5农业用水竞争.pdf

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1、5农业用水竞争Buch 1.indb 17106.10.2006 07:39:575农业用水竞争“在我作为一个总统所了解到的许多事情中，水的问题是各个国家、不同的大陆以及整个世界中社会、政治和经济事务的中心问题”纳尔逊曼德拉，可持续发展问题世界首脑会议，2002Buch 1.indb 17206.10.2006 07:39:572006 年人类发展报告1735农业用水竞争一百年前，洛杉矶水务局局长威廉.穆赫兰给加利福尼亚带来了国家政治的新观念：夺取水源。面临满足沙漠中迅速成长起来的小城镇用水的要求，穆赫兰不动都声色地从城镇以北200多英里远的欧文山谷买断了用水权，并修建了一条横跨酷热的莫哈韦沙

2、漠的输水管，将水输送到洛杉矶市区。此举引发了强烈的抗议，欧文山谷的牧场主试图炸毁输水管，洛杉矶水务局则以大规模的武力展示作为回应。这为洛杉矶的发展铺平了道路。这项调水工程有助于满足城市居民和工业用水的需要，使得大农场主能够成功地在洛杉矶周围的沙漠上种植棉花以及其它用水密集型农作物。而欧文山谷的农民损失惨重。农业用水竞争时代变了但有些事并没有变。最近，南加利福尼亚通过诉讼程序解决了用水争端，而不是付之枪炮。但穆赫兰事件证明用水管理上两个永恒的特点：其一，水就是权力当水紧缺时，权力关系充分表现在决定谁有权使用水和在什么条件下使用水。其二，当水资源短缺加剧时，那些在水资源分配中缺乏话语权的人们势必要

3、首当其冲地受到供水减少的冲击。今后几十年，很多发展中国家会面对为水展开激烈的竞争的前景。人口增长、收入增加、不断变化的饮食结构、城市化和工业发展都增加了对本质上是定量供给的水的需求。在江河流域已过度开发的区域，将会导致激烈的调整压力，纵使用水效率有所提高。农业用水大户和不断增长的人口的食物源泉 将是压力调整的焦点。权力与话语权将对供水调整过程作用于贫困人口的方式产生重要影响。随着人们对水资源匮乏越来越多的关注，有关水资源管理的全球性争论已聚焦于粮食安全。这一永恒存在的问题即为世界是否有充足的水来满足日益增长的人口的粮食需求。这一问题固然重要，但另一个对人类发展和全球减贫有着同等重要意义的问题却

4、没有引起人们足够重视，即：如何对水源进行管理，以实现在保护贫穷和弱势群体用水以维持他们的生计的情况下满足日益增长的粮食需求。这个问题不仅与在2015年之前大范围完成千年发展目标的前景有直接关系，而且也直接关系到子孙后代的福祉。世界会城市化，但大多数贫困、营养不良的人们依然生活在农村并且依赖农业生产谋求职业、增加收入和获得食物。用水安全对他们的生计至一个对人类发展和全球减贫有着同等重要意义的问题却没有引起人们足够重视，即：如何对水源进行管理，在实现保护贫穷和弱势群体用水以维持他们的生计的情况下满足日益增长的粮食需求第5章Buch 1.indb 17306.10.2006 07:39:581742

5、006 年人类发展报告5农业用水竞争关重要 也关系到他们脱贫的前景。而危险在于：迅速发展的城市和寻求更多水的工业在农村地区开拓它们的水源，从而减少了那些穷人获取他们赖以生存的资源的途径。竞争已经引发了一些相应的调整。许多国家主要的管理模式是“循一条最小阻力途径”，工业、大型农业以及市政当局拥有一些强有力的选民，秘密地从其它用户那里包括从农村的穷人在政治上声音最弱者，把水转移过来。竞争加大带来的不均衡后果映射了基于土地、财富、性别和政治影响力等的更广义的不均衡。施政系统能够抑制这种不均衡但通常总是加剧这种不均衡，就象在欧文谷发生的那一幕。本章一开篇主要招眼于水和农村生计之间的联系以及影响这些联系

6、的用水场合。继而，本章集中论述了与水资源竞争的管理联系紧密的三个主题，论述了它们对减少贫困和不均衡在起着支持还是破坏作用：竞争、权力和用水争夺；对灌溉系统更好的管理；提高穷人的水资源生产力。从事农业的贫穷人口对水和人类发展的关系有真切的体验。印度一位财政部长曾说了一句有名的话：他的国家的预算是“在跟雨水打赌”。1而对数以百万计的小农场主、牧民和农业工人来说，他们在这一赌博中投入的赌注要高得多。雨量的变化，水供应的中断与否会给他们带来天壤之别：营养充裕或忍饥挨饿，健康与疾病，甚至事关生死。农业用水安全渗透到人类发展的方方面面。土地和水是穷人赖以生存的两个基本要素，他们比富人更依赖于这两个要素。不

