中国耕地保护政策回顾培训讲学.ppt

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1、中国耕地保护政策回顾中国耕地保护政策回顾l1986国家土地管理局成立国家土地管理局成立l1986中华人民共和国土地管理法中华人民共和国土地管理法 颁布颁布l1998国土资源部的成立国土资源部的成立l2004国务院国务院28号文号文关于深化改革严格关于深化改革严格土地管理的决定土地管理的决定发布发布1.耕地保护意识开始觉醒期：19781985年l1.1 1.1 经济社会形势与耕地流失概况经济社会形势与耕地流失概况19781985年间，中国国内生产总值年均增长率达到年间，中国国内生产总值年均增长率达到13.97%中国农业总产值从中国农业总产值从1397.00亿元增长到亿元增长到3619.49亿元亿

2、元粮食总产量从粮食总产量从30477万吨增长到万吨增长到37911万吨万吨全国固定资产投资总额从全国固定资产投资总额从668.72亿元增加到了亿元增加到了2543.20亿元亿元7年间耕地合计净减少年间耕地合计净减少330万公顷，也即年均净减少万公顷，也即年均净减少47.14万公顷万公顷l1.2 1.2 耕地保护政策演变脉络耕地保护政策演变脉络1982年的年的政府工作报告政府工作报告将滥占耕地建房看作当将滥占耕地建房看作当时农村中的两股歪风之一时农村中的两股歪风之一1983年的中央年的中央1号文件号文件当前农村经济政策的若干当前农村经济政策的若干问题问题也将也将“耕地减少耕地减少”列为当时农村的

3、三大隐患列为当时农村的三大隐患之一之一1978年的年的政府工作报告政府工作报告提出，国营农场和人提出，国营农场和人民公社要民公社要“有计划地开垦荒地，使耕地面积逐年有计划地开垦荒地，使耕地面积逐年有较多的增加有较多的增加”。1981年年政府工作报告政府工作报告认为，认为，“十分珍惜每寸十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地土地，合理利用每寸土地”应该是我们的国策应该是我们的国策1982年的年的1号文件号文件“要严格控制机关、企业、团体、要严格控制机关、企业、团体、部队、学校、社队占用耕地，特别是城市附近的部队、学校、社队占用耕地，特别是城市附近的菜地更不应占用菜地更不应占用”l1982年年国家建设

4、征用土地条例国家建设征用土地条例就在一定程度上涵就在一定程度上涵括了保护耕地的内容括了保护耕地的内容l1983年的年的1号文件号文件当前农村经济政策的若干问题当前农村经济政策的若干问题更更是明确提出，要是明确提出，要“严格控制占用耕地建房严格控制占用耕地建房”和和“爱惜爱惜每一寸耕地每一寸耕地”。l1.3耕地保护政策特点及成效耕地保护政策特点及成效（1）难协调粮食安全与结构调整）难协调粮食安全与结构调整（2）总体上服从于保证建设需要）总体上服从于保证建设需要（3）政策散布于相关文件和报告）政策散布于相关文件和报告（4）实施措施稍有提及但不具体）实施措施稍有提及但不具体1985年全国耕地净减少量

5、超过了年全国耕地净减少量超过了100万公顷，成为建万公顷，成为建国以来耕地减少数量最多的一年。国以来耕地减少数量最多的一年。2.2.耕地保护政策制定起步期：耕地保护政策制定起步期：耕地保护政策制定起步期：耕地保护政策制定起步期：1986198619971997年年年年 l2.1经济社会形势与耕地流失概况经济社会形势与耕地流失概况国内生产总值年均增长率高达国内生产总值年均增长率高达20.08%农业总产值从农业总产值从4013.01亿元增长到亿元增长到23788.40亿元亿元工业总产值从工业总产值从3886.40亿元增长到亿元增长到25713.70亿元亿元从从1986年的年的3120.60亿元增加

