房 地产和 公共建 筑项目 是工程 款拖 欠的 主要类 型。 在房 地产项 目、公 共建 筑项 目、工 业项目、 基础设 施项目 和其 它项 目等五类 项目中 ，房地 产项目是 出 现工 程款拖欠 最多的 ，其次 是公共建 筑 项目 ，第三是 其它项 目。工 业项目的 拖 欠 在 年间 出现 了比 重逐 步 上升 的趋势。 而基础 设施项 目的拖欠 ， 则出 现了比重 逐步下 降的趋 势。在五 类 项目 中，房地 产项目 的累计 拖欠所占 比 重最 大，其它 依次是 公共建 筑项目、 工 业项 目、其它 项目、 基础设 施项目。 其 中， 房地

9、产项 目的累 计工程 款拖欠比 重 近 年来 逐 步上 升 ，由 年 的 上 升到 了 年 的 。 公共 建 筑 项 目的 累 计拖 欠 比 重， 虽 然自 年 开始 出现下降 的趋势 ，但仍 然保持了 较 高的 水平，始 终在五 类项目 中占据第 二 的位置 。 其 他投资 主体占 新增工 程款拖欠 的 比重 最大。 企业当年 新增拖 欠款中， 其 它投 资主体所 占比重 最大， 其余依次 是 政府 投资主体 、国有 企业投 资主体、 民 营 投资 主体 、外 商投 资主 体 。连 续 年 中， 各个主体 所占的 比重均 有变化， 政 府 投资 主体 是 年 下降 、 年 上 升 、 年 下

10、降 、 年 反弹 上升 ； 国 有 企 业 投 资 主体 的 比 重 ， 经 历 了 上 升 下降 上升 下降 的循环 变 化；其它投资主体， 三年连 续下降，但是年迅速反弹上升。 企 业 投 资 主 体 占 累 计 拖 欠 的 比 重 最大 。 累计拖 欠工程 款的主 体中所占 比 重最 大的是国 有企业 和民营 企业投资 主 体， 其次是政 府投资 主体， 第三是其 它 投资 主体，最 后是外 商投资 主体。企 业 投资 主体形成 的累计 拖欠占 以 上， 反映 了企业投 资主体 偿还拖 欠款的能 力 不足 。外商投 资主体 占的比 重较小且 较 为稳 定，新增 拖欠中 外商投 资主体所

11、占 比重 也反映出 外商投 资主体 在工程款 拖 欠中 还不是主 要力量 。但是 ，根据实 地 调查 了解的情 况，外 商投资 主体在进 入 国内 市场之初 很少拖 欠工程 款，然而 经 过 “ 入乡随俗 ”的磨 练后， 也开始 拖欠 工程 款，即在 国内市 场上学 到并形 成了 不良 行为。较 为特殊 的是， 政府投 资主 体不 仅在新增 拖欠中 所占比 重较大 ，而 且在 累计拖欠 中所占 比重也 较大， 这反 映出 政府投资 主体在 形成拖 欠过程 中发 挥了重要的作用。 国 有 主 体 （ 政 府 国 有 企 业 ） 拖 欠情 况严重。 上述新 增和累 计拖欠 的分 析， 显示了单 个

12、投资 主体在 拖欠中 的比 重。 如果对同 类主体 进行合 并分析 ，可 以发 现，国有 主体， 即政府 投资主 体和 国有 企业投资 主体， 在工程 款拖欠 中所 占的 比重是最 大的。 在新增 工程款 拖欠 中， 政府和国 有企业 投资主 体合计 所占 新 增拖欠的比重仅次于其他投资主体。 2 00 5 年 以 来 新 增拖 欠 迅 速 增 加 ， 拖欠 一年和二 年以上 的比重 最大。 据 统 计资 料 显示 ， 年 到 年 ，工 程 款拖 欠的期限 构成没 有出现 明显变 化。 如 年 ，拖 欠 满一 年 的占 ， 满二 年的占 ， 合计占 累计拖欠 的 ；年到年， 这种拖欠一 至二