7、能孤立地思考用水问题，而应把它与诸如健康、教育、使用其它生产资料的途径，包括土地、资金和基础设施等联系起来。而用水安全是贫困与脆弱等问题中的一个重要的风险因素。生计包含人们赖以谋生和保持安康的实际能力和资产。在农村地区，水资源扮演着十分重要的角色。像土地一样，水是自然资本的一部分，对维持农村的生计起着决定性的作用。能得到可靠的供水，人们就可以获取多样化的谋生手段，提高生产力，减少与旱灾相关联的种种风险。可靠的供水给生产者提供了进入更高产品附加值领域的机会，带来收入和就业，并保障了人们投资的安全（图5.1）。农村生计、水与全球减贫努力的联系显而易见。大约四分之三的每天不足1美元维生的人口生活在农

8、村他们依靠农业过活。小佃农和农业工人占了世界上8.3亿营养不良人口的三分之二。用水安全生计关系有助于解释受到广泛关注的水与贫困之间的联系。在埃塞俄比亚，距取水点的距离，与逐渐弱化的家庭生产多样性以及减少的收入之间的关联，使其成为反映贫穷和弱势的最精确的指标之一。2供水的可预测性和水媒生态环境的可持续性是用水安全的重要方面。可预测性有助于说明为什么得到灌溉水和人类发展生计所系土地和水是穷人赖以生存的两个基本要素，他们比富人更依赖于这两个要素Buch 1.indb 17406.10.2006 07:39:582006 年人类发展报告1755农业用水竞争与贫穷发生范围较低和贫穷程度较轻相关联。跨国研

9、究表明灌溉区的贫穷程度通常要比非灌溉区的贫穷程度低20%30%。3灌溉带来的一系列用水安全的利益减少了贫穷。首轮效应包括较高的粮食产量，较高的实际收入，增加了就业，降低了食品价格。其它的益处还包括更稳定的就业环境和较低的粮食价格。但是，灌溉和贫穷之间关联的力度受到许多制度性因素的制约，包括在土地分配上的效率和公平。压力下的农业呈现的情景农业未来的水管理面临着来自两方面的压力。从需求角度来看，工业化、城市化以及饮食结构的改变将提高对粮食的需求，以及增加相应的用于生产粮食的水量。从供应角度来看，灌溉用水十分有限。这种供求双方的不平衡加大了调整的压力。将来的农业用水管理会与以往大不相同。回首过去灌溉

10、的历史，过去四十年间全球的灌溉面积翻了一番。灌溉领域的扩大，加之绿色革命提高了生产力，使得农业在人口增长的同时增加了人均粮食供应。在上世纪60年代中期到90年代中期，南亚人均粮食的拥有量从年均162公斤增加到182公斤。4 占主导地位的灌溉作物如水稻和小麦其产量增加了两到四倍，三分之二以上的收益来自于产量的增加。这些成果得益于生产力的大规模提高，成为增强粮食安全和减少世界饥饿的重要因素。如果没有灌溉面积的扩大，今天的农村贫穷和全球粮食安全又会是另一番景象。这与撒哈拉以南非洲地区形成了鲜明对比，那里的生产力增长几乎无法跟上人口增长的速度，这一点给了我们深刻启示。考虑未来，扩大灌溉面积的前景很有限

11、，来自工业和家庭用水户的压力来源：Adapted from Hussain and Hanjra 2003。可靠地获得灌溉用水获得灌溉用水可减贫和降低脆弱性图 5.1其它资产脆弱性食品安全就业收入消费生产增加农作物产量增加农作物种植面积增加农作物密度全年种植的机会增加农作物多样化种植业的收入增加家庭食品消费增加农民家庭收入的稳定食品价格降低农场内就业机会增加农场外就业机会增加就业机会的稳定农村工资水平增加增加了食品可供量增强了生产和保持家庭消费的食品的机会降低了消费不足的水平降低了生产季节性影响降低了农作物歉收的风险减少了债务增加了健康和教育的财力改善了整个资源基础主要影响主要获益方面Buch

12、 1.indb 17506.10.2006 07:39:58 1762006 年人类发展报告5农业用水竞争在增长。新的灌溉水源越来越昂贵，并且开采起来会对生态环境造成破坏，这给继续利用1960年以后的灌溉扩张模式带来了一定的限制。1980年以后，诸如印度、印度尼西亚及巴基斯坦等国新开发的灌溉工程的实际成本翻了一番。5同时，在未来的四十年，许多发展中国家的农业将会在因过度开采而已经“枯竭”的流域中展开对水的竟夺。中国、南亚和中东的大部分地区目前正通过对地下水不可持续的开采和江河的过度取水来维持灌溉。目前，地下水的透支率在中国高于25%而在印度高达56%。6要纠正这种透支就需要把地下水的使用从81