6、到了亿元增加到了1997年的年的24941.10亿亿元元粮食总产量从粮食总产量从39151万吨增长到万吨增长到49417万吨万吨耕地净净减少耕地净净减少310.38万公顷，年均净减少万公顷，年均净减少34.49万公顷万公顷l2.2耕地保护政策演变脉络耕地保护政策演变脉络l1986年年1号文件号文件“严格控制非农建设占用耕地的条例严格控制非农建设占用耕地的条例”l1986年年3月的中发月的中发7号文件号文件关于加强土地管理、制止乱占关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知耕地的通知第一次正式明确提出第一次正式明确提出“十分珍惜和合理利用十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一

7、项基每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策本国策”l1986年年6月月25，中华人民共和国土地管理法中华人民共和国土地管理法1987关于在农业结构调整中严格控制占用耕地关于在农业结构调整中严格控制占用耕地的联合通知的联合通知、建设用地计划管理暂行办法建设用地计划管理暂行办法1988年年土地复垦规定土地复垦规定、严格限制毁田烧砖积严格限制毁田烧砖积极推进墙体材料改革的意见极推进墙体材料改革的意见1990年年政府工作报告政府工作报告在强调在强调“严格执行国家下严格执行国家下达的建设用地计划，严格审批建设用地达的建设用地计划，严格审批建设用地”同时，明同时，明确要求确要求“各地方凡

8、因建设占用农用土地的，原则上各地方凡因建设占用农用土地的，原则上应承担土地开发的义务应承担土地开发的义务”。1991年年1月国务院发布了月国务院发布了土地管理法实施条例土地管理法实施条例1992年年11月月18日国务院发布了日国务院发布了关于严格制止乱占、关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知滥用耕地的紧急通知1992年年12月月9日国办发布日国办发布关于严禁开发区和城镇关于严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒的通知建设占用耕地撂荒的通知1993年年4月月28日国务院发布了日国务院发布了关于严格审批和认关于严格审批和认真清理各类开发区的通知真清理各类开发区的通知1994年年8月月18日国务院发布了日

9、国务院发布了基本农田保护条例基本农田保护条例，随后四年的，随后四年的政府工作报告政府工作报告也都明确强调各也都明确强调各地要建立健全基本农田保护制度。地要建立健全基本农田保护制度。1996年年6月月19日全国土地管理厅、局长会议上日全国土地管理厅、局长会议上“实实现耕地总量动态平衡现耕地总量动态平衡”首次被正式提出，该年首次被正式提出，该年9月月18日国家土地管理局还参与发布了日国家土地管理局还参与发布了建设用地计划建设用地计划管理办法管理办法1997年年3月月14日八届全国人大常委会五次会议第一日八届全国人大常委会五次会议第一次设立了次设立了“破坏耕地罪破坏耕地罪”、“非法批地罪非法批地罪”

10、和和“非非法转让土地罪法转让土地罪”4月月15日中共中央国务院还颁布了中发日中共中央国务院还颁布了中发11号文件号文件关关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知，后，后者也直接导致国家土地管理局在该年者也直接导致国家土地管理局在该年5月月20日发布日发布了了冻结非农业建设项目占用耕地规定冻结非农业建设项目占用耕地规定。l2.3耕地保护政策特点及成效耕地保护政策特点及成效（1）耕地保护政策受到比较利益的极大冲击）耕地保护政策受到比较利益的极大冲击（2）耕地保护政策的实施过度倚重行政手段）耕地保护政策的实施过度倚重行政手段（3）耕地保护政策虽陆续制定但系统性不

11、强。）耕地保护政策虽陆续制定但系统性不强。（4）耕地保护政策与其他政策存在协调难度）耕地保护政策与其他政策存在协调难度3.3.耕地保护政策体系初建期：耕地保护政策体系初建期：耕地保护政策体系初建期：耕地保护政策体系初建期：1998199820032003年年年年 l3.1经济社会形势与耕地流失概况经济社会形势与耕地流失概况l1998199820032003年间，中国国内生产总值从年间，中国国内生产总值从84402.2884402.28亿元亿元增长到增长到135822.76135822.76亿元，年均增长率达到亿元，年均增长率达到9.48%9.48%。在此。在此期间，虽然农业总产值从期间，虽然农