13、年的比重 基本保 持了稳 定。而 到了 年，累计拖欠 中，当年拖欠的 比重 突然 上 升，达 到了 ， 而满四年 及 五年 以上的拖 欠款比 重有很 大下降 。指 标的变化 ，一是 年作为三年清 欠工 作的 重要时点 ，对解 决累计 拖欠发 挥了 作用 ，导致长 期拖欠 下降； 二是新 增拖 欠迅 速增长， 在一定 程度上 反映出 防止 拖欠 的长效机 制、新 手段和 方法并 没有 形成，导致拖欠反弹。 工程款拖欠的地区分布与投资的 地区分布高度相关 分 析结 果表明 ，在全国 范围内 ，东 部地 区是工 程款拖欠 规模最 大的地 区。 这与 东部地区 经济发 展水平 高于 全 国平 均水 平

14、，经济 建设和 投资总规 模远远 大 于西部和中部地区直接相关。东、中、西 48 2007 年 12 月总第 232 期 行业 视点观察 地 区进行比较，至年，东部地 区工程款拖欠占全国 的比重，无论是年末 拖欠还是竣工拖欠均出现了下降趋势；中 部 地区占全国的 比重则表现为 年下 降 ，年 再度上升；西部 地区占全国 的 比重， 年年末拖欠和 竣工拖欠比 重 均上升， 年年末 拖欠比重下降 ， 竣工拖欠比重上升。在东、中、西三个地 区内，均存在工程款拖欠集中度较高的情 况 ，即工程 款拖欠 主要集 中在几 个经济 规模较大的省、市、自治区。不同地区范 围内，工程款拖欠排 名前位的省、市、 自

15、治区合计，其工程款拖欠的总规模均占 该 地区总 规模的 左右 。由此可见 ， 在 工程款 拖欠的 地区分 布上，经 济规模 大的地区，工程款拖欠规模也较大。另一 方面，虽然东、中、西部地区内各个省、 市、自治区工程款拖欠占本地区的比重水 平不一，但是并不意味着占比重低的省、 市 、自治 区的工 程款拖 欠不严 重。实际 上，每个省、市、自治区的工程款拖欠总 规 模均保 持了增 长的势 头，绝对 规模是 不断扩大的。从工程款拖欠与产值、竣工 产 值、利 润和直接 承包工 程产值 的相对 规 模指标 看，工 程款拖欠 对企业 的影响 在各地区均十分严重。 结 算 原 因 、 施 工 方 垫 资 是

16、 导 致 工 程 款拖欠 的第二 原因。 调 查反馈 的信息 表 明，在 导致工 程款拖欠 的第二 因素选 择 过程中， 的 企业认为是 “结算原 因 ”，的企业认为是 “施工方垫 资 ”，的企业认为是 “建设资金 不到位 ”，考虑到多数企业认为 “工程建 设资金不到位 ”是第一因素，故从统计分 析的角度来讲，可以认为结算原因、施工 方垫资是导致工程款拖欠的第二因素。 同 企业被 拖欠的具 体原因 不同。有 的 企业把 “结算 原因 ”列 入第二 影响 因 素 ，但是也有的企业把它列入第 三 影响因 素。由 于问卷统 计分析 结果集 中 度不够 ，我们 在此只能 按统计 分析的 结 果，把 结

17、算同 时列为影 响施工 企业被 拖欠的第二与第三影响因素。 建设 资金不到 位、结 算原因 、施工 方垫资是拖欠的三个最重要原因。 在调查 过 程中， 对企业 认为影响 工程款 拖欠的 第二章 工程款拖欠的因果分析 工程款拖欠的原因分析 影 响 拖 欠 建 筑 施 工 企 业 工 程 款 的 诸多因素 排序。 “建设 资金不到 位”是 导致 工 程 款 拖 欠 排 位 的 第 一 因 素。 据 调查， 有 家企 业把 “建设 资金 不到 位 ”列为 工程款 拖欠的 第一因素 ，占整 个回收有效问卷的，远远高于排 在第二位 “结算原因 ”的和第三 位 “施工方垫资 ”的。表明，施 工企业认 为，

