《财政预算》PPT课件.ppt

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1、第三章第三章第三章第三章 财政预算财政预算财政预算财政预算政府预算概述政府预算概述 “平衡预算平衡预算”与与“非平衡预算非平衡预算”预算周期与程序预算周期与程序现现代代财财政政学学原原理理第三章第三章 财政预算财政预算第一节第一节第一节第一节 政府预算概述政府预算概述政府预算概述政府预算概述第二节第二节第二节第二节 “平衡预算平衡预算平衡预算平衡预算”与与与与“非平衡预算非平衡预算非平衡预算非平衡预算”第三节第三节第三节第三节 预算周期与程序预算周期与程序预算周期与程序预算周期与程序现现代代财财政政学学原原理理本章概述本章概述p首先阐释政府预算的主要内容，包括预算观念、预算首先阐释政府预算的主

2、要内容，包括预算观念、预算原则、预算分类与组织形式等。原则、预算分类与组织形式等。p其次，对传统的其次，对传统的“平衡预算政策平衡预算政策”与二战后逐渐形成与二战后逐渐形成的的“非平衡预算政策非平衡预算政策”做比较分析，说明政府在使公做比较分析，说明政府在使公共财政发挥共财政发挥“功能作用功能作用”的同时，至少在观念上，要的同时，至少在观念上，要坚持传统的理财原则坚持传统的理财原则。p最后，以美国联邦政府的预算活动为例，解释现代国最后，以美国联邦政府的预算活动为例，解释现代国家的一般预算程序及其特点。家的一般预算程序及其特点。现现代代财财政政学学原原理理第一节第一节 政府预算概述政府预算概述一

3、、何谓政府预算一、何谓政府预算一、何谓政府预算一、何谓政府预算二、预算原则二、预算原则二、预算原则二、预算原则三、预算的分类三、预算的分类三、预算的分类三、预算的分类四、预算的编制方式四、预算的编制方式四、预算的编制方式四、预算的编制方式现现代代财财政政学学原原理理第一节第一节 政府预算概述政府预算概述pp政府预算政府预算是指一国政府在每个财政年度内全部是指一国政府在每个财政年度内全部收入与支出计划。收入与支出计划。p政府制定财政预算的主要目的，在于为完成政政府制定财政预算的主要目的，在于为完成政府财政政策目标而确定财政活动重点及其优先府财政政策目标而确定财政活动重点及其优先顺序，并且据此监控

4、财政活动进程。顺序，并且据此监控财政活动进程。现现代代财财政政学学原原理理一、何谓政府预算一、何谓政府预算p联邦政府预算的公民指南联邦政府预算的公民指南用更为通俗的语言用更为通俗的语言解释了政府预算的一般概念：解释了政府预算的一般概念：第一，预算是关于政府的开支计划。第一，预算是关于政府的开支计划。第二，预算是关于政府的收入计划。第二，预算是关于政府的收入计划。第三，预算是关于政府借款或偿还借款的计划。第三，预算是关于政府借款或偿还借款的计划。第四，预算说明公共财政活动对国民经济生活的影第四，预算说明公共财政活动对国民经济生活的影响。响。现现代代财财政政学学原原理理一、何谓政府预算一、何谓政府

5、预算 第五，预算说明预期国民经济活动对公共财政的影响。第五，预算说明预期国民经济活动对公共财政的影响。第六，预算是关于政府财政活动的一种历史记录。第六，预算是关于政府财政活动的一种历史记录。p简言之，政府预算是一国政府在每个财政年度内简言之，政府预算是一国政府在每个财政年度内的全部收入与支出计划，其实质是对政府在公共的全部收入与支出计划，其实质是对政府在公共财政领域的责任范围财政领域的责任范围(Commitments)的界定，或的界定，或对政府所应承担义务的界定。对政府所应承担义务的界定。现现代代财财政政学学原原理理一、何谓政府预算一、何谓政府预算pp预算权限预算权限可简单地理解为，国家可简单

