第十三章国家预算和预算管理.ppt

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1、20 五月 2023第十三章国家预算和预算管理l教学目的与要求：本章要求了解国家预算的概念,能读懂国家预算报告；掌握国家预算体系的构成及原则和方法。l教学重点：国家预算的概念、原则、预算管理权限以及预算程序；我国预算管理改革的各项措施。l教学难点：我国预算管理改革的各项措施l教学方法：讲授法、阅读分析和课堂讨论l教学时数：2课时 5/20/2023财政与公共管理学院第一节 国家(政府)预算l一、政府预算概念1、政府预算是国家及其财政发展到一定阶段而形成的一个新范畴，是经立法程序批准的政府年度财政收支计划。5/20/2023财政与公共管理学院l它反映着政府活动的范围、方向和政策，体现了一定时期内

2、的政府施政方针和所要达到的政治、经济和社会发展目标。5/20/2023财政与公共管理学院2、政府预算的基本含义l政府预算是政府基本财政收支计划，它是以收支一览表的形式表现的、具有法律地位的文件，是政府财政实现计划管理的工具。l形式上是一种收支计划表；l政治上是具有法律效力的文件；l手段上是政府调节国民经济的工具。5/20/2023财政与公共管理学院5/20/2023财政与公共管理学院二、预算组织体系（级次）l 1、政府预算一般按照“一级政权设立一级预算”原则建立相应的预算体系。l 2、我国预算法规定，设立五级预算体系。中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，

3、乡、民族乡、镇五级预算。5/20/2023财政与公共管理学院政府预算的组成体系 中央预算中央预算省预算省预算 省本级预算省本级预算 市总预算市本级预算市总预算市本级预算 县总预算县本级预算县总预算县本级预算地方预算地方预算 乡预算乡预算直辖市预算直辖市预算 自治区预算自治区预算 5/20/2023财政与公共管理学院3、中央预算l亦称为中央政府本级预算，是经法定程序批准的中央政府的预算收支计划，是中央履行职能的基本财力保证，在国家预算管理体系中居于主导地位。l中央级预算由中央主管部门的行政单位预算、事业单位预算、企业财务计划、基本建设财务计划、国库和税收计划等汇总而成。5/20/2023财政与公

4、共管理学院4、地方预算l经法定程序批准的地方各级政府的财政收支计划的统称，负有组织大部分国家预算收入和相当部分预算支出的重要任务，是地方政府职能实施的财力保证，在国家预算管理体系中居于基础性地位。5/20/2023财政与公共管理学院三、政府预算原则和预算法法律性年度性完整性可靠性统一性公开性政府预算原则1、政府预算原则5/20/2023财政与公共管理学院l 起讫时间，通常为一年。预算年度有历年制和跨年制两种形式：历年制是按公历年，。跨年制大致可分为以下三种主要的形式：l（1）从当年4 月1 日起至次年的3 月31 日止英国、加拿大和日本等国l（2）从当年7 月1 日起至次年6 月30 日止瑞典

5、、澳大利亚等国l（3）从当年10 月1 日起至次年9 月30 日止美国5/20/2023财政与公共管理学院2、政府预算法l 是政府预算管理的法律规范，是组织和管理政府预算的法律依据。l 中华人民共和国预算法，1995年1月1日起正式施行，我国预算管理的第一大法正式建立。l 预算法是一部综合性的预算法，共分11章79条，内容包括：国家预算总原则、预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整、决算、监督及其法律责任、附则等事项。5/20/2023财政与公共管理学院l 修订问题：l（1）立法宗旨l（2）预算权的合理配置：人大的审批权；政府的执行权；公众的监督权l（3）预算

6、管理级次：三级预算和五级政权？l（4）预算的公开透明l（5）预算监督的严肃有效性l（6）预算执行的严格规范性l（7）预算的统一完整性l（8）地方政府债务5/20/2023财政与公共管理学院四、政府预算类别l（一）单式预算和复式预算l 1、单式预算是传统的预算组织形式，是在预算年度内将全部的财政收入和支出汇集编入一个预算，形成一个收支项目对照表。5/20/2023财政与公共管理学院l 2、复式预算是在单式预算的基础上发展演变而来的，是在预算年度内将全部的财政收入和支出按经济性质汇集分别编入两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。通常分为经费预算和资本预算。5/20/2023财政

