本科毕业设计-试论我国行政公益诉讼制度之建构.doc

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1、中文摘要在国外产生并发展日趋完善行政公益诉讼制度，在我国，并没有明确的立法加以规定，随着我国行政权力的日益扩大，行政主体的行政行为使得社会公共利益遭到破坏的事件频繁发生，公民的合法权益得不到有效的保护，造成信访案件激增，民众与政府矛盾淤积，这些问题极大地影响了我国建设法治政府与构建和谐社会的进程。因此，有必要对构建我国行政公益诉讼制度理论进行考察与分析，弥补现实的缺陷，实现其价值，进而获得对构建我国行政公益诉讼制度建议，以期回应当下中国法治行政的需要。关键词：公共利益；行政公益诉讼；制度建构AbstractProduce and development in foreign countries

2、 increasingly perfect administrative litigation system, in our country, has no specific legislation codes, along with Chinas rapid expansion of executive power, administrative action of the administrative subject makes public interests damaged accidents occur frequently, and the lawful rights and in

3、terests of citizens get effective protection, cause complaint public and government, surged case, these problems contradiction deposition greatly affected our country construction legal government and the course of establishing a harmonious society. Therefore, it is necessary to construct our admini

4、strative litigation system theory, compensate for investigating and analyzing the defects of reality, realize its value, and then get on constructing Chinas administrative litigation system Suggestions in order to respond to the needs of the current legal administration. Key words: The public intere

5、st；The administrative litigation on the interest； Construction of the system试论我国行政公益诉讼制度之建构行政公益诉讼同其能够满足普通行政诉讼难以实现公共利益保护功能而有其存在的合理性和价值。在我国，现实生活中违法行政行为侵害公共利益得不到有效监督、纠正的情况大量存在，而这类行政公益诉讼案件大多以普通行政诉讼方式提起，且结果却被法院以“法无明文规定”或与诉请事项没有“利害关系”为由拒之门外，致使公共利益得不到有效的保护。因此，构建行政公益诉讼制度对保护公共利益和促进依法行政有着重大而迫切的现实意义。一、我国尚未建构行政

6、公益诉讼制度引发的问题由于我国尚未建构行政公益诉讼制度，使得行政主体行使职权时没有相应制度来规范和制约，造成权力被滥用的现象日趋严重，我国制定的行政诉讼法在行政审判实践出现空白，行政案件受案范围规定很窄，无暇顾及行政公益诉讼，造成了现实中诸多的行政公益纠纷无法通过行政诉讼解决，使得社会公共利益和公民的合法权益损害现象日趋显现。（一）公共利益遭受损害现象日趋严重公共利益表现为社会利益或国家利益。赵震江法律社会学M北京：北京大学出版社，1998253当前，我国现实生活中存在着大量公共利益被侵害而得不到司法救济的情况，主要有:1国有资产流失严重所谓国有资产流失，主要指运用各种手段将国有产权、国有资产

7、权益以及由此产生出来的国有收益转化成非国有产权、非国有资产权益和非国有收益，或者以国有资产毁损、消失的形式形成流失。国有资产流失主要表现为两种情况：一是现有的国有资产被侵吞、毁损或灭失；二是国家的预期收入遭到侵蚀，应收回国库的收入无法正常收回，而流入个人口袋或单位的“小金库”。据有关部门统计，进入90年代以来，国有资产流失呈快速递增态势，每年至少流失800至1000亿元。王珂瑾行政公益诉讼制度研究M济南：山东大学出版社，200962-63国有资产以如此惊人速度流失已经成为困扰改革和发展的一个日益严重的问题，国家的社会经济基础受到严重的威胁。2环境污染和破坏严重近年来，当地行政机关为了本地经济发

8、展、财政收入而听之任之，出现滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊。使得一些企业为追求眼前经济利益，往往在投资、生产过程中忽视环境保护，致使环境的污染和破坏日益严重。据统计，由于环境的恶化，我国有大约90%的草地出现不同程度的退化。全国“三化”（退化、沙化、碱化）草地面积已达到1.35亿公顷，并且以每年200万公顷的速度增加。全国森林的覆盖率从建国初期的300%左右下降到不足14%。2000年，环境的污染和破坏给我国经济造成的损失达到2000多亿元，并且损失以较快的速度增长。王珂瑾行政公益诉讼制度研究M济南：山东大学出版社，200966这一切不能不与行政机关的疏于管理相联系。由此可见，基于行政行为对环境