13、70亿立方米降至7530亿立方米，这会使得许多地方的灌溉用水急剧减少。7地下水问题给全球许多地域的发展中国家带来了粮食生产风险，以及伴随而来的对农村生计的风险。最近由国际粮食政策研究所、国际水管理研究所以及联合国粮食及农业组织进行的情景试验虽然细节略有不同，但在主题上是一致的。未来四十年情景的重要特点包括：8人口持续增长与快速都市化。在今后三十年内，人口每年增长约8千万，到2050年将达到90亿几乎全部人口增长都发生在发展中国家。人口的增长将与快速都市化同步。1960年发展中国家的人口三分之二生活在农村。而该份额现在降到不足一半，到2050年世界三分之二的人口将生活在城市。要保持粮食的供应就需

14、要生产力的发展以保证较少的农业生产者生产出的粮食能满足日益增长的城市人口的需要。对水的需求增长。预计发展中国家计 划 抽 取 水 量 到 2025年 将比1995年高出27%。非灌溉用水量将增长一倍，而灌溉用水将只增长4%。正如第四章中所显示的，预计灌溉用水的增长比工业、城市以及畜牧用水的增长要缓慢得多。更多用水密集型需求但灌溉增长缓慢。要满足发展中国家日益增长的粮食需求就需要农作物生产年增长1.4%，而对撒哈拉以南非洲，则须增至2.5%。随着收入的增加，粮食需求将变得更加“用水密集型”。同时灌溉的增长速度会大幅度减缓。到2030年灌溉用水抽取量将仅增长14%。在一些地区，对用水控制会变得严厉

15、得多。在亚洲，灌溉用水将增加1%，与之相比其它用户的用水量将增加14%。提高生产力的必要性。世界如何满足日益增长的粮食需求？对谷类，联合国粮食及农业组织计划发展中国家灌溉产出量需要提高三分之一左右（这个水平比目前发达国家还高），同时生产增长三分之二。旱作农业在谷物总增产中必须占47%，凸显了通过增加水分保持及改进耕作技术来提高“绿色水资源”（被土壤吸收和由植物蒸腾的水）生产力的重要性。旱作农业生产基础扎实，并且具有相当大的潜力。旱作农业在谷物生产中占有三分之二产量，而亩产仅需灌溉农业平均所需的3.2公吨水的一半左右。上述是一些宽泛的全球性计划，并没有把形成真正粮食安全的分布因素纳入考虑，也没有

16、反映地区间的巨大差异，但他们的确指出了早已不堪重负的水系承担的日益加剧的压力。就以印度为例，到2005年，印度人口将比1995年多出2.7亿人口，其中很大部分将受雇于用水密集型和劳动密集型行业。撒哈拉以南非洲地区面临着严峻挑战。由于该地区主要依赖旱作农业，因此“绿色水资源”革命仍是当务之急考虑未来，扩大灌溉面积的前景很有限，而来自工业和家庭用水户的压力还在增长Buch 1.indb 17606.10.2006 07:39:592006 年人类发展报告1775农业用水竞争（图5.2）撒哈拉以南非洲的灌溉面积不到全球的5%，仅两个国家（南非和马达加斯加）就代表了该地区三分之二的现有能力。莫桑比克和

17、坦桑尼亚只开发了其可能灌溉面积的5%10%。9在这一地区的政府以及援助者都逐渐将发展灌溉农业视为提高生产力和保障食品安全的重要途径。非洲委员会建议在今后十年内将灌溉农业提高一倍，到2010年增加700万公顷。10这方面的进步将极大促进该地区人类发展：在坦桑尼亚，人们对水稻的研究表明灌溉能提高5%的水稻年产量。尽管如此，最终结果还将取决于利益分配我们将在后面讨论这一施政问题。设定目标和不可抗力未来四十年对水管理的操作空间定位于设定目标和不可抗力之间。设定目标指的是水使用的生态学限度不可抗力将以来自工业用水和来自城市人口对粮食的不断增长的需求的形式出现。基于统计得出的模型没有反映出人类发展由于必需

18、进行得调节所带来的一些问题。在许多国家，那些已开发的水资源几乎已经被满负荷利用。由于开发新的水资源的经济、环境和政治成本增加，用户之间对水资源的竞争将日益激烈。结果，就那么大的一块蛋糕被切成了大小不同的块，一些人又亏了。在这一背景下，各行业间的水资源转移成了影响21世纪人类发展的一个重要问题。大多数讨论都集中于经济效率和技术层面，而较少关注公平以及对那些农村贫困人口带来的影响，哪怕后果可能十分严重。由于各国国内对水的竞争加剧，那些弱势群体小农和妇女属于干看着其所用的水被那些更强有力的选民蚕食的人群之列。竞争的结果可不仅仅是理论上的模糊的未来展景。在许多国家由于调节水源短缺而产生的日益加剧的冲突

19、中，其后果显而易见。考虑一下最近几个因水产生的冲突：11印度许多地方用水竞争在逐步升级。泰米尔纳杜邦的钦奈是一个在 拓展 其 水文 范 围的 缺 水 城 市的一个典型事例。它正在铺设一条230公里长的输水管从高韦里河流域引水 这是印度用水最为紧张的流域之一，也是泰米尔纳杜邦和卡纳塔克邦长期争夺的根源所在。用户之间的竞争日益紧张。在喀拉拉邦的普拉卡德区郊区，一些国际软饮料公司对地下水的抽取使得地下水位下降，水井干枯，并对环境造成了严重的破坏。12这家公司在蒙拜郊区类似的做法引南亚东亚和太平洋地区撒哈拉以南非洲拉丁美洲和加勒比地区阿拉伯国家0102030405060801007090撒哈拉以南非洲