6、地理解为，国家(通过立法程序通过立法程序)以以法的形式给予政府的支配使用国家财政资金的权力。法的形式给予政府的支配使用国家财政资金的权力。p预算权限所确定的各政府部门可以支配的钱数，就是预算权限所确定的各政府部门可以支配的钱数，就是政府的政府的预算支出预算支出，或称财政支出或称财政支出(Fiscal Outlay)。p在一定时期内在一定时期内 财政支出财政支出=财政收入财政收入-财政收支平衡财政收支平衡 财政支出财政支出 财政收入财政收入-财政赤字财政赤字 财政支出财政支出 财政收入财政收入-财政盈余财政盈余现现代代财财政政学学原原理理二、预算原则二、预算原则p完整性原则完整性原则 p可靠性原

7、则可靠性原则 p公开性原则公开性原则 p明确性原则明确性原则 p年度性原则年度性原则 现现代代财财政政学学原原理理三、政府预算的分类三、政府预算的分类按预算内容分类按预算内容分类按预算内容分类按预算内容分类总预算总预算分预算分预算按收支范围分类按收支范围分类按收支范围分类按收支范围分类普通（经费）预算普通（经费）预算特别（专项）预算特别（专项）预算按政府级别分类按政府级别分类按政府级别分类按政府级别分类中央预算中央预算地方预算地方预算按立法手续划分按立法手续划分按立法手续划分按立法手续划分本预算本预算临时预算临时预算追加预算追加预算现现代代财财政政学学原原理理四、四、预算的编制方式预算的编制方

8、式单式预算单式预算p其主要特点是：其主要特点是：n 将政府各种财政收入与支出分别汇集，共同编入单一将政府各种财政收入与支出分别汇集，共同编入单一的总额形式的预算报表内。的总额形式的预算报表内。n 不是按照财政收支的经济性质，而是按照财政收入的不是按照财政收支的经济性质，而是按照财政收入的具体来源（如各类税收收入、非税收收入）和财政支出具体来源（如各类税收收入、非税收收入）和财政支出的具体目标（如购买办公设备、日用消耗物品、支付雇的具体目标（如购买办公设备、日用消耗物品、支付雇员薪金等），分别进行总额预算。员薪金等），分别进行总额预算。现现代代财财政政学学原原理理单式预算单式预算优势优势p单式预

9、算的编制组织方法，完全符合根据古典预单式预算的编制组织方法，完全符合根据古典预算平衡理论而确立的传统预算原则，它体现了算平衡理论而确立的传统预算原则，它体现了国家预算的完整性、统一性、可靠性、公开性国家预算的完整性、统一性、可靠性、公开性和年度性。和年度性。p基于单式预算以上优点，基于单式预算以上优点，20世纪世纪30年代以前，年代以前，大多数国家在编制政府预算时均使用单式预算大多数国家在编制政府预算时均使用单式预算形式。形式。现现代代财财政政学学原原理理单式预算单式预算劣势劣势p单式预算的主要缺点集中反映在财政支出方面，单式预算的主要缺点集中反映在财政支出方面，它混淆了政府的行政经费与资本支

10、出的性质。它混淆了政府的行政经费与资本支出的性质。行政经费行政经费行政经费行政经费属于消费性支出，必须受财政收入的制属于消费性支出，必须受财政收入的制约，不能出现预算赤字。约，不能出现预算赤字。资本支出资本支出资本支出资本支出属于生产性支出或者经营性支出，类似属于生产性支出或者经营性支出，类似私人投资支出，只要经营得当，不仅能够回收本金，而且私人投资支出，只要经营得当，不仅能够回收本金，而且还可以取得一定的投资收益。还可以取得一定的投资收益。现现代代财财政政学学原原理理预算的编制方式预算的编制方式复式预算复式预算pp复式预算复式预算复式预算复式预算的基本形式是将政府全部财政收支按的基本形式是将