9、污染和破坏，已经严重影响到国民经济的健康发展和社会成员的生活质量。 3土地开发中不合理利用问题严重据报道，当前全国城市建设用地4%到5%闲置，40%处于低效利用，每年损失土地收益约800亿元。楚静构建我国行政公益诉讼制度的思考J经济与社会发展，2007（5）：130主要原因是行政机关违反土地管理法规和保护国土资源的国策，违法占地、批地、大搞开发区等形象工程，造成大量土地闲置和资源浪费。政府在公共工程、政府采购等领域，违法招标、发包，违法审批无效工程、豆腐渣工程，给国家造成重大损失。4政策性价格垄断行为严重电信、铁路等行业的垄断现象，致使服务价格居高不下，混乱、随意的收费机制，服务过程的官僚、蛮

10、横作风，已经严重到令消费者愤怒的地步。如春运火车票价格涨价20%一30%，而没有举行听证，这无疑是铁路部门借助行政性权力和垄断地位强行提高价格，以谋取暴利。火车票随意涨价不但不合理，且多数情况下未依法经过价格听证程序，但老百姓面对这种随意涨价行为，虽有怨言却无能为力。（二）公民的合法权益遭受损害现象日趋严重在我国，宪法有规定：中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利。一般情况下，公民对违法行政行为以申诉或检举的方式进行监督。但由于法律并未赋予这两类途径以直接法律效力，因而是否能起到真正的法律效力受到很多因素的制约，在很多情况下，公

11、民的这项民主权利虽可行使，但并不具有实际意义，使之不免流于形式。而现有的行政诉讼制度则仅赋予与违法行政作为或不作为有直接利害关系的当事人以诉讼原告资格，对间接侵害公民合法权益的不赋予原告资格，并且未将对侵犯公共利益的行政行为纳入到可诉讼的范围，侵害到公民的“诉权”。例如：严正学诉椒江文化局不履行法定职责案；施建辉、顾大松诉南京市规划局违法行政案、沈某诉浙江桐乡市国税局行政不作为案等。而受诉法院都以未直接影响具体相对人的特定权益或不属于行政诉讼法规定受案范围而裁定不予受理或驳回起诉，使得该类案件不能进行及时合法的司法审查。这样，大量侵害公共利益的违法行政行为的案件无法通过行政诉讼来解决，公民不能

12、对侵害公共利益的违法行政行为进行有效的监督，严重损害公民的合法权益。（三）行政权力被滥用现象日趋严重每一个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用之极限，这是一条万古不变的经验。美博登海默法哲学与法律方法M北京：中国政法大学出版社，199955在建立社会主义市场经济体制的过程中，许多违法、不当的行政行为在维护公共利益的旗帜的掩护下，牟取个人利益、部门利益和地方利益。因为制度缺失，行政权力被滥用趋势严重，违法行政作为或不作为对公共利益的侵害得不到有效遏制。1 行政违法作为现象严重由于大多数情况下没有适格的诉讼主体来对行政违法行为提起诉讼，致使诸多对社会公共利益造成严重侵权的行为没有受到法律的

13、追究。例如：因违法决策、审批等行政行为给社会造成的损害或危害。许多地方政府、机关未经合法程序，建立数亿元的豪华办公大楼，搞城市形象工程，不管经济效益和社会效果，只顾个人的享受，完全置纳税人的钱和公民的生存权、环境权于不顾。这不仅助长了渎职腐败、玩忽职守的官僚主义，而且是一种亵渎法律的恶劣倾向。2 行政违法不作为现象严重现代行政管理要求行政管理者把具有普遍约束力的法律规范适用于复杂的社会事务，行政工作人员能否严格执法则关系到法律法规和政策是否能得到正确的贯彻实施。自觉地履行法定职责，是行政法律、法规对国家行政机关的基本要求。例如“全国牙防组事件”、“齐二药”假药事件等，则反映中央、地方等一些行政

14、监管部门在行政管理事务中没有严格履行法定职责。这些不作为行为给社会和人民利益带来的危害后果和影响，丝毫也不次于作为的违法行为。二、建构我国行政公益诉讼制度的必要性在我国实行依法治国，公民法治观念日益深入人心的今天，积极维护社会公共利益，建立行政公益诉讼制度，对构建社会主义和谐社会是极其必要的。具体来看，主要包含如下三个方面意义：（一）有利于维护社会公共利益由于行政行为造成公共利益损害严重，而公共利益的维护常常因没有具体可操作的措施而成为一种法律口号，违法行政作为或不作为对公共利益的侵害得不到有效遏制。大量维护公共利益的行政诉讼均因起诉人与被诉行政行为无直接利害关系或不属于法院的受案范围等为由不