20、地区的灌溉田地与旱作业田地相比的比例最低图 5.2来源：FAO 2006。发展中国家旱地和水浇地的份额，19982002(%)水浇地旱地阿拉伯国家中东欧和独联体国家高收入经合组织国家拉丁美洲和加勒比地区撒哈拉以南非洲南亚东亚和太平洋地区其它0204060801001030507090来源：FAO 2006。亚洲占有超过全球一半的灌溉田地图 5.3按地区划分的可灌溉田地，1998-2002(%)Buch 1.indb 17706.10.2006 07:39:59 1782006 年人类发展报告5农业用水竞争起了农民的抗议，农民抗议这种为满足快速增长的中产阶级矿泉水市场的需要而抽取地下水的做法。1

21、3 古吉拉特和拉贾斯坦邦也已经多次因水引发暴力冲突。中国政府启动了一项价值27亿美元的引水计划，拟从陕西和河北灌溉区引水，此举遭到了强烈反对。在黄河沿岸和用水紧张的北方平原，政府不断调解农民、城市与工业间的用水冲突。2000年7月，从农业水库引水用于山东（黄河入海前的最后一个省）工业的计划一经宣布就引起了强烈的抗议。泰国，马腾灌溉区的农民抗议调水到清迈市，而清迈市政府也是疲于解决城市和工业用户日益增长的用水要求。在也门，从农业地区引水到快速发展的城市中心诸如Taiz和Sanaa中心，也引起了农民的抗议。在巴基斯坦，辛德省数百名灌溉区“末端”的农民抗议其水资源短缺以及有利于上游用水密集型农作物生

22、产的灌溉制度。而灌溉渠的使用引发的冲突则越来越普遍。2006年6月，卡鲁姆(Karrum)地区有14人因村庄之间在用水最后期限前争夺水渠使用而丧生。14当国 际 评 论 家们 在 思 考 各 国 家间“水之战”的潜在威胁时，一些国家国内的此类的冲突已经紧张到令人堪忧的程度。随着水资源竞争的加剧，在许多国家因此产生的暴力冲突变得越来越普遍，潜在的威胁也势必增加。此前开始的一些调整也就必然会造就一些输家和赢家。谁输谁赢并非简单的由供求计算所决定，而是通过制度体系赋予的权利和要求，来决定水 的 使 用 权。对 这 些 体 系 的 管理 将 决 定 人 类 发 展 的 最 终 结 果（见第6章）。竞争

23、、权利和用水争夺应得权利在任何竞争过程中都至关重要。对水而言，应得的使用权是隐藏在各种权利背后的。从广泛的定义上看，水权代表了社会的承认和对水的可执行的要求。人们提出条款，这些条款规定了人们从自然环境中调水，对自然水的使用以及对水流的管理。就像土地一样，可靠的用水权可以增加人们脱贫的机会。相反，如果没有可靠的用水权，人们就会暴露在风险之下，在竞争中将无法维护自己的权益。世界上最早的法令就指出了水的特殊性。公元三世纪的罗马法律规定，流水是共同财富，既不属于公也不属于私，强调了公平公正和全社会对水的共同拥有权。而今，不同国家的水权规定出入很大，经常与不同的用户群体相联系，但对大多数社会来说，主要有

24、三种权利：国家拥有的公共水权，以惯例与传统规定的习惯或惯例水权和可使用或转让的私有权（通过地下水抽取或灌溉）。当竞争加剧时，这些相互重叠的权利体制对相互的竞争用户如何获得并使用其权利有着重要意义。随着行业间水资源转移的压力增加，农业内部的竞争加剧，权利和要求体制变得越发重要。水资源转移可以通过行政命令、市场交换以及其它的一可靠的用水权可以增加人们脱贫的机会。相反，如果没有可靠的用水权，人们就会暴露在风险之下，在竞争中将无法维护自己的权益Buch 1.indb 17806.10.2006 07:40:002006 年人类发展报告1795农业用水竞争在把水纳入广泛的可持续发展资源管理战略与加速经济

25、增长的结合上，人们常常引用智利为成功范例。市场机制占据了公共政策的中心位置。但效率和公平有时不是在一条道上跑的车。在 经济自由化的大潮 下，水 权贸易 被写进1981国家 水法。私有市场发展，水权被作为一种商品参与贸易。土地所有者可以通过水的交易获得现金。水市场的交易有助于维持用水密集型农产品的快速增长，如水果、蔬菜、酒，同时还有木质纸浆和铜（在智利阿塔卡马沙漠开采和加工）。这些改革增加了水作为稀缺资源的价值，刺激了为提高水效益的投资。农业出口行业的完善的水管理体制使得智利在高效用水方面处于领先地位。1975至1992年间，智利的灌溉效率提高了22%-26%，相当于为农作物增加了26.4万公顷