12、业总产值从24541.8624541.86亿元增长到了亿元增长到了29691.8029691.80亿元，但粮食生产总体上呈下滑态势，总产亿元，但粮食生产总体上呈下滑态势，总产量从量从5123051230万吨剧减到万吨剧减到20032003年的年的4307043070万吨，全国人均万吨，全国人均粮食占有量也从粮食占有量也从411411公斤公斤/人下降到人下降到333333公斤公斤/人，人，20032003年因而成为年因而成为2020世纪世纪9090年代以来粮食生产的最低谷。而年代以来粮食生产的最低谷。而与粮食生产出现滑坡相反，其他方面则是总体上呈现与粮食生产出现滑坡相反，其他方面则是总体上呈现强

13、劲发展态势。强劲发展态势。l耕地减少又进入快速流失期。根据国土资源部的相关耕地减少又进入快速流失期。根据国土资源部的相关数据，数据，19982003年间全国耕地因生态退耕、农业结构年间全国耕地因生态退耕、农业结构调整、建设占用和灾害损毁而减少量高达调整、建设占用和灾害损毁而减少量高达877.98万公顷，万公顷，虽然期间通过开发整理复垦和农业结构调整增加耕地虽然期间通过开发整理复垦和农业结构调整增加耕地215.73万公顷，但增减相抵之后仍然净减少万公顷，但增减相抵之后仍然净减少662.25万公万公顷，年均净减少顷，年均净减少110.37万公顷。万公顷。l3.2耕地保护政策演变脉络耕地保护政策演变

14、脉络l1998年年3月月成立国土资源部成立国土资源部l1998年年8月新修订月新修订土地管理法土地管理法实施，确立基本国策实施，确立基本国策l1998年年12月月国务院颁布了国务院颁布了中华人民共和国土地管理法中华人民共和国土地管理法实施条例实施条例和和基本农田保护条例基本农田保护条例l3.3耕地保护政策特点及成效耕地保护政策特点及成效l（1）耕地保护政策体系得到了初步构建）耕地保护政策体系得到了初步构建l（2）耕地保护政策服从于国家重大战略）耕地保护政策服从于国家重大战略l（3）耕地保护政策实施手段日趋多样化）耕地保护政策实施手段日趋多样化l（4）耕地保护政策被地方政府严重曲解）耕地保护政策

15、被地方政府严重曲解l总体而言，虽然这一时期构建了耕地保护政策体系框总体而言，虽然这一时期构建了耕地保护政策体系框架，但由于国家重大战略的调整，加之市场经济体制架，但由于国家重大战略的调整，加之市场经济体制的尚不健全，耕地保护没有达到预期效果，不仅建设的尚不健全，耕地保护没有达到预期效果，不仅建设占用没有得到有效控制，生态退耕和农业结构调整所占用没有得到有效控制，生态退耕和农业结构调整所致的耕地减少都处在高发期，加上频发的自然灾害，致的耕地减少都处在高发期，加上频发的自然灾害，这一时期成为改革开放以来甚或是建国以来耕地减少这一时期成为改革开放以来甚或是建国以来耕地减少最快的时期。最快的时期。4.

16、4.耕地保护政策体系完善期：耕地保护政策体系完善期：耕地保护政策体系完善期：耕地保护政策体系完善期：20042004年以来年以来年以来年以来 l4.1经济社会形势与耕地流失概况经济社会形势与耕地流失概况l在在2000年国内生产总值总量突破年国内生产总值总量突破1万亿美元、万亿美元、2003年人年人均国内生产总值突破均国内生产总值突破1000美元之后，我国经济增长势头美元之后，我国经济增长势头不减。虽然不减。虽然2006年年3月月14日通过的日通过的“十一五十一五”规划纲要将规划纲要将20062010年间经济增长速度预期为年间经济增长速度预期为7.5%，而且同年，而且同年12月举行的中央经济工作