15、予受理或驳回起诉。可见，建立行政公益诉讼制度，对维护社会公共利益具有现实意义。（二）有利于保障公民的合法权益公民参与国家和社会的管理是我国宪法所赋予广大民众一项基本权利。由于公共利益与个人利益息息相关，因而建立行政公益诉讼制度，承认普通公民的诉权，不仅有利于公益的维护，也有利于保障公民的合法权益，我们在具体法律设计中，如何将宪法、法律所赋予公民的的权利进行有效的分配和整合，使得公民的权利能够在国家权力运行过程当中发挥真正的参与作用，这也是我们设计和建立国家公益行政诉讼时需要考虑的一种重要内容。我们只有将宪法所明确的公民基本权利在社会实践中，通过该制度的设计，使其得到充分有效的行使和运用，才能让

16、公民获得应有的社会法律地位，使公民的合法权益得到保障。因此，建立行政公益诉讼制度也是维护公民基本权利的需要，是实现宪法所设定内容的一个需要。（三）有利于制约和规范行政权力社会和谐应当包括权力与权利的和谐。依法行政的基点就是要用法律规范政府的职权，保证行政机关的权力依法行使。历史经验已经反复证明，政府权力越大，如果不加控制和制约，其被滥用的可能性就越大，人民的自由和权利受到侵害的可能性就越大。王名扬法国行政法M北京：中国政法大学出版社，2001 83因此需要建立相应的机制对行政权力制约和规范。行政公益诉讼制度的确立，则是运用私权利制约和规范国家公权力运行的有效方式。在一定意义上，权利对权力的监督

17、和制约较之于权力对权力的监督和制约更有意义，因为国家机关并不是超脱于一切利害关系之外的，他们本身也组成一个集团、一个阶层，他们相互之间也有直接的利害关系。梁慧星关于公益诉讼M北京：中国政法大学出版社，1998365通过授予公民和团体针对不法侵害社会公共利益的行为提起诉讼的权利，进而启动人民法院的司法审查职能，实现司法权对行政权的合理制约，规范行政权的行使，纠正行政权中的惯性违法行为，达到防止行政机关滥用行政权的目的，提高机关依法行政的意识，协调行政权与公共利益之间的关系。正如一位学者所言，只有开放行政公益诉讼，让私人介入进来，广泛参与对公共权力的监督，当不仅损害私人利益的行政行为，而且损害公共

18、利益甚至不能增进公共利益的的行政行为也将面临被诉之法院的时候，政府机关依法行政的时代才会真正的到来。王太高试论行政公益诉讼J法学研究，2002(2)：45三、国外行政公益诉讼制度的现有规定及对我国借鉴意义在我国，对行政法的研究起步较晚，至今还未建立行政公益诉讼制度，但国外的行政公益诉讼制度建立较早，并发展较为完善，故在研究和探讨我国行政公益诉讼制度构建时就不能不对国外行政公益诉讼制度的现有规定进行考察。并在分析国外行政公益诉讼制度的基础上，提出国外行政公益诉讼制度对构建我国行政公益诉讼制度的借鉴意义。（一） 国外行政公益诉讼制度的现有规定国外许多国家都已确立了行政公益诉讼制度，他们在理论和制度

19、设计上有各有特色，因此，对国外行政公益诉讼制度现有规定进行分析研究具有重要意义。1美国的行政公益诉讼制度美国是现代行政公益诉讼的创始国是美国，也是现代行政公益诉讼制度比较健全的国家。在美国，行政公益诉讼被称为所谓的“私人检察总长制度”，即当违法行为危害公共利益时，国会可以通过制定法律，授权私人或者社团针对行政主体及其公务员的非法作为与不作为行政行为提起诉讼，也可以有一个公共官吏提起诉讼制止违法行政行为，而受到授权的人即相当于私人检察总长。美国的行政公益诉讼分为三种形式：（1）相关人诉讼。指在私人不具有当事人资格的法域，当司法部长决定不亲自起诉违法行为时，原则上允许私人以相关人名义起诉。（2）职

20、务履行令请求诉讼。指公务员未履行其职务的情形下，允许私人以市民的身份向法院提起请求发布职务履行令的诉讼。（3）纳税人诉讼。指美国各州普遍承认私人以纳税人的身份，有请求禁止公共资金违法支出的诉讼提起权。王珂瑾行政公益诉讼制度研究M济南：山东大学出版社，2009120-121起诉资格经历了一个从“法定损害标准”到“双重损害标准”，最后到现在的“事实不利影响标准”。赋予了认为政府违法使用资金的纳税人以原告资格；赋予了娱乐的、环境的利益人以原告资格；赋予了地区、阶层、行业等社会团体原告资格。同时，为提倡民众提起行政公益诉讼，弥补检察总长关注民众利益的不足，还设置了一系列的激励机制，包括建立风险报酬制度