26、的种植面积，为新的水供应项目开发节省了4亿美元开支。自1980年以来，木质纸浆业用水已经下降了70%。除了企业效益以外，让我们看看综合平衡单上的指数。水作为稀缺资源的价格并没有反映出因过度使用所损害的环境成本，原因并不陌生：在自由市场上，外在环境没有得到充分的价格。政府促进森林产品出口提供补贴，这损害了水市场的价格信号，为破坏环境提供了动力。1981年的法律促进了经济效益，但拿均衡准则来衡量，这个法律就不那么成功了。可以预见，不加限制和约束的水权分配将导致对水资源的投机和垄断。由于水权与很不均衡的土地分配权相联系，某些方面就不符穷人的利益。利马里流域的调查表明，水权更加集中到了大经济农业与城市

27、水资源交易者手中。最贫穷的三分之一的农民眼睁睁地看着他们的水权份额自1981年以来下降了超过40%。2005年改革的目的旨在于调整公共利益与私有市场的关系。调整后的条例将限制投机活动、消除垄断与加强环境保护作为水市场管理立法新框架的核心内容。专栏5.1 智利经济高增长中的水市场与改革些协商类型实现。水权的范围与实质，不同参与者的相对权利都势必会影响哪些人成为决策者，谁将得到补偿，谁来决定管理调整的规则与标准。15对私营水市场的限制随着水资源竞争的加剧，一些人主张通过发展水权贸易市场来解决竞争问题。这种观点主张，建立明确的私人水资源所有权可以通过价格机制在市场上实现对日益加剧的竞争的调整，从而确

28、保水能发挥其最大效应。这是不是代表了一种能应对上述情景中的政治、经济挑战的模式呢？私有水权有很长的发展历史。在美国西部，一百年前就出现了私有水权。立法不仅规定了抽取水的权利而且规定了在使用过程中进行交易的权利。16如今，水资源贸易使得像洛杉矶这样的城市可以从拥有水私有权的中央谷地的农民那里购买灌溉所需用水。在发展中国家智利，私有水权贸易体制高度发达。早在上世纪80年代，这一体制便允许农民与其他用水者交换抽水权（专栏5.1）。通过市场价格，私有水市场为重新进行供需平衡并提高效率提供了一种机制。然而，市场无法自动权衡效率与公平目标由于制度缺陷无法纠正一些市场问题，而使市场效率打了折扣。考虑一下美国

29、水市场出现的一些涉及公平的问题。美国水市场有利于对水资源匮乏和竞争进行调节（专栏5.2）。特别是在美国西部，有高度发达的市场管理和调解制度和机构。但在这里不公平的问题依然存在。在加利福尼亚州蒙得塔地区一项水转让的得失调查表明，水出口地区的农场数在1978至1992年间下降了26%。小农场的数目下降了70%，由于大型农场的不景气，劳动需求量下降得更厉害。17尽管总体福利增加了，但大批贫穷的生产者成了输家。美国的经验同样证明赋权在运用法律作为在法律面前人人平等方面的一个补充手段方面的重要性。如果维权部门无法接近或反应迟钝，人们的合法权利就得不到维护。即便在司法部门法律法规很发达的国家也是如此。在美

30、国新墨西哥州设有工程师办公室来源：RosegrantandGazmuriS.1994;RomanoandLeporati2002;Pea,Luraschiand Valenzuela2004;GWP2006c。Buch 1.indb 17906.10.2006 07:40:00 1802006 年人类发展报告5农业用水竞争来裁定小水用户的权利，以及对第三方的影响。尽管如此，来自传统农业经营灌溉体系（灌溉水渠）的小农们仍旧觉得难以保护他们的既得权利。他们绝大多数是西班牙裔，他们被社会边缘化了，他们中很少有人英语流利，而英语正是法律诉讼使用的语言。到了法律执行阶段，赋权与法律的字面意义一样重要。1

31、8智利私有水市场的发展凸现了效率和公平目标之间的这种复杂相互作用以及潜在的冲突。上世纪70年代中期以来，用水效率有了很大的提高，反映了水权贸易中产生的激励和市场的信号。用水密集型行业的生产者，如矿业和农业，对上涨的水价的对应措施是采取新技术，如滴水灌溉，这又刺激了高附加值水果和蔬菜的出口繁荣。智利水市场的发展无疑提高了效率，并实现了高附加值农业出口的持续发展。然而水管理的效率收获似乎超过了对公平的管理。80年代与90年代间，由于缺乏有效的调整结构，产生了水资源垄断、市场的扭曲和极不公平的结果。小农被边缘化，无法行使其用水权。同时，当地社区在那些有能力维护其私有资产要求的矿业公司面前输掉了他们的