7、与公共管理学院5/20/2023财政与公共管理学院（二）增量预算和零基预算l1、增量预算基数法预算 l是指财政收支计划指标是在上一个财政年度的基础上，根据新财政年度的发展情况而递增的一种预算组织形式。5/20/2023财政与公共管理学院2、零基预算因素法预算l不以原有预算及其实际执行情况为基础，而是一切以零为起点，对计划期所有的支出逐项进行成本效益分析，在根本上考虑其必要性和应有规模的基础上，从头开始编制预算的一种组织形式。5/20/2023财政与公共管理学院（三）项目预算和绩效预算l1、项目预算（分项排列预算）l 是以预算支出的若干特定目标为核心，采用分项排列的方法，依次列出特定目标的预算资

8、金，由拨款机构加以拨付的预算管理方法。l2、绩效预算l 是一种以目标为导向，项目成本为衡量标准，业绩评价为核心的一种预算管理方法。5/20/2023财政与公共管理学院（四）总预算、部门预算和单位预算（管理范围）l 1、总预算：是由汇总的本级政府预算和汇总的下一级总预算汇编而成。l 2、部门预算：是政府各部门按照财政部的统一规定和标准表格，编制反映本部门所有收入和支出情况的预算。l 3、单位预算：是实行预算管理的国家机关、社会团体和其他单位，在预算年度内的收入和支出计划。5/20/2023财政与公共管理学院五、政府预算周期l政府预算工作必须经过预算的编制、预算的审批、预算的执行、预算的调整以及决

9、算等阶段的整个过程。编制 审批 执行 调整 决算5/20/2023财政与公共管理学院（一）政府预算的编制和审批l 1、政府预算的编制。l 编制主体：由国家主管财政的行政机关负责进行l 编制程序：我国政府预算编制采取自上而下，自下而上，上下结合，逐级汇编的程序。l 2、政府预算的审批l 政府预算的审查机构是国家立法机构，我国实行人民代表大会制，审批政府预算的立法机构是各级人民代表大会。5/20/2023财政与公共管理学院（二）政府预算的执行l1、政府预算执行的组织机构。l执行政府预算的领导机构是国务院及地方各级人民政府。l执行政府预算的管理机构是各级财政部门。l政府预算的执行机构：税务机关、海关

10、、政策性银行、中国人民银行。5/20/2023财政与公共管理学院国家金库l中国人民银行由国家指定代办国家金库业务。具体负责办理预算资金的收纳、划拨、报解、保管和支付等事项。l国家金库简称国库，是预算执行机构的重要组成部分。国库作为财政资金收支的出纳机关，保管机构担负着预算收入的收纳、划分、报解、退库以及预算支出的支拨和报告预算执行情况的任务。5/20/2023财政与公共管理学院l国库管理一般分为自设国库制和委托国库制两种。l我国的国库体制为委托金库制，由国家委托中央银行中国人民银行具体代理国库。l目前我国国库设总库、分库、中心支库、支库四级。5/20/2023财政与公共管理学院2、政府预算执行

11、的任务l组织政府预算收入l组织政府预算支出的拨付l组织政府预算执行中的新平衡l加强预算监督，维护预算执行秩序5/20/2023财政与公共管理学院3、预算调整l在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加，而发生的预算收支指标的增减变化。5/20/2023财政与公共管理学院第一，动用预备费l各级总预算的预备费是为了解决预算执行中某些临时急需和事先难以预料的重大开支而设置的备用资金。l一般按地方各级支出预算总额的1%3%比例设置，不规定具体用途。l从严掌握，一般应控制在下半年使用，并经同级人民政府批准。5/20/202

12、3财政与公共管理学院第二，政府预算的追加追减l 在原核定预算总额以外，增加预算收入或支出数额，称追加预算；减少收入或支出数额，称追减预算。l 因发生重大变化以及事前难以预料的特殊原因，需要追加追减收支预算时，均应编制追加追减预算。l 办理追加追减预算时，必须经各级人民代表大会常务委员会批准方可执行。5/20/2023财政与公共管理学院第三，经费流用l亦称“科目流用”或“预算支出科目之间经费流用”，指在不超过原定预算支出总额的情况下，由于预算科目之间调入、调出和改变资金使用用途而形成的预算资金再分配。l经费流用应遵循国家财务制度规定的范围，注意资金与物资供应的结合，并经过一定的批准程序。5/20

13、/2023财政与公共管理学院第四，预算划转l由于行政区划或企事业单位隶属关系的改变，使其预算的隶属关系发生改变，从而一律按照预算年度将全年预算划归新的领导部门或接管单位的调整方法，称为预算划转。l预算划转应报上级财政部门。5/20/2023财政与公共管理学院（三）政府决算l 政府决算是经法定程序批准的年度政府预算执行的总结，它是预算年度内政府预算收入和支出的最终结果，是政府经济活动在财政上的集中表现。l 编制政府决算前应做好充分的准备工作。l 决算的编制是从执行预算的基层单位开始，自下而上，逐级编制、审核和汇总而成的。l 政府决算包括中央决算和地方总决算，提请全国人民代表大会常务委员会审议。5