21、，如果胜诉，可以得到赔偿数额的一定百分比作为报酬；颁布了费用转移法规，国家为金钱补偿小，被告是政府机关的诉讼提供合理的律师费；还设置了奖励告发人制度。2英国的行政公益诉讼制度英国行政法关于救济手段的发展趋势是向统一和宽松的起诉资格方向发展的。在19世纪的英国“除非有个人有着自己的个人冤情，否则法院是不愿意让任何人跨进自己大门的。一般来讲，一个人必须指出他自己的哪些合法权利受到了侵犯或哪些财产受到了损害，如果他仅是成百或成千的受害者之一，他就没有足够的资格来法院起诉。”然而，随着行政权力日益膨胀使得越来越多的法官逐渐认识到：“法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置，以便防

22、止政府内部的不法行为，否则没有人能有资格反对这种不法行为。”这是对以往起诉资格的一个改进，英国的行政公益诉讼正是在这种背景下应运而生。3德国的行政公益诉讼制度在德国，由公益代表人为主对侵犯公共利益的行政行为提起诉讼。联邦德国行政法院法专门规定了“公益代表人”制度，即分别把联邦最高检察官、州高等检察官、地方检察官作为联邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政诉讼中是参加人，为捍卫公共利益，可以提起上诉和要求变更行政行为。除了公益代表人制度，德国还存在如下两种诉讼制度：（1）团体诉讼。是指多数人利益受侵犯时的一种比较特别的救济方式。在德国，将具有共同利益的众多法律主体提起诉讼的权利“信托”给具有

23、公益性质的社会团体，由该社会团体提起符合其章程、设立目的的诉讼。判决是针对该团体及其被告作出的，有利判决的效力间接地惠及于团体的成员，产生“事实上的既判力”。颜运秋公益诉讼理念研究M北京：中国检察出版社，2002118德国的团体诉讼也带有一些公益诉讼的性质。（2）民众诉讼。它是指公民因宪法赋予的基本权利受到某项法律的侵犯，而向宪法法院提起诉讼，要求宣布该法律违宪并且无效的一种诉讼制度。任何公民，只要认为某项法律侵犯了宪法保障的权利，无论侵犯案件是否发生，也不论是否涉及到本人的利益，都能提起此种诉讼，宪法诉讼的被告，只能是具有立法权限的国家机关。胡锦光，韩大元当代人权保障制度M北京：中国政法大学

24、出版社，1993275由此可以看出，德国的公益诉讼制度更加倾向于将维护公共利益的职责交由国家机关而非普通公民。4日本的行政公益诉讼制度日本的“民众诉讼”被我国行政法学界认为是域外法中最为典型的行政公益诉讼，民众诉讼是指请求纠正国家或者公共团体机关不符合法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起诉讼。杨建顺日本行政法通论M北京：中国法制出版社，1998719日本现行制定法承认的民众诉讼包括：（1）与公职选举有关的诉讼；（2）与直接请求有关的诉讼；（3）居民诉讼；（4）居民投票诉讼；（5）最高法院法官的国民审查诉讼。因为民众诉讼是以与自己的法律上的利益无关

25、的资格提起的诉讼，是为了确保法规的正确适用这种一般利益而承认的诉讼，所以民众诉讼只有限于法律规定者，才能够提起。日盐野宏，杨建顺译行政法M北京：法律出版社，19994325法国的行政公益诉讼制度法国的行政公益诉讼制度是“越权之诉”。是指当事人认为某种受到行政行为的侵害就可以请求行政法院审查该项行政决定的合法性并撤销违法的行政决定的救济手段。王名扬法国行政法M北京：中国政法大学出版社，1988671被审查的行为是行政机关单方面的决定，不是行政法院的判决，也不是行政机关的事实行为。当事人请求的内容是撤销违法的行政决定，保证行政行为符合法律的规定”。越权之诉的申诉人是多元的，除自然人和法人外，行政机

26、关在其利益受到其他行政机关的决定侵害，而其本身无权撤销或改变此决定时，可以向行政法院提起越权之诉，请求法院撤销这个违法的决定。公民提起越权之诉的条件是，必须与所起诉的行政决定有某种利益关系，但并不要求是申诉人的个人利益。申诉人利益不仅包括物质性利益，也包括精神性的利益，请求保护的利益不限于现实利益，也包括对将来的利益。判决发生对事的效果，不以申诉人为限。越权之诉的最大特点是这种诉讼是“当事人在其合法利益受到侵害时当然具有的诉讼救济手段，不需要法律明文规定，只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时，当事人的申诉权才受到限制。”为了鼓励公民为维护社会公共利益，纠正违法行政行为而提起越权之诉，法国法律