11、政府全部财政收支按经济性质汇集，分别编入两个或两个以上的，经济性质汇集，分别编入两个或两个以上的，互有联系的收支对照表内。一般说来，复式预互有联系的收支对照表内。一般说来，复式预算是由经常预算和资本预算两部分组成。算是由经常预算和资本预算两部分组成。现现代代财财政政学学原原理理预算的编制方式预算的编制方式复式预算复式预算复式预算复式预算经常预算经常预算资本预算资本预算经常收入经常收入经常支出经常支出税收收入税收收入非税收入非税收入国防支出国防支出行政管理支出行政管理支出经济支出经济支出文教科卫支出文教科卫支出资本收入资本收入资本支出资本支出生产性支出生产性支出非生产性支出非生产性支出经常预算收

12、支盈余经常预算收支盈余公债收入公债收入国外借款国外借款现现代代财财政政学学原原理理单式预算单式预算 VS 复式预算复式预算p政府预算由单式预算向复式预算的转化，是社政府预算由单式预算向复式预算的转化，是社会政治经济形势发展迫使政府活动范围不断扩会政治经济形势发展迫使政府活动范围不断扩大的必然结果，也是政府赤字财政合法化的客大的必然结果，也是政府赤字财政合法化的客观要求。观要求。现现代代财财政政学学原原理理第二节第二节 “平衡预算平衡预算”与与“非平衡预非平衡预算算”一、一、“平衡预算平衡预算”二、二、“非平衡预算非平衡预算”三、关于三、关于“平衡预算平衡预算”之重要性与唯一性的讨之重要性与唯一

13、性的讨论论现现代代财财政政学学原原理理预算的作用预算的作用p首先，预算可以用于平衡国民经济中的公共部门和私首先，预算可以用于平衡国民经济中的公共部门和私人部门的需求，即决定多大规模的政府，或政府开支人部门的需求，即决定多大规模的政府，或政府开支是合适的。是合适的。p其次，依据不同经济形势要求编制的预算决定着政府其次，依据不同经济形势要求编制的预算决定着政府宏观经济调控的基本方向，即通过刺激或抑制经济社宏观经济调控的基本方向，即通过刺激或抑制经济社会总需求的方法来抵消失业，或通货膨胀对国民经济会总需求的方法来抵消失业，或通货膨胀对国民经济的影响。的影响。p此外，预算也是对政府成百上千特殊项目开支

14、政策的此外，预算也是对政府成百上千特殊项目开支政策的总概括，是政府特定时期经济政策、财政政策的集中总概括，是政府特定时期经济政策、财政政策的集中体现。体现。现现代代财财政政学学原原理理一、一、“平衡预算平衡预算”p古典经济学家之所以主张平衡预算政策，主要古典经济学家之所以主张平衡预算政策，主要是出于两种基本考虑：是出于两种基本考虑：政府财政出现赤字就要依靠发行公债予以政府财政出现赤字就要依靠发行公债予以弥补，发行公债不仅会减少私人经济部门的投资，弥补，发行公债不仅会减少私人经济部门的投资，而且还会带来通货膨胀的危险。而且还会带来通货膨胀的危险。财政赤字本质上属于经济生活中的巨大浪财政赤字本质上

15、属于经济生活中的巨大浪费，应该严加控制，而实行年度平衡的预算政策最费，应该严加控制，而实行年度平衡的预算政策最有助于控制政府支出的不断增长，从而在根本上解有助于控制政府支出的不断增长，从而在根本上解决财政赤字问题。决财政赤字问题。现现代代财财政政学学原原理理二、二、“非平衡预算非平衡预算”p“非平衡预算非平衡预算”的理论依据的理论依据 n梅纳德梅纳德凯恩斯凯恩斯就业货币就业货币与利息通论与利息通论n按照凯恩斯主义经济理论建立起来的按照凯恩斯主义经济理论建立起来的政府预算政策不再强调传统的政府预算政策不再强调传统的“年度年度预算平衡预算平衡”标准，而是更加注意政府标准，而是更加注意政府预算政策的