18、 “ 建设资 金不到位 ”是造 成工程款拖欠的首要原 因。 结 算 、 审 计 是 导 致 工 程 款 拖 欠 的 第 三原因 。 施工 企业把 “结算 ” 和 “审 计 ”列为 导致工 程款拖欠 排在第 三位因 素 的比例 占到 。相 对第一 原因与 第 二原因 来看， 虽显得 相对分散 ，但从 一 定程度 上说明 ，调查中 所列的 各种因 素 都对工 程款拖 欠有一 定影响， 只是不 三 个重要 影响因 素进行 了统计， 排序处 于 前三位 的分别 是建设 资金不到 位、结 算 原因和 施工方 垫资，所 占比例 分别达 到、 和，均大于 。其次，审计原因也是企业反映的一 个重 要因素，约有

19、 的企业认为它 是导致业主拖欠工程款的重要原因之一。 年 月总第 期 2007 12 232 49 行业 视点观察 工 程 款 拖 欠 的 深 层 次 原 因 分 析 。 地方 政府的 错误发展 理念是 导致政 府拖 欠工 程款的 主观因素 。 调查 显示， 企业 普遍 反映地 方政府投 资项目 资金不 到位 现象 严重， 对工程款 拖欠的 形成有 较大 的影 响。那 么，政府 投资项 目资金 不到 位的 背后隐 藏着什么 呢？究 其原因 ，主 要是 地方政 府错误的 发展理 念和做 法。 实地 调查中 企业对政 府的看 法之一 是， 各级 地方政 府均急于 推动本 地区经 济的 发展 和改善

20、 当地的投 资环境 。 “超 前发 展 ” “一分 钱当两分 钱花 ” ，盲目 的投 资冲 动行为 较为普遍 ，往往 在资金 来源 不 落 实 或 者 不 完全 落 实 的 情 况 下 ， 就 匆忙 进行投 资项目的 建设。 在现行 体制 下， 国家除了 对建设 项目资 本金作了 相 应的 规定外， 在建设 项目开 工前，对 项 目业 主的资金 能力没 有相应 的考核标 准 和要 求，项目 开工后 ，资金 不足问题 很 快就显露出来，导致工 程款的拖欠。 对 政府投 资冲动 缺乏制 度约束是 政 府拖 欠工程款 的外部 条件。 根据 “国 务 院关 于投资体 制改革 的决定 ”，对政 府 投资

21、 项目，要 “按照 项目性 质，资金 来 源和 事权划分 ，合理 确定中 央政府与 地 方政 府之间、 国务院 投资主 管部门与 有 关部 门之间的 项目审 批权限 ”。在这 一 原则 下，究竟 如何在 上下级 政府间划 分 政府 投资项目 的审批 权限没 有明确。 同 时， 从我国当 前管理 实践看 ，似乎存 在 一种 倾向，即 只要下 级政府 是自己 筹资 而不 是向上级 政府要 钱进行 项目建 设， 下级 政府就不 按程序 向上级 政府申 报而 自行 决策，上 级政府 也往往 予以默 认。 由于 对地方政 府的投 资冲动 缺乏严 格的 制度 约束，各 种违规 的行为 也就不 能禁 止，拖

22、欠工程款也就无法避免。 政 府 对 市 场 监 管 不 力 甚 至 放 任 自 流， 导致工程 款拖欠 。 政府 在建设 市场 中的 地位和作 用是双 重的， 在工程 款拖 欠 中 的 地 位 和 作用 也 是 双 重 的 。 一 方 面， 政府是建 设市场 上一个 重要 的 投资 主体 ；另一方 面，政 府的管 理地位 和职 能又 要求其对 工程款 拖欠的 问题负 责， 一要 自身不拖 欠，二 要通过 法律、 行政 的手 段，通过 制度的 改革和 政策的 创新 来规 范建设市 场各个 主体的 行为。 但调 查表 明，在工 程款拖 欠中， 恰恰政 府是 工程款拖欠的主体之一。 现 行政策 执行