27、规定，当事人提起越权之诉，可以免除律师代理，事先不需缴纳诉讼费用，即便败诉按规定标准收费也极为低廉。（二）国外行政公益诉讼制度对我国借鉴意义通过对国外行政公益诉讼制度的的分析，我们可以发现，对起诉资格和受案范围的不断放宽是各国行政公益诉讼制度的发展趋势，在放宽起诉资格的同时也注重审查起诉条件，受案标准严格，防止可能出现滥诉，保证诉讼的严肃性。国外的行政公益诉讼制度对建构我国行政行政公益诉讼制度具有非常有价值的借鉴意义。其对建构我国行政公益诉讼制度的借鉴意义主要体现在以下三个方面：1起诉主体的广泛性不论英美法系国家还是大陆法系国家，他们传统的当事人适格理论都规定只有法律上有直接利害关系的人才有资

28、格提起行政诉讼，这种严格的“直接利害关系”对于保护私人利益是合适的，但却无法应付日益严重的损害公益的行政行为，因而现在大多数国家都以诉的利益作为原告资格的基础，拓宽了原告资格的范围。各国行政公益诉讼原告资格由“权利直接被侵害的人”到“直接利害关系人”，再到“没有直接利害关系的人”这是一个不断扩大参与行政过程利害关系人范围的过程，这是现代行政法发展的重要趋势之一。行政公益诉讼代表人趋于多元化，由专门机关到个人、团体。如：在美国，“宪法允许国会授权任何人对此争议的问题提起诉讼，即便这种诉讼的惟一目的是保护公益也行。”美伯纳德施瓦茨行政法M群众出版社，1986422在英国，“行政诉讼的申请人除作为公

29、民，关注警方履行其贯彻实施有关法律义务外，并无个人特别利害关系”，法院对这样的申请人“不仅没有反对他缺乏诉讼资格问题，相反，强调他提起诉讼是为了公众做了一件好事。”在日本和法国，也允许普通公民提起客观之诉，扩大参与行政过程中的利益关系人的范围。这些国家已经发现，行政权的影响极为广泛，如果只靠某一机关无法发现所有侵害公共利益的行为，即使发现，限于人力财力也只能选择重大案件县法院起诉，因此赋予了个人和团体诉权。这样增强了公益诉讼的有效性，最大程度的发挥了它的功能。2受案范围具扩宽性随着公益诉讼制度在各国的普遍确立和发展，与之相适应的是行政诉讼的受案范围也呈现出不断扩宽的趋势。行政诉讼法对公民、法人

30、和其他组织的合法权益的保护，不仅限于人身权与财产权，亦包括环境美及生态平衡利益等多人共享的非经济价值权利的保护。此外，由于经济与社会的发展，西方国家传统的公共利益范畴已拓展到了环境保护、反对垄断、城市发展、消费品质量、社会治安等方面，从而扩展了司法审查的领域，加强了对公共利益的保护。在法国，除判例所排除的情形，行政机关的一切决定，不论采取何种形式，抽象或具体的，口头或书面的，均可以提起诉讼。在美国，凡是因行政机关的行政行为而使公民或组织的法定权利受到不法侵害的，无论是具体行政行为还是抽象行政行为，均可以纳入行政公益诉讼受案范围。3起诉条件审查的严格性为了防止可能出现的滥诉，保证诉讼的严肃性，有

31、的国家对行政公益诉讼的起诉条件进行了严格的限制，即行政公益诉讼必须依据法律的规定才能提起。如日本的民众诉讼，只有在法律上有规定时，限于法律规定者，才能够提起。这样作出的限制，对于我国行政公益诉讼制度的构建很有启示，使得我们进一步探索如何在“放宽”与“限制”中找到最佳的平衡点。四、建构我国行政公益诉讼制度的几点建议 考察法制程度较为发达的国家和地区的相关制度，最终的目标仍然在于，为我国建立行政公益诉讼制度设计一套切实可行的方案，以回应社会实践的呼唤，推动中国的法治进程，本章从受案范围、原告资格、法院管辖、举证责任、及制约机制和激励机制等行政公益诉讼密切相关的基本问题加以探讨，提出建立我国行政公益