17、会议将经济发展指导思想由之前月举行的中央经济工作会议将经济发展指导思想由之前的的“又快又好又快又好”调整为调整为“又好又快又好又快”，但在投资、出口，但在投资、出口和消费三驾马车的拉动下，和消费三驾马车的拉动下，20032007年间我国经济仍然年间我国经济仍然连续五年以超过连续五年以超过10%的速度在加速增长，的速度在加速增长，2007年更是达年更是达到到11.4%，国内生产总值总量也达到了，国内生产总值总量也达到了246619亿元（根亿元（根据据2007年国民经济和社会发展统计公报年国民经济和社会发展统计公报）。各方面）。各方面研究表明，我国当前正处在研究表明，我国当前正处在“经济高速增长通

18、道经济高速增长通道”的的“爬坡爬坡”阶段，而这种较快发展势头仍可能持续较长一段阶段，而这种较快发展势头仍可能持续较长一段时间。时间。l20042007年间年我国耕地因生态退耕、农业结构调年间年我国耕地因生态退耕、农业结构调整、建设占用和灾害损毁减少了整、建设占用和灾害损毁减少了383.01万公顷，但同时万公顷，但同时通过开发整理复垦和农业结构调整增加耕地通过开发整理复垦和农业结构调整增加耕地217.30万公万公顷，增减相抵净减少顷，增减相抵净减少165.71万公顷，相当于年均净减少万公顷，相当于年均净减少41.43万公顷。万公顷。l4.2耕地保护政策演变脉络耕地保护政策演变脉络l2004年中央

19、年中央1号文件号文件中央关于促进农民增加收入若干中央关于促进农民增加收入若干政策的意见政策的意见（新世纪以来第一个涉农中央一号文件）（新世纪以来第一个涉农中央一号文件）明确提出要明确提出要“不断提高耕地质量不断提高耕地质量”和和“各级政府要切各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度实落实最严格的耕地保护制度”，并且要求确定一定，并且要求确定一定比例的国有土地出让金用于农业土地开发和建设高标比例的国有土地出让金用于农业土地开发和建设高标准基本农田。准基本农田。l2004年年10月月21日国务院颁布了日国务院颁布了28号文号文关于深化改革关于深化改革严格土地管理的决定严格土地管理的决定，在严格土地执

20、法、加强规划，在严格土地执法、加强规划管理、保障农民利益、促进集约用地、健全责任制度管理、保障农民利益、促进集约用地、健全责任制度等方面做出了有益于耕地保护的规定与措施。等方面做出了有益于耕地保护的规定与措施。l国土资源部随即发布了国土资源部随即发布了关于完善征地补偿安置制度关于完善征地补偿安置制度的指导意见的指导意见、关于进一步加强新增建设用地土地关于进一步加强新增建设用地土地有偿使用费征收使用管理的通知有偿使用费征收使用管理的通知等配套文件。等配套文件。l2005年中央年中央1号文件号文件关于进一步加强农村工作提高农关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见业综合生产能力若干

21、政策的意见在继续要求在继续要求“坚决坚决实行最严格的耕地保护制度，切实提高耕地质量实行最严格的耕地保护制度，切实提高耕地质量”的的同时，对土地出让金和新增建设用地有偿使用费的使同时，对土地出让金和新增建设用地有偿使用费的使用等做出有利于耕地保护的规定，用等做出有利于耕地保护的规定，l为更好落实为更好落实28号文，号文，2005年国土资源部先后颁布了年国土资源部先后颁布了关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见挂钩试点工作的意见、关于加强和改进土地开发关于加强和改进土地开发整理工作的通知整理工作的通知、关于开展补充耕地数量质量实关

22、于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知行按等级折算基础工作的通知、关于进一步做好关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见基本农田保护有关工作的意见、关于开展设立基关于开展设立基本农田保护示范区工作的通知本农田保护示范区工作的通知、关于进一步加强关于进一步加强国土资源执法监察工作的通知国土资源执法监察工作的通知、查处土地违法行查处土地违法行为立案标准为立案标准等重要文件等重要文件l国务院还于国务院还于10月月18日颁布了日颁布了省级政府耕地保护责任省级政府耕地保护责任目标考核办法目标考核办法l2006年中央年中央1号文件号文件关于推进社会主义新农村建设的关于推进社会主义新农村建设的若