16、预算政策的“逆商业周期而动逆商业周期而动逆商业周期而动逆商业周期而动”的作的作用，即希望通过政府对其财政支出进用，即希望通过政府对其财政支出进行有意识的调整，达到基本熨平经济行有意识的调整，达到基本熨平经济周期的目的。周期的目的。现现代代财财政政学学原原理理二、二、“非平衡预算非平衡预算”下的财政政下的财政政策策p在经济过冷、失业率较高时，政府选择使用在经济过冷、失业率较高时，政府选择使用扩扩扩扩张性张性张性张性财政政策，造成预算盈余减少（或预算赤财政政策，造成预算盈余减少（或预算赤字增加）；字增加）；p在经济过热、通货膨胀严重时，政府选择使用在经济过热、通货膨胀严重时，政府选择使用紧缩性紧缩

17、性紧缩性紧缩性财政政策，造成预算盈余增加（或预算财政政策，造成预算盈余增加（或预算赤字减少）。赤字减少）。现现代代财财政政学学原原理理二、二、“非平衡预算非平衡预算”p“非平衡预算非平衡预算”绝不意味着政府可以长期不考虑财政绝不意味着政府可以长期不考虑财政收支平衡问题。提倡收支平衡问题。提倡“非平衡预算非平衡预算”的经济学家虽然的经济学家虽然反对年度预算平衡，但是他们仍然主张反对年度预算平衡，但是他们仍然主张周期预算平衡周期预算平衡周期预算平衡周期预算平衡，即主张在使预算发挥熨平经济周期作用的同时实现预即主张在使预算发挥熨平经济周期作用的同时实现预算的平衡。算的平衡。p所谓所谓周期平衡周期平衡

18、，是指从整个经济周期来看，政府可，是指从整个经济周期来看，政府可以用繁荣时期的财政盈余抵消萧条时期的财政赤字，以用繁荣时期的财政盈余抵消萧条时期的财政赤字，使政府预算在整个经济周期内保持基本平衡。使政府预算在整个经济周期内保持基本平衡。现现代代财财政政学学原原理理三、关于三、关于“平衡预算平衡预算”之重要性与之重要性与唯一性的讨论唯一性的讨论p无论政府采取怎样的非平衡预算，无论政府采取怎样的非平衡预算，“非平衡非平衡”也也只能视为对平衡预算的暂时偏离。只能视为对平衡预算的暂时偏离。p战后许多国家的实践经验表明，公共财政一旦较战后许多国家的实践经验表明，公共财政一旦较长时间偏离平衡预算轨迹，不但

19、会给社会经济生长时间偏离平衡预算轨迹，不但会给社会经济生活带来种种不利影响，而且再恢复平衡预算也极活带来种种不利影响，而且再恢复平衡预算也极为困难。为困难。现现代代财财政政学学原原理理第三节第三节 预算周期与程序预算周期与程序一、预算周期一、预算周期二、预算的编制二、预算的编制三、预算的审批三、预算的审批四、预算的执行四、预算的执行五、预算的审计（监督）五、预算的审计（监督）现现代代财财政政学学原原理理第三节第三节 预算周期与程序预算周期与程序pp预算周期预算周期，指政府预算工作的主要活动内容之周指政府预算工作的主要活动内容之周期循环过程。期循环过程。p大部分国家的预算周期通常可以划分为四个阶

20、段，大部分国家的预算周期通常可以划分为四个阶段，对应发生四项预算事件，依次为对应发生四项预算事件，依次为预预预预算算算算的的的的编编编编制制制制预预预预算算算算的的的的审审审审批批批批预预预预算算算算的的的的执执执执行行行行预预预预算算算算的的的的审审审审计计计计现现代代财财政政学学原原理理一、预算周期一、预算周期p按照时间顺序，美国联邦政府预算活动通常可以按照时间顺序，美国联邦政府预算活动通常可以划分为划分为4个阶段：个阶段：（1）总统编制政府预算草案并提交国会审议；总统编制政府预算草案并提交国会审议；（2）国会审议预算草案并批准政府预算；国会审议预算草案并批准政府预算；（3）各部门执行经国