32、诉讼制度的具体建议，以期对维护公共利益、促进依法行政有所贡献。（一）明确行政公益诉讼的受案范围我国行政公益诉讼受案范围的规定模式与我国的政治体制、法律传统和法治实现等诸多因素有关，鉴于我国目前处于发展中阶段面临的情况复杂，可以考虑概括式规定加式列举式的混合模式。概括式规定确立行政公益诉讼受案范围的基本界限，列举式列举出实践中较为普遍、重要的行政公益案件，和法院不宜审理的行政公益案件，供当事人起诉和法院受理的参考。对于目前难以列举全面，而且今后将逐步纳入行政公益诉讼受案范围的行政案件又运用概况式作为补充，由法官发挥自由裁量权，根据法律精神和理念综合考虑确定。1概括式规定行政诉讼受案范围对国家行政

33、机关及法律、法规授权组织及其工作人员在履行行政管理活动中，行使行政权侵害社会公共利益的行政行为可以提起行政公益诉讼。王珂瑾行政公益诉讼制度研究M济南：山东大学出版社，2009218该规定标准给行政公益诉讼受案范围划定基本界限，当事人只要符合该标准情况下，即可以提起行政公益诉讼。受案范围较宽，有利于保护社会公共利益，加强对行政主体的涉及社会公共利益的行为进行司法权监督和救济，也有利于受案范围不断扩大的趋势，符合法治原则。2列举式规定行政诉讼受案范围（1）抽象行政规范行为抽象行政行为可以分为行政机关制定行政法规、规章的行为(行政立法行为)和行政机关制定和发布决定、命令等规范性文件的行为两类。行政规

34、范行为区别于行政立法行为，行政规范权实际上是行政机关一项重要的行政职权，即通常所谓的“行政决策权”，行政规范行为不能脱离于立法审查和司法审查之外，它应该受到法院的司法审查。而且，与其他行政行为相比，行政规范行为“对不特定人、不特定事、对后发生法律效力并且反复适用”的特征决定了它更可能侵害公益。行政规范行为一旦违法，将会给众多的普通民众造成损失。由于抽象行政行为不属于行政诉讼的受案范围，再加上其它监督途径的疏漏，行政机关更倾向于利用行政规范行侵犯公共利益，无视法律权限和职能分工，随意通过行政规范行为扩张本地区、本部门的权限，出现规定、命令冲突、重复以至管理失序严重。如果法院无法对违法的行政规范行

35、为提供司法救济并予以撤销，那么违法的行政规范行为所造成的侵害就可能在一定范围内连续发生，使得更多的公共利益受损。从这个意义上说，行政规范行为比其他行政行为具有更大的危害性。因而，为有效纠正和制止政府活动侵害公益，就目前来看，应该把除行政立法以外的行政规范行为纳入行政诉讼受案范围。（2）维护市场秩序、公共安全方面的行政不作为行为行政不作为是指行政主体负有某种法定的作为义务，在应当且可能为之的情况下，却不履行或拖延履行的一种行为形式。石佑启行政不作为引起的国家赔偿责任探讨J行政法学研究，1998(4)：45该类行政不作为，因无特定受害人，但对公共利益的侵犯却是不言而喻的，则应纳入行政诉讼的受案范围

36、。主要包括：是对违法不征税行为、破坏市场经济秩序的有广泛社会影响的行为。如：制黄、售黄、色情服务、制假、售假待破坏市场秩序的行为，且经有关市场主体举报仍不查处的行政不作为。是对社会影响重大的涉及公共安全方面的违法不作为，如煤矿坍塌事故、重大火灾、发生自然灾害或重大的环境污染事故，有关部门怠于组织抗灾救灾、排除险情等情形，在未达到刑事违法时，应纳入到行政公益诉讼受案范围。（3）损害自然环境、自然资源的违法行政行为为追求本地区更高的经济效益，行政机关的行政行为引起环境的污染和破坏与资源的过度开发。就目前的破坏环境和自然资源的行政行为主要集中的领域来看，应将以下几类违法行为纳入到行政公益诉讼的受案范

37、围中来：违法审批颁发没有环保设施和环保能力的重污染企业生产许可证，这种行政行为是很多重污染企业产生的根源；违法出让土地使用权的行为，使有限的土地资源得不到保护：不当行政规划破坏自然风景和历史文化遗迹的行为；不顾资源恢复生产能力，过度发放采矿许可证、砍伐许可证；毁林造田造成严重后果的行政行为。（4）政策性垄断行为我国电信、铁路等垄断性行业虽几经改革，但并未真正做到政企分开，带有政策意义的行业价格垄断窒息了业内竞争机制的形成，束缚着本行业快速有序的发展，极大损害了广大消费者的利益。为获取巨额垄断利润而居高不下的服务价格，混乱、随意的收费机制，服务过程中的官僚、蛮横作风，已严重到了令消费者激愤的地步