23、不 力是导 致工程款 拖 欠的 根本原因 。 建筑 施工企 业对工 程款 拖欠 成因的选 择，体 现了企 业真切 的感 受， 资金不到 位、企 业垫资 、工程 价款 结算 无故拖延 、竣工 审计重 复进行 等因 素成 为企业的 重点选 项。除 了上述 政府 存在 的问题外 ，现行 政策、 制度的 执行 不力 ，是导致 非政府 投资主 体行为 不端 的重 要因素。 比如财 政部和 建设部 联合 颁布 的建设 工程价 款结算 暂行办 法 中已 经对工程 价款的 结算进 行了明 确的 规定 ，在预付 款、进 度款、 竣工结 算、 竣工 结算审查 、竣工 结算款 的支付 方式 和期 限等若干 方面均

24、有相关 的要求 。但 是， 在政策的 实际执 行过程 中，大 量的 投资 者并没有 按照相 关政 策 和制度 的要 求履 行自身的 责任和 义务， 从而造 成工 程款拖欠。 建 筑 施 工 企 业 自 身 存 在 的 问 题 也 是导 致工程款 拖欠的 原因之 一。 建筑 施 工企 业自身存 在的问 题，也 是导致 工程 款拖 欠的原因 之一。 如工程 款结算 过程 50 2007 年 12 月总第 232 期 行业 视点观察 中，施工 企业往 往不重 视施工过 程中的 资料管理 ，对于 现场实 际发生的 工程变 更，不能 及时与 监理、 业主沟通 并得到 他们的认 可，造 成结算 必需的一

25、手资料 的缺乏， 为日后 结算争 端埋下隐 患。此 外，施工 企业与 业主不 按合同办 事也导 致施工结 算难。 又比如 ，当前建 设市场 的供求关 系失衡 ，除了 部分专业 性极强 的行业外 ，总体 呈现出 过度竞争 ，尤其 在一 般的 民用建 设市场 中，基本 上可以 说是恶性 竞争。 为了生 存，一些 施工企 业在投标 中除了 降低报 价外，率 先打出 为业主垫 资的招 牌，以 提高自身 的竞争 能力，甚 至垫资 成了工 程招标的 必要条 件，而垫资多少成了比拼的重点。 工程款拖欠的后果严重 导致 施工企 业资金周 转困难 ，侵蚀 企业利润 ，制约 企业发 展。 大量 工程款 拖欠，首

26、先给企 业的流 动资金周 转造成 了困难， 施工企 业不得 不大量依 赖银行 贷款，从 而增加 企业的 财务成本 与债务 负担，导致企业 利润下降。 年建筑 施工企 业的资 产负债 率达到 ，建 筑企 业的 产 值利 润率 仅 为 ， 仅为 同期工业企 业的 。其次， 大量工程 款拖欠已 严重影 响到企 业的正常 施工生 产，对建 筑企业 设备更 新、技术 改造、 改革与发 展等带 来极大 的负面影 响，制 约了企业 内部经 营机制 的转换与 现代企 业制度的 建立。 最后， 大量工程 款拖欠 影响企业 扩大再 生产能 力，严重 制约了 企业生产 规模的 进一步 扩大，不 利于企 业做强做 大

27、，不 利于企 业品牌的 建立和 形象的塑 造，影 响职工 队伍的稳 定与企 业信誉建 设，制 约了企 业的可持 续发展 能力。 影响 职工工 资的及时 发放和 职工福 利。 拖欠 款直接 导致企 业利润与 竞争能 力降低， 首先会 影响企 业职工的 收入。 按行 业 分， 建 筑业 年 的职 工 年平 均工资 为 元， 低于全 国平 均水平 约 。据 调查， 多数 施工企 业职工 的工资在 最近的 三年内没 有提高 ，而且 有不少施 工企业 的职工工 资不能 及时发 放，严重 地影响 了职工的 正常生 活。其 次， 大 量 工 程 拖 欠 款 会 影 响 职工 的 福 利。施工 企业给 职工上

28、的 各种保 险与住 房公积金 多为国 家规定的 最低标 准，相 对于其它 行业， 施工行业 的工作 环境较 差，安全 事故较 多，缺乏 相应的 保险， 这不但影 响职工 的工作积 极性， 也潜在 地影响从 业人员 的生活质 量。最 后，工 程款拖欠 严重地 侵害了农 民工的 利益， 大量的拖 欠款在 一定程度 上影响 了施工 企业对农民工工资的支付。 破坏 建设市场 秩序和 信用环 境。 工 程款拖欠 ，尤其 是大量的 恶意拖 欠，严 重扰乱了 建设市 场秩序， 破坏了 市场经 济法则与 市场交 易信用环 境，并 且引起 施工企业 对材料 供应商和 设备供 应商的 拖欠，形 成了复 杂的债务