21、会审议批准的政府预算案；各部门执行经国会审议批准的政府预算案；（4）对联邦政府预算执行情况进行审计。对联邦政府预算执行情况进行审计。现现代代财财政政学学原原理理一、预算周期一、预算周期p图为图为2006财年美国联邦政府预算周期安排财年美国联邦政府预算周期安排 2003年年 2004年年 2005年年 2006年年 2月月 10月月 2月月 10月月 2月月 10月月 2月月 10月月第一周期第一周期 执行执行 审计审计 第二周期第二周期 审批审批 执行执行 审计审计 第三周期第三周期 编制编制 审批审批 执行执行 审计审计 第四周期第四周期 编制编制 审批审批 执行执行 第五周期第五周期 编制

22、编制 审批审批 现现代代财财政政学学原原理理二、预算的编制二、预算的编制程序程序p首先，由总统制定下一个财政年度预算的基本框架和首先，由总统制定下一个财政年度预算的基本框架和政府财政政策的基本取向。政府财政政策的基本取向。p其次，其次，OMB与各政府部门共同商议，确定较为具体的与各政府部门共同商议，确定较为具体的政策要求，并对下一财政年度及以后政策要求，并对下一财政年度及以后4年的各部门资金年的各部门资金要求进行规划。要求进行规划。p尔后，各政府部门向尔后，各政府部门向OMB提交自己的预算申请。提交自己的预算申请。p最后，最后，OMB将全部预算文件（总统预算咨文、政府收将全部预算文件（总统预算

23、咨文、政府收支概算、分析说明书以及连续性项目在财政年度内的支概算、分析说明书以及连续性项目在财政年度内的支出预算等）移交给国会。支出预算等）移交给国会。现现代代财财政政学学原原理理二、预算的编制二、预算的编制特点（一）特点（一）p第一，预算编制程序十分严谨，预算编制各环节的第一，预算编制程序十分严谨，预算编制各环节的所有负责人员职责明确，对每个预算细节均给予具所有负责人员职责明确，对每个预算细节均给予具体的技术指导，并为预算的审议、切磋和协调提供体的技术指导，并为预算的审议、切磋和协调提供了充足的时间，这极大程度上保证了政府预算活动了充足的时间，这极大程度上保证了政府预算活动的协调性、灵活性与

24、规范性。的协调性、灵活性与规范性。p第二，将预算编制工作分解为收入预算与支出预算，第二，将预算编制工作分解为收入预算与支出预算，分别责成相对独立的不同政府机构负责，把专业分分别责成相对独立的不同政府机构负责，把专业分工和某种制衡机制引入预算编制工作有助于提高其工和某种制衡机制引入预算编制工作有助于提高其科学性和严肃性。科学性和严肃性。现现代代财财政政学学原原理理二、预算的编制二、预算的编制特点（二）特点（二）p第三，总统提交给国会的预算报告的主要内容至少涵第三，总统提交给国会的预算报告的主要内容至少涵盖今后盖今后5年的国民经济发展预测、政府工作计划、收年的国民经济发展预测、政府工作计划、收支预

25、测信息和未来支预测信息和未来5年的预算安排大致情况，强调长年的预算安排大致情况，强调长期预算与短期预算相结合。期预算与短期预算相结合。p第四，预算编制工作具有较高透明度，也注意尊重纳第四，预算编制工作具有较高透明度，也注意尊重纳税人的知情权，通常能够依法接受国民对政府活动的税人的知情权，通常能够依法接受国民对政府活动的监督。监督。p第五，日益完善的预算制度和不断发展的预算技术，第五，日益完善的预算制度和不断发展的预算技术，对提高联邦预算编制质量和工作效率起到重要保障作对提高联邦预算编制质量和工作效率起到重要保障作用。用。现现代代财财政政学学原原理理三、预算的审批三、预算的审批程序程序p国会对美