38、。以铁路系统为例，形式上的经营管理体制已实行企业化，但行业价格的形成却是政策性的，作为行政机关的铁道部是事实上的价格审批者和制定者。乔占祥状告铁路部门的败诉案，已给我们敲响了警钟，因此有必要将此类行为纳入行政公益诉讼的范围。（5）公共工程的审批、招标、发包及建设过程中的违法行政行为在我国的建设过程中出现了许多质量低劣的“豆腐渣”工程，这些工程从决策、发包到具体建设直至工程的验收，都是由各级政府主管职能部门操作的。例如：武汉外滩花园建在防洪大堤上即是相关行政部门违法审批的结果，造成了巨大的损失。同样在全国有恶劣影响的纂江大桥坍塌事故根源也在于当地政府有关部门的违法行为，竟然将这样一个重要的公共工

39、程项目发包给一个没有任何建筑资质的个体户，这是其错之一。在建设过程中，有关部门对有市民就工程质量问题的上访、申诉置若罔闻，无动于衷，又构成了行政不作为；更为可悲的是，这样的工程在最后还是顺利地得到有关主管部门的验收，并得到盖着大红印章的“优良工程”证书。正是这几道环节中都存在违法行政情形，对不特定社会公众的生命构成了严重的威胁，严重地侵害了公共利益。若在建设过程中，允许公民或组织就违法行政行为提起公益诉讼，以后的悲剧完全可以避免。因此，允许将此行政行为纳入行政公益诉讼范围。 （二）确定行政公益诉讼的原告资格行政公益诉讼的目的在于保护国家和社会公共利益免受违法或不当行政行为的侵犯，因此诉讼的提起

40、者并不要求与被起诉的行政行为有直接或间接的利害关系。从理论上来说，任何个人、组织都可以基于对国家和社会的责任感向法院提起行政公益诉讼。结合我国的实际情况，主要有以下三类：1公民个人的原告资格公民个人是国家和社会中的一分子，公共利益受到侵害，自然也会使公民的合法权益受损。目前，公共利益保护不力状况严重，很多情况下是由于国家机关（主要是行政机关）怠于行使其职权或没有尽到对社会的应有控制甚至是主动滥用职权所造成的。若允许国家机关拥有处理公共利益问题的垄断权，只能造成更多的公共利益保护不力的情况。若允许公民个人参与公共利益的保护，不仅可以避免行政机构之间相互包庇的现象，而且能扩大和促进社会民主、公共决

41、策。因此，赋予公民行政公益诉讼原告资格是可行的，表现为：（1）符合私权对公权力的制约；（2）公共利益与公民的个人利益具有一致性；王珂瑾行政公益诉讼制度研究M济南：山东大学出版社，2009124-165 （3）符合人民主权原则，是对“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务”的宪法规定的具体落实；（4）可以弥补检察机关和社会组织提起此类诉讼的不足。2社会团体的原告资格社会团体是指具有某种共同目的、利益等特征的人自愿组成、为了实现会员的共同意愿、按照一定的章程开展活动的非盈利性互助组织。赋予社会团体行政公益诉讼原告资格具有以下优点：（1）社会团体在相关的领域内具有具有物力、人力、专业知识的

42、优势，与行政机关对抗时不至于处于弱势地位，可以在这些领域内更好地维护公民的利益；（2）可以有效地为检察机关分担诉累；（3）社会团体的介入更能产生强大的效应，其作用和影响远远大于当事人个人的诉讼。因此，应赋予其提起行政公益诉讼的原告资格。3检察机关的原告资格借鉴国外的先进经验并检验我国的法治状况，赋予检察机关行政公益诉讼原告资格是可行的。首先，我国宪法第129 条规定：“人民检察院是国家的法律监督机关。”法律监督是国家赋予检察院的监督法律的遵守与执行，对侵害国家利益、公共利益的行为享有的起诉权，符合检察机关的性质；其次，检察机关有其独特的资源优势。检察机关拥有一支受过专门法律知识教育和执法训练的