23、干意见若干意见在耕地占用税、土地出让金、新增建设用在耕地占用税、土地出让金、新增建设用地有偿使用费的征缴和使用方面做出有利于耕地保护地有偿使用费的征缴和使用方面做出有利于耕地保护的规定，并且继续要求加强耕地质量建设和推进生态的规定，并且继续要求加强耕地质量建设和推进生态建设。建设。l2007中央中央1号文件号文件关于积极发展现代农业扎实推进社关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见会主义新农村建设的若干意见要求要求“强化和落实耕强化和落实耕地保护责任制地保护责任制”，并且继续强调切实提高耕地质量。，并且继续强调切实提高耕地质量。同年的同年的政府工作报告政府工作报告则发出则发出“

24、一定要守住全国耕一定要守住全国耕地不少于地不少于18亿亩这条红线亿亩这条红线”的最强音。的最强音。l2008年的中央年的中央1号文件号文件关于切实加强农业基础建设进关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见一步促进农业发展农民增收的若干意见和和政府工政府工作报告作报告同样强调同样强调“坚持最严格的耕地保护制度，特坚持最严格的耕地保护制度，特别是加强基本农田保护别是加强基本农田保护”，并且继续强化各种耕地保，并且继续强化各种耕地保护手段。护手段。l为了缓解巨大的耕地保护压力，国务院还分别于为了缓解巨大的耕地保护压力，国务院还分别于2007年年8月月9日、日、2007年年12月月

25、1日和日和2008年年1月月3日颁布了日颁布了关关于完善退耕还林政策的通知于完善退耕还林政策的通知、中华人民共和国耕中华人民共和国耕地占用税暂行条例地占用税暂行条例和和关于促进节约集约用地的通关于促进节约集约用地的通知知l2009年中央一号文件：实行最严格的耕地保护制度和年中央一号文件：实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。实行最严格的耕地保护制度最严格的节约用地制度。实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度和最严格的节约用地制度。严格地方政府耕地保护责。严格地方政府耕地保护责任目标考核任目标考核,实行耕地和基本农田保护领导干部离任审实行耕地和基本农田保护领导干部离任审计制度计

26、制度.尽快出台基本农田保护补偿具体办法尽快出台基本农田保护补偿具体办法l2010年年1号文件：坚决守住耕地保护红线号文件：坚决守住耕地保护红线,建立保护补偿建立保护补偿机制机制,加快划定基本农田加快划定基本农田,实行永久保护实行永久保护.落实府耕地保护落实府耕地保护目标责任制目标责任制,上级审计、监察、组织等部门参与考核上级审计、监察、组织等部门参与考核.l.3耕地保护政策特点及成效耕地保护政策特点及成效l（1）耕地保护政策被赋予了参与调控使命。）耕地保护政策被赋予了参与调控使命。l（2）耕地保护政策的科学内涵在不断深化。）耕地保护政策的科学内涵在不断深化。l（3）耕地保护政策与相关政策的互动

27、加强。）耕地保护政策与相关政策的互动加强。l（4）耕地保护政策的实施手段在不断完善。）耕地保护政策的实施手段在不断完善。l总体而言，随着市场经济体制的不断健全，耕地保护总体而言，随着市场经济体制的不断健全，耕地保护政策体系也在不断完善中，而在全社会的共同努力下，政策体系也在不断完善中，而在全社会的共同努力下，这一时期我国耕地保护取得了显著成效。例如，这一时期我国耕地保护取得了显著成效。例如，2004年以来，全国耕地净减少量不断降低，从年以来，全国耕地净减少量不断降低，从2004年的年的94.80万公顷分别降低到了万公顷分别降低到了2005年和年和2006年的年的36.16万公万公顷和顷和30.68万公顷，万公顷，2007更是降到只有更是降到只有4.07万公顷。万公顷。l4.4耕地保护政策展望耕地保护政策展望l（1）进一步强化耕地保护共同责任制）进一步强化耕地保护共同责任制l（2）适时将耕地保护政策转化为法律）适时将耕地保护政策转化为法律l（3）大力发挥农民在耕地保护中作用）大力发挥农民在耕地保护中作用l（4）尊重和认可地方的耕地保护创新）尊重和认可地方的耕地保护创新结束结束