29、关系， 严重影 响了整个 社会信 用体系的 建设， 导致社 会对建筑 行业缺 乏信任和 信心。 需要特 别注意的 是，工 程款拖欠 在一定 程度上 是与腐败 分不开 的，一些 施工企 业为了 尽快收回 欠款， 缓解资金 紧张的 局面， 常常是通 过找关 系，以给 主管领 导回扣 等方式达到回收欠款的目的。 影 响 政 府 信 用 ， 使 社 会 对 政 府 公 共管理能 力产生 怀疑。 大量工程 拖欠款 的存在， 给政府 造成了三 方面的 影响。 一是政府 作为一 个重要的 工程款 拖欠主 体，将会 对政府 的信用和 诚信产 生严重 影响，并 为其它 部门或机 构效仿 ，不利 于诚信社 会的建

30、 设。二是 政府作 为市场 规范和监 管主体 ，对工程 拖欠款 问题不 能进行有 效的解 决，使社 会或企 业对政 府的市场 监管能 力以及公 共管理 能力产 生怀疑， 对政府 部门失去 信任。 三是解 决工程拖 欠款问 题，既是 对政 府 极大的 考验，也 必然要 消耗大量 政府资 源，在 政 府资源 既定的 情况下 ，必然影 响政府 在其它方面的投入。 对经 济、社会 稳定发 展产生 影响。 首 先工程 款拖欠 为工程 质量埋下 隐患。 由 于工程 款被大 量拖欠 ，严重影 响了企 业 生产设 备的更 新与技 术进步， 造成企 业 骨干技 术人才 大量流 失；同时 大量拖 欠 款导致 企业

31、资 金短缺 ，一些片 面追求 效 益的企 业在施 工中不 可避免地 要偷工 减 料，使 工程质 量水平 大大降低 ，甚至 留 下安全 隐患。 其次工 程款的拖 欠导致 了 很多矛 盾纠纷 。有些 企业为了 讨要拖 欠 款，甚 至采取 过激手 段，组织 大量民 工 到欠款 单位静 坐、示 威，不但 影响欠 款 单位的 正常工 作，也 严重影响 社会的 稳 定与和 谐发展 。最后 ，大量工 程款拖 欠 在一定 程度上 培育了 黑恶势力 生存的 土 壤。由 于工程 款拖欠 一时难以 解决， 助 长了一 些急功 近利的 企业依靠 各种黑 恶 势力讨 要拖欠 工程款 ，在一定 程度上 影响了我国社会秩序

32、与法制环境建设。 第三章 相关法律、制度分析及 清欠工作现状 现行法律规定及执行情况 司 法 援 助和 支 持 。 年 月 日 ，司法 部和建 设部联 合发布了 关于 为 解决建 筑施工 领域拖 欠工程款 和农民 工 工资问 题提供 法律服 务和法律 援助的 通 知 （司 发通 号）， 以贯 彻 落实 国务院 办公厅 关于切实 解决建 筑 施 工 领 域 拖 欠 工 程 款 问 题 的通 知 （ 国办发 号 ）精神， 通过充分 发 挥法律 服务和 法律援 助的职能 作用， 运 用法律 手 段切 实解决 建筑施工 领域拖 欠 工 程 款 以 及 拖 欠 农 民 工 工 资问 题 。 该 通 知

33、发 布 后 ， 对 于 全 国 各 地司 法 机 关 和法律 援助机 构向被 拖欠工程 款企业 和 被拖欠 工资的 农民工 提供法律 支持与 年 月总第 期 2007 12 232 51 行业 视点观察 援助 ，起到 了一定的 积极作 用，特 别是 在解 决农民 工工资拖 欠方面 有较好 的效 果。 但是， 对于被拖 欠工程 款的建 筑施 工企业效果并不明显。 司 法 审判 。 年 月 日， 最 高人 民法院 发布了 最高人 民法院 关于 审理 建设工 程施工合 同纠纷 案件适 用法 律问 题的解 释（ 年月 日 由最 高人民法 院审判委员会 第次 会议通 过，自 年月日起施行） 。该通告 对