26、国联邦预算的审批，主要是按照国会对美国联邦预算的审批，主要是按照1990年颁布年颁布的的预算执行法案预算执行法案(Budget Enforcement Act)中修正中修正后的时间表进行的，其过程可大致分为三个阶段。后的时间表进行的，其过程可大致分为三个阶段。“共同预算决议案共同预算决议案”(concurrent resolution on the budget)的形的形成成预算的分层审议和预算法案的制定预算的分层审议和预算法案的制定预算拨款法案的签署生效预算拨款法案的签署生效现现代代财财政政学学原原理理三、预算的审批三、预算的审批特点特点p第一，审议时间较长，内容详尽。第一，审议时间较长，内

27、容详尽。p第二，审议过程的透明度、民主化程度较高。第二，审议过程的透明度、民主化程度较高。p第三，审议过程得到有效的制度保障。第三，审议过程得到有效的制度保障。p第四，国会审议机构同样拥有极高的预算研究能力第四，国会审议机构同样拥有极高的预算研究能力和不断发展的技术支持能力。和不断发展的技术支持能力。p第五，审议过程严格按法定规则进行，并与审议结第五，审议过程严格按法定规则进行，并与审议结果一样受法律保护。果一样受法律保护。现现代代财财政政学学原原理理四、预算的执行四、预算的执行p联邦政府预算的执行按照联邦政府预算的执行按照收支两条线收支两条线收支两条线收支两条线进行。进行。pp预算收入预算收

28、入预算收入预算收入由财政部所属的国内收入局（或称国内税由财政部所属的国内收入局（或称国内税务总署）负责，它按照现行税法进行各种税收征管务总署）负责，它按照现行税法进行各种税收征管活动，把税款缴入国库。除非变革税种，在整个预活动，把税款缴入国库。除非变革税种，在整个预算年度内一般不允许改变、调节预算收入的执行。算年度内一般不允许改变、调节预算收入的执行。pp预算支出预算支出预算支出预算支出的执行则在的执行则在OMB及财政部的指导和监督下，及财政部的指导和监督下，由联邦政府各主管机构负责。由联邦政府各主管机构负责。现现代代财财政政学学原原理理五、预算的审计（监督）五、预算的审计（监督）p实行财政监

29、督的目的是：实行财政监督的目的是：n确保各行政部门遵守支出的法定上限；确保各行政部门遵守支出的法定上限；n确保项目安排与法律规定、现行经济政策保持一致；确保项目安排与法律规定、现行经济政策保持一致；n确保项目的正确执行并达到既定目标。确保项目的正确执行并达到既定目标。p审计部门的监督作为一种外部的监督模式主要通过审计部门的监督作为一种外部的监督模式主要通过会计总署会计总署会计总署会计总署来实施。来实施。现现代代财财政政学学原原理理美国联邦政府的预算监督、审计活美国联邦政府的预算监督、审计活动的主要特点动的主要特点 p第一，联邦政府审计系统具有很强的独立性。这是其能够第一，联邦政府审计系统具有很

30、强的独立性。这是其能够实现公正审计、独立监督的组织保障。实现公正审计、独立监督的组织保障。p第二，作为美国预算管理制度的一个重要组成部分，预算第二，作为美国预算管理制度的一个重要组成部分，预算监督的审计工作及其各项具体活动都要依据具体法律、各监督的审计工作及其各项具体活动都要依据具体法律、各相关预算法案进行并受到这些法律、法案的保护。相关预算法案进行并受到这些法律、法案的保护。p第三，美国在预算审计监督工作中十分重视对预算分析人第三，美国在预算审计监督工作中十分重视对预算分析人员、审计监督人员的职业道德的培养，从而减少共谋、欺员、审计监督人员的职业道德的培养，从而减少共谋、欺诈等行为的发生。诈等行为的发生。