32、用水权。2005年智利颁布的 水法改革 试图解决这些问题并填补水市场管理方也许美国西部是最常被改革者引用的高效的水权贸易的范例。但很少有人注意到长期发展起来的管理这一范例的法律和制度。水 权与 土 地 权 分 离 的 法 律 便 利了美 国 西 部 的 水 资 源 转 让。然 而 正 是 这 种 分离，无 疑 强化了忽视其他法律 程 序的做 法，才使得上世 纪 20年 代 威 廉.穆 赫兰从 欧文山谷盗水并将其传 送到洛杉 矶。信息 对水转 让领域至关重要。美国西部水管 理制 度的另一 个 特点 就 是 州 政 府大 量 地记 录了与个人权 利 相 关 的水 的 份额 和数量。各州之间不同的体

33、制流程控制着行业间水的转让。在亚利桑那州、犹他州、新墨西哥州，州工程师办公室被指定来评判一切转让的技术特点并就对第三方造成的影响组织听证会。科罗拉多州通过水权法院裁定对立的用户间的分歧，这对计划或反对某种竞争行为的人来说都是很高的交易费用。并且仅考虑“享有”权，而不考虑那些受水流减少影响，或由于灌溉生产下降而失去生计的人们的抱怨。在加利福尼亚州，水转让是通过州“旱季水银行”完成的，该银行安排个体农民把水转让给其他用户的交易。绝大多数转让都采用短期租借的方式，部分因为对水权贸易的限制，也因为大多数水权拥有者不愿意永久性转让水权。在某些情况下，大都市在干旱的年份要获得额外的水源，需要向农民付款以安

34、装储水设备或在湿润的年份增加水量补充，这样城市可以得到额外节省或储存下来的水。美国西部的水资源转让是个容易引起激烈争论和法律争议的政治领域。这个制度的独特之处，特别是在那些寻求实施政策手段如贸易许可和行政再分配的低收入国家看来，在于其制度规定和标准上的深度。而即使有了这些规定和标准，水资源使用的均衡也是难以维护的广大发展中国家的公共政策讨论应充分反映这种情况。来源：Meinzen-DickandRingler2006;NNMLS2000。专栏5.2 美国西部的水贸易如果维权部门无法接近或反应迟钝，人们的合法权利就得不到维护Buch 1.indb 18006.10.2006 07:40:0120

35、06 年人类发展报告1815农业用水竞争面的空白。新立法制订了限制投机活动的条款，打破用水权垄断，保护小农利益。19当地群众也行动起来利用法律制度维护他们的权利。2004年智利北部的艾马拉族人和阿塔西孟人实现了一个历史性的裁决，那就是通过习惯使用建立的优先权战胜了后来的私有水权。20关于水权转移的提议在发展中国家引起了激烈的讨论。这些结果对其他国家是一个警示和教训。这样的计划在斯里兰卡、泰国和印度尼西亚引起了人们的广泛关注，担心大生产商和工业的市场力量会使得小农失去灌溉用水。这样的担心不无道理。从理论上看，租借和出售水权可以为贫穷的农民带来收入就像美国西部农民获得收益一样。但是在权利关系方面却

36、很不平衡，双方获得信息的途径相去甚远，获取法律支持的能力也不一样。农民在干旱或作物歉收时，在加上这些因素的影响，他们的危险明显增加，他们不得不“公开拍卖”用水权，结果弱势农户得到了短期的现金收益，但却永远失去了用水权。归根结底，不能脱离管理水权的政治与制度结构孤立地考虑水权。就这一点来说，水市场与任何其它市场一般无二。而使水有别于其它的是它在一个国家的环境和人们的生计中的关键作用。这些特性要求建立高度发达的规则和体制系统，以确保社会公正和生态可持续性的重要公共政策目标不会妥协于对私有利益的追逐。对于发展中国家而言，水的私人产权不可能对再分配提供轻松解决方案，尤其是把公平作为一项政策目标的同时。

37、智利和美国的情况说明，完善调节水市场的机构、法律法规是个复杂的过程。在大多数情况下，在水资源的激烈竞争的发展中国家，如果突然采取可转让的权利制度很可能会导致一些负面的社会及政治后果。逐渐完善现有权利，加强有利于贫穷者的条款才是更加可行的选择。用水权议程缺乏公平与赋权近年来基于一体化水资源管理模式的改革已经把用水权带到政策议程的面前。各国的改革道路有所不同，呈现出两种不同的路线。有很大一批国家包括加纳、印度尼西亚、南非、斯里兰卡、坦桑尼亚和泰国已经通过新的立法正式将水列为国家财产。其目的是为政府在环境可持续发展的前提下分配水权，制定一个统一的法律框架，以互相协调的方式利用水资源。另一条路线是正式

38、的水经济中实行“抽水许可”。事实上，使用许可证和专利使用权转让协定是对纯粹的市场定价的替代或补充，并以政府优先权为基础实现水资源配置。与水权一样，人们通过执照和许可证来调整日益激烈的竞争。然而，这种做法同样存在明显的公平鸿沟。这种方法的一个显著特点就是缺少重新分配的条款。这样一来，公平这一目标在水管理改革中比在土地使用期权利改革中的地位要低得多。1998年的南非水条例是一个例外（专栏5.3）。该条例为扶贫性的重新分配提供了立法框架，但其成果远远不及目标，这是因为土地重新分配的步伐缓慢土地再分配是贫穷家庭增加农业水使用份额的一个关键条件。执行过程中加剧使得公平得不到保障的情况进一步恶化。政府通过