14、/20/2023财政与公共管理学院第二节 政府预算管理制度改革l为建立社会主义市场经济体制下的公共财政体制，我国的财政支出管理制度将按照“预算统编、会计统配、国库统付、采购统办、支出一个闸门、管理一个渠道”的方向进行改革，新型支出管理制度主要有：5/20/2023财政与公共管理学院一、部门预算l（一）含义l部门预算是以部门为依托，以部门为基础单元，全面反映部门收支活动的综合预算。l部门预算，就是一个部门编制一本预算的政府预算制度。它由政府各部门编制，财政部门审核，各级人大会审议通过。5/20/2023财政与公共管理学院（二）部门预算的一般特征 l 全面预算。即通常说的一个部门一本帐，指部门全部

15、收入，包括预算内外收入，事业收入，以及其他合法资金，都是财政资源，都应统筹安排，综合平衡，全面、完整地纳入预算。l 早编预算。编制时间提早，留足时间以待预算衔接、论证和决策安排。l 细化预算。遵循零基预算原则，正常经费取消基数加增长的传统做法，逐步建立科学规范的定额体系；专项经费要有依据、有认证、有目标、有具体内容，逐步建立有利于绩效考核的项目支出预算体系；进一步完善和规范政府采购预算。5/20/2023财政与公共管理学院l 公共预算。按照公共财政的要求，压缩对经营性和竞争性领域的投入，加大对科教文卫等社会公共事业的投入，整合专项资金，调整使用方向，集中财力办大事。l 部门与财政共同理财。部门

16、侧重于根据单位职责和工作计划，按照预算定额和项目支出编制要求，测算出部门预算要求数额，并按财政下达的控制数具体安排支出项目；财政侧重于根据财力和各部门汇总的经费总需求，综合平衡，总量控制，并在预算编制过程中加强业务指导。l 规范管理，增强预算约束力。除必要的机动财力外，财政不层层预留机动数，尽可能年初一次性分配到具体支出项目。预算经人大审议通过后，具有法定约束力，不得随意调整追加。5/20/2023财政与公共管理学院（三）部门预算的本质特征 l 一是综合性。预算综合反映部门预算内外收入，事业收入以及其它合法收入，实现了部门公共资源的统一，从微观基础上保证了预算总量控制目标的实现，也有利于提高财

17、政透明度。待国库支付改革到位后，预算有望实现流量收入和存量财力的统一，将结余资金纳入年度财政运营中；还可以逐步提高财政资源的集成度，打破财政资金部门分割，甚至打破公共部门和私营部门的分割，也就是说，借以推动预算的成熟。根据中长期宏观经济规划，视财政结余调整税收力度，变量入为出为量出为入，达到财政管理的最高境界。可见，部门预算的综合性在当前促进预算总量控制，在未来促进财政管理的提升，具有很大的拓展性。5/20/2023财政与公共管理学院l 二是科学性。部门预算是零基预算，零基作为一种理念甚于作为一种支出测算方法。作为一种方法而言，任何支出的测算都要建立在真实可靠的历史数据基础上，完全的零基是不可

18、能的，但作为一种理念，可以激励人们努力改进预算技术，更加真实合理地测算支出。部门预算的科学性将会扭转当前预算博奕中财政部门的被动局面，压缩行政管理费支出，为优化财政资源配置、调整财政支出结构打开空间，从而提升预算的配置效率。5/20/2023财政与公共管理学院（四）关键性目标l一是总量控制，严格控制财政总量-核心是支出总量；l二是配置效率，将有限的财力在众多部门和项目间合理配置；l三是营运效率，争取以最低的投入获得既定的产出。5/20/2023财政与公共管理学院（五）编制部门预算的意义 l 实行部门预算是深化社会主义市场经济体制改革、建立公共财政框架的基本要求。l 第一，编制部门预算是预算法的

19、要求。l 第二，编制部门预算有利于各级人大及其常委会履行对财政预算的审查和监督。l 第三，编制部门预算将使预算透明度提高，有利于预算编制的公开、公平、公正。l 第四，编制部门预算有利强化预算观念，提高预算管理水平。l 第五，也是最重要的，编制部门预算有利于贯彻落实党中央、国务院“依法治国”的方针。5/20/2023财政与公共管理学院（六）部门预算主要包括一般预算和基金预算一般预算收入部门及所属事业单位取得的财政拨款、行政单位预算外资金、事业收入、事业单位经营收入、其他收入等。支出部门及所属事业单位的基本建设支出、挖潜改造和科技三项费用、各项事业费、社会保障支出及其他支出。基金预算收入部门按国家