43、公务人员队伍，在提起行政公诉前，有足够的能力审查该行政行为是否对公益造成了损害、损害的程度以及是否有造成损害的可能性，并决定是否提起行政公益诉讼；再次，检察机关工作人员熟悉法律，在诉讼过程中，能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益，这样既实现了对行政权的监督，也尽可能地避免行政公益诉讼的滥诉行为，避免降低行政效率，给法院增添无谓的讼累。刘涛浅谈我国行政公益诉讼的原告资格J内江师范学院学报，2008(11)： 41-42 在处理行政公益诉讼的这几种原告中，应以检察机关为主导，检察机关作为法律监督机关应该积极主动提起公益行政诉讼。社会团体和公民个人作为补充。为了避免重复起诉，当检察机关在

44、合理的期限内没有提起诉讼时，社会团体和公民个人才可以提起诉讼。在社会团体和公民个人同时提起诉讼的时候，应该明确规定由社会团体作为原告进行诉讼，避免多个主体对同一违法行政行为争相起诉的情况出现。公民个人和社会团体在发现行政机关的行政行为侵犯公共利益后，尽可能选择寻求检察机关的救济，由检察机关行使行政公益诉讼的权利。（三）确定行政公益诉讼的法院管辖对于行政公益诉讼案件的管辖，适宜由作出行政行为的行政机关所在地中级人民法院管辖。根据我国行政诉讼法第十四条第三项的规定：中级人民法院管辖“本辖区内重大、复杂的案件”。而行政公益诉讼牵涉的利益均为社会公共利益，涉及面广，社会影响较大，行政公益诉讼制度在我国

45、处于初步发展阶段，如果交由基层法院来处理，在刚刚起动公益维护的诉讼制度初期，不一定符合我们的审判实际。交由中级法院管辖的合理性表现在：（1）有利于防止某些地方部门对基层法院的审理干扰，行政公益诉讼审判级别的提高是一种制度的很好保障，可以防止基层审判中所出现的政府设置障碍等问题。（2）考虑到我国司法资源的配置现状和基层法官的素质，由中级法院管辖也不仅符合审理工作的需要，也符合公共利益诉讼案件自身的需要。（四）明确行政公益诉讼举证责任的分担举证责任的合理分担直接影响到诉讼的进行。在行政公益诉讼中，我们倾向于将举证责任分为一般举证责任和特殊举证责任。即 “对被诉的行政行为由被告负举证责任，对于被诉具

46、体行政行为以外的其他证明对象则应根据具体情况由原告或被告分别承担责任。前者可成为行政诉讼中的特别举证责任，而后者则可称为一般举证责任。”蔡虹行政诉讼证据问题研究M武汉：武汉水利电力大学出版社，1998114 在行政公益诉讼中，被告一般都是强势实体，在人力、物力、财力以及信息的占有等方面均享有优势甚或独占特权，所以，对被诉行政行为的合法性应该由被诉行政机关承担举证责任，以平衡双方实力差异，减少影响行政公益诉讼顺利进行的因素，保障诉讼的公正和效率。对原告的诉讼请求所根据的事实，有关程序上的事实或有关民事上的事实，以及行政行为对公共利益造成的损害或者可能造成的损害的事实应该遵循“谁主张，谁举证”的原

47、则，由原告提供证据，但是行政机关也应该有提供信息等协助的义务，因为靠公民、法人、社会团体等的力量有时候无法完成取证义务，此外，鉴于行政法规、行政规章及相应的规范性文件数世太多，内容也很繁杂,且考虑到依法行政的要求,应由被告承担提供法律法规及规范性文件的责任。最后考虑到原告举证的困难，可在诉前设置独立的证据调查阶段，这有利于尽快明确争点，防止诉讼拖延，也便于法院严把立案关，防止滥诉。（五）建立行政公益诉讼的制约机制和激励机制为了能既维护公共利益和公民的合法权益，又防止滥诉，既能保证行政机关的权威，又能监督行政行为，既有效节约有限的司法资源，又能保障公共利益案件的有效审理，寻求两者的平衡点，有必要

48、建立行政公益诉讼制约机制和激励机制。1行政公益诉讼的制约机制（1）建立行政机关先行处理程序行政机关先行处理程序又称“穷尽行政救济”，其具体涵义是，相对人所要求的救济，在没有利用一切可能的行政处理措施前，不得向法院申请司法审查。美国行政法则以“穷尽行政救济”为基本原则，要求当事人在申请司法审查前，必须尽可能行使行政救济方式。薛刚凌，李春燕行政诉讼法修订之结构模式研究J江苏社会科学，2005（6）：130在公益诉讼中设立行政机关先行处理程序，对节约诉讼资源有重要意义。先行处理程序是承认公益诉讼的国家的普遍做法。日本民众诉讼要求监查请求前置，由监察委员会先行处理，对其处理决定不服的，才能提起民众诉讼。首先它给了行政机关及时自我纠正