39、颁发许可证强化了对水资源再分配的控制，这种控制与支持城市和工业、牺牲农业的政策并肩而行。在实施过程中，即使这并不是立法者的设计初衷，其结果是强大的城市与工业用户的政治声音在政治上和力度上总是超过农村。这一确保有关社会公平和环境可持续发展的重要国家政策目标不会妥协于对私有利益的攫取，这一点极端重要Buch 1.indb 18106.10.2006 07:40:01 1822006 年人类发展报告5农业用水竞争与大多数政府不同，南非明确地将再分配作为综合水管理的政策目标。在种族隔离法实行的时候，水资源使用是以英国习惯法原则为基础的，这些原则又与私人土地的使用权相联系。80%以上的土地在白人农民手中

40、，他们还控制了灌溉机构，这就使得绝大多数农村人口因私有财产权而无法使用那些地下水、泉水和水坝。1998年国家水法 宣称水是全体公民所有的公共资源。最低限量饮用水已经以法律强制实行的权利（见第一章）加以保证。在农村地区，个人用于家庭或小规模的园林的水不必付钱或进行登记。如果用于经商，个体用户就需要购买执照。出售证照所获资金将作为水的管理费用。个人用水使用权期限长达40年。公共制度旨在对用水量进行控制以避免过度开发。通过废除“滨河权”和以国家发执照分配的方式向公众转移水源，形成了一个立法框架，对国家的部分自然资本进行再分配。但可再分配的结果会受到其它重要的自然资源土地再分配的限制。来源：Perre

41、t2002;Hodgson2004;Faysse2004;Muller2005。专栏5.3 南非的用水权与再分配趋势在力求平衡农业用户与高增长的工业的竞争需求的发展中国家表现得最为明显。虽然中国在1993年以来就对水权进行了立法，通过集中的政策和分配机制，实现了对需求的管理，但有时并没有给农民以足够的补偿。21这在北方平原尤其明显，在那里，90年代中期以来，农业抽取水一直在下降，而工业和城市用水的要求急剧上升。另外一个例子来自菲律宾。首都马尼拉的所有用水都来自一处水资源安格塔水库，与该国最大的灌溉区之一的农民分享水源。城市与农村用户都有其既得权利。但由于马尼拉城市市政供水排水系统的政治力量，对

42、这种短缺资源的调整是严重牺牲了农民利益。这使得农业生产者的生计更加没有保障（专栏5.4）。正式许可制度旨在对再分配进行管理以提高效率，同时保护公平，然而这种许可证制度常常会掩盖现实中存在的不平等的权力关系。单凭经验来看，立法权力对最终结果的影响与管理能力成反比。薄弱的管理能力增加了不平等关系的影响力。在印度尼西亚，商业用水由正式的许可证管理，其用水量受到限制。许可证不能买卖，不能通过非正式的贸易进行补充用水量。根据法律规定，小农户有优先用水权。而在实践中，这些条款的效果取决于政府机构对水资源抽取的管理能力。爪哇西部的纺织业通过非正式地购买上游水权避开了这些规定，导致下游生产者的生计遭到破坏（专

43、栏5.5）。22正如这些案例所揭示的，正式权利在不公平的权力关系面前无法确保公平。但是，如果缺乏定义准确、规定合理、实施恰当的权利框架，更不可能提高用水安全，并会为以权力为基础的制度性“水资源争夺”大开方便之门。对地下水的管理证明了这一问题。在很多发展中国家，私人地下水抽取允许通过未受到管理的非正式的市场实现城乡水资源转移，这对某些农村贫穷的农民具有灾难性影响。以巴哇尼河流的灌溉系统为例，那里的水资源被大量地抽取，向泰米尔纳杜邦的哥印拜陀的工业和居民区供水。自1990年以来，水的转移已使灌溉末端地区的农民减少了几乎一半的农业收入。在1999/2000和2002/3年间，该地区农户的贫穷率从3%

44、上升到了15%。受打击最重的是灌溉区失业的农业劳动者：他们的贫穷率从15%上升到了34%。23习惯权利与正式权利来自撒哈拉以南非洲地区的证据水资源的法定正式权利在与行业间调水有关的一系列后果的形成中扮演着重要的角色。同时，许多国家都是通过复杂的习惯权利与正式权利的交互水权、执照和许可证用来调整日益激烈的竞争。然而，这种做法同样存在明显的公平鸿沟Buch 1.indb 18206.10.2006 07:40:022006 年人类发展报告1835农业用水竞争对不同需求进行调解的管理体系能够管理多样化和重叠的水权。均衡在施政因素中的体现程度取决于水管理的政策。菲律宾阿加特马西姆河(Angat-Maa