20、规定取得的基金收入，如水利部门的水利建设基金、电力部门的电力基金、铁路部门的铁路建设基金等。支出部门按国家规定从基金中开支的各项支出。5/20/2023财政与公共管理学院5/20/2023财政与公共管理学院二、政府采购制度（一）政府采购制度：是以公开招投标为主要方式选择供货商，从国内外市场为政府部门或所属团体购买商品或劳务的一种制度。具有公开性、公正性、公平性和竞争性，其中公开竞争是它的基石。5/20/2023财政与公共管理学院（二）政府采购方式（集中采购与分散采购相结合）1、公开招标；2、邀请招标；3、竞争性谈判；4、单一来源采购；5、询价采购；6、其他采购方式。5/20/2023财政与公共

21、管理学院（三）意义和作用1、在市场化导向中提高财政资金的使用效益；2、在法制化导向中加强政府系统的廉政建设；3、在科学化导向中提高政府的调控管理水平（总量、结构、稳定物价、特定政策如环保等）。5/20/2023财政与公共管理学院三、国库集中收付制度l（一）国库集中收付制度的含义l政府所有财政性资金集中在国库或国库指定的代理银行开设账户，所有财政性资金收付都通过财政部门在国库银行开设的单一账户集中办理，实行财政直收直付的制度。l也叫国库单一账户制度。由国库集中收入制度和国库集中支付制度。5/20/2023财政与公共管理学院国库集中收付制度具有三个基本特征l一是取消各单位的银行账户，由财政统一开设

22、国库单一账户；l二是所有财政收入直接收缴入国库，所有财政支出根据部门预算均由财政集中支付到商品和劳务的提供者，减少资金拨付过程的环节；l三是财政设立专门的国库现金管理和支付执行机构，对国库进行专职管理。5/20/2023财政与公共管理学院（二）我国国库集中支付制度的主要内容l 国库集中支付制度：就是对预算资金分配、资金使用、银行清算及资金到达商品和劳务供应者帐户的全过程集中进行全面的监控制度。l 建立国库单一账户体系、规范收入收缴程序、规范支出拨付程序。l 1、管理体系和机构设置。根据集中支付的程序，需要设置两大类机构：预算审核部门和资金支付部门。5/20/2023财政与公共管理学院2、资金管

23、理方式l建立单一账户与分类账户相结合的账户体系。l取消各预算单位原来的账户，在人民银行开设“国库单一账户”，将所有财政资金都存放于该账户，并在预算单位需要实际支付时，将资金从国库单一账户直接拨付供应商。5/20/2023财政与公共管理学院l建立国库分类帐册管理体系，即在国库单一账户下为每个预算单位都设立支出总帐和分类帐，记录它们各自的预算执行情况和资金使用情况。l财政部门每年给预算单位下达预算指标，委托支付中心办理具体的支付手续。5/20/2023财政与公共管理学院3、资金运行程序l按照财政资金的用途和性质，支出类型可分为大宗购买支出、工资性支出和其他支出三大类。l按照不同的支付主体，对不同类

24、型的支出，分别实行财政直接支付制度和财政授权支付制度，相应也分别适用不同的支出程序。5/20/2023财政与公共管理学院4、监督约束机制l财政部门要对国库资金运行全过程进行监控，包括审核预算单位的年度预算安排和用款计划，制定财政资金管理的相关制度规定，对资金拨付的各个环节进行实时监控，对各种信息进行综合分析，及时发现问题并提出解决方案。5/20/2023财政与公共管理学院四、“收支两条线”管理l“收 支 两 条 线”管 理 是 针 对 预 算 外 资 金 管 理 的 一项 改 革，其 核 心 内 容 是 将 财 政 性 收 支（预 算 外 收支 属 于 财 政 性 收 支）纳 入 预 算 管 理 范 围，形 成 完整 统 一 的 各 级 预 算，提 高 法 制 化 管 理 和 监 督 水 平。是 强 化 预 算 外 资 金 管 理 的 重 要 方 法。收缴分离（票 款 分 离）和 收 支 脱 钩 是 实 行“收 支 两 条 线”管理的核心。5/20/2023财政与公共管理学院五、政府收支分类改革l为进一步改革和完善政府预算管理制度，建立和完善公共财政体制，促进从源头上治理腐败和社会主义民主政治建设，经国务院批准，政府收支分类改革定于2007年全面实施。5/20/2023财政与公共管理学院