34、建 设工程 施工合同 纠纷案 件适用 法律 的一 系列问 题进行了 专门的 解释， 涉及 到建 筑工程 施工合同 的有效 性、工 程垫 资和 垫资利 息、建筑 工程施 工合同 的解 除及 解除后 工程款的 支付、 发包人 与承 包人 在合同 纠纷中的 责任、 发包人 在造 成工 程质量 缺陷方面 的责任 、双方 当事 人对 工程竣 工日期的 争议、 双方对 工程 计价 标准和 方法的争 议、工 程结算 日期 和计 价方法 等等方面 。该通 告发布 后， 对于 各级法 院审理建 筑工程 合同纠 纷案 件提 供了详 细的法律 解释， 促进了 通过 法律 手段解 决纠纷的 工作， 加快了 法院 审理

35、的进度，有一定的效果。 执 行 情 况 。 自 年 国 务院 要 求 切 实 解 决 工 程 款拖 欠 问 题 的 通 知 发 布 后， 在一系 列的法律 支持与 援助政 策出 台后 ，农民 工工资拖 欠的问 题确实 得到 了很 大程度 的解决。 当 前， 建筑施 工企 业对 农民工 工资的支 付是较 为及时 和到 位的 。但是 ，建筑施 工企业 被拖欠 工程 款， 通过司 法途径或 借助法 律手段 解决 纠纷 的并不 多，获得 赔付的 更少。 在拖 欠工 程款问 题的解决 过程中 ，起诉 难、 判决 难、执 行更难的 问题并 没有得 到大 的改 观。对 于建筑施 工企业 而言， 要对 拖欠

36、工程款 的业主进 行法律 诉讼， 首先 面临 的就是 是否要断 绝与业 主的关 系， 况且 面对的 业主可能 是政府 机构或 者政 府代 理机构 ，或者是 有实力 的大业 主， 如果 真正进 入法律诉 讼程序 ，则建 筑施 工企 业必须考 虑是否 还能在 当地建设 市 场继 续承揽工 程，他 们有可 能被政府 部 门和 大业主排 除在市 场之外 ，失去承 揽 工程 的机会， 丢失市 场。因 此，考虑 到 本企 业在当地 建设市 场中的 机会问题 ， 许多 企业往往 不会、 不敢、 不能就工 程 款拖 欠提起法 律诉讼 ，而是 采取其他 手 段寻 求工程款 的回收 。其次 ，即使进 入 法律 诉

37、讼程序 ，建筑 施工企 业也将面 临 一系 列的压力 ，如来 自政府 、业 主等 拖 欠工 程款主体 的压力 ，其他 利益群体 的 压力 等。第三 ，进入 法律程 序后，建 筑 施工 企业面临 的一个 普遍问 题是案件 的 审理 时间长、 成本高 ，久拖 不决，即 使 是得 到判决， 也面临 执行难 的问题。 这 些因 素迫使建 筑施工 企业尽 量不通过 法 律手 段回收拖 欠工程 款。法 律规定和 法 律手 段在解决 工程款 拖欠问 题方面并 未 发挥十分有效的作用。 现行管理体制及运行情况 解 决工程 款拖欠 和农民 工工资拖 欠 的， 是由建设 主管部 门牵头 的、多部 门 和机 构共同组 成的清 欠组织 管理机构 。 清欠 工作的日 常事务 和执行 ，由建设 主 管部 门负责。 其中， 劳动和 社会保障 部 门是 负责农民 工工资 清欠的 主体部门 。 但是 ，现行的 清欠体 制，从 根本上讲 ， 是以 行政力量 为主导 、以行 政手段和 方 法为 主要途径 来解决 工程款 拖欠问题 。 这种 体制只能 在目前 市场经 济条件还 不 完善 、市场经 济体制 未完全 建立的情 况 下， 暂时发挥 一定作 用，只 能治标， 不 能治本。 调