45、sim)向一个大型灌溉区、马尼拉的市区与工业部门提供水源，马尼拉是个人口超过一千万的大都市，而且人口每年以1%的速度增长。国家认可的拥有水库水权的机构有三个：国家灌溉管理局、都市供水和排水系统和国家能源公司。国家灌溉局处于最高权力层，但水法规定在紧急情况下优先向家庭用户供水。在大多数年份里，有足够的水源满足所有用户的需求。但在干旱缺水期，就会严重向城市和工业倾斜，牺牲农业。在1997年的厄尔尼诺造成的旱灾中，农业没有为旱期的农作物获得任何水源，而工业分到的水量只有少量下降。灌溉系统损失了125公吨的水稻产量和相应的收入，但农民还得支付租金。很多人因此而负债或失去土地。由于水权是在国家灌溉管理局

46、而不是在一个用户协会确定的，农民没有得到补偿。国家灌溉管理局的经济能力因为灌溉服务费用的损失而受到了影响，削弱了其维护灌溉管理系统的能力。农民用水权利有限，加之马尼拉工业游说者的政治权力，导致用水调整造成的损失的不均衡分布。来源：Meinzen-DickandRingler2006。专栏5.4 菲律宾的重叠水权和不公平交易作用来管理水资源使用的。这种互动不仅对部门间的调水有着重要影响，对农业内部的水权分配也意义重大。撒哈拉以南非洲地区的灌溉潜力的开发展示了正式水权与惯例水权间的互动对人类发展前景的巨大影响。有哪些权利，有谁来认可这些权利以及参考什么样的标准或法律，这些问题在决定最终结果的公平性

47、上发挥着关键作用。灌溉竞争导致贫困人口边缘化萨赫勒地区的经验许多国家正在加快脚步，发展撒哈拉以南非洲地区的灌溉能力。人们希望借此提高生产力并减少对琢磨不定的降雨量的依赖。然而，珍贵的灌溉用水被引入一个缺水的环境后，势必会成为竞争的焦点。危险随之产生：强大的政治和商业要求将优先于那些贫困和边缘人口的诉求。萨赫勒地区的发展证实了这种担忧。在萨赫勒，大规模的灌溉系统并不多见，然而大的灌溉系统会逐步增多。大规模灌溉体系的发展往往伴随着法定正式土地权利的介入。在某一大型计划中，马里的尼日尔办事处里，政府规定已经有效地取代了习惯体制。由于发展灌溉设施的公共投资成本高昂，每公顷直接成本在撒哈拉以南非洲是亚洲

48、地区的三倍多，24因此投资者期望产生较高的回报。为了吸引私人资本，连续几届马里政府都采取措施加强了期限安全，并在灌溉覆盖区承认土地私产权。这一明晰的政策目标已吸引了大规模商业生产者的投资。令人关注的一个方面是小农必定受损，这一做法正当吗？Buch 1.indb 18306.10.2006 07:40:02 1842006 年人类发展报告5农业用水竞争灌溉区的大规模生产者并不一定比小生产者效率高。事实上，许多国家的数据显示，小农户比大型经济农业更有效率。然而，不断增长的市场取向明显偏袒大规模经济农场。例如，2004年马里政府决定把尼日尔办事处大约3000公顷的土地出售给私人，而给小农的拨地不足1

49、0%。同时，政府给那些被控不付水费的小农下达了约4000份驱逐令。与水资源一样，这些问题依然植根于当地政治。尼日尔办事处，撒哈拉以南非洲最有效的灌溉系统之一，现在面临着处理小农和颇具政治势力的大生产者之间竞争的要求的棘手挑战。25塞内加尔也出现了类似问题。小农家庭农业的未来长期以来一直是塞内加尔国内争论的焦点。在极不稳定、经济紧张和普遍贫穷的环境中，有些人把家庭农业看成是就业、改革和粮食安全的源泉。还有人认为，当务之急是通过大规模投资促进农业现代化。塞内加尔政府的农村发展计划寻求两方面同时发展。但是在塞内加尔河谷，分散的农村委员会提供土地和灌溉资源，从法国、沙特阿拉伯寻求吸引外国大投资者。由此

50、引起的水资源竞争已经遭到了农民的反对，他们要求水和土地的惯例权利，要求国家机构进行干预。26习惯法既能提高政府管理也能加剧 不均衡有的人认为习惯法是农业进步与实现农业现代化的障碍，而还有人则认爪哇西部的农业生产者有着巨大的正式用水权利，反映了稻农们在国家文化、政治和经济发展中的作用。但在某些地区这种合法权利已经因工业用户不断的竞争需求而受到了侵害。爪哇西部是纺织业快速发展的基地。工厂通过三个途径获得了更多的水：政府分配的许可证抽取地表水、灌溉用水或地下水；通过与本地农民谈判购买或租用他们的土地获得用水权；安装一些额外的水泵和水管。第一种途径，即许可证，是由政府批准的。第二种，购买或租用土地，虽