中国金融法治报告.doc

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1、中国金融法治报告（2009）胡滨 全先银 主编目 录总报告全球金融危机背景下的中国金融法治建设改革开放三十年中国金融法治化进程改革开放三十年中国外汇管理法治化进程改革开放三十年中国信托业法治化进程改革开放三十年中国保险业法治化进程改革开放三十年中国证券与期货业法治化进程改革开放三十年中国银行业法治化进程前沿与热点从美国次贷危机看我国存款保险制度的建立完善中国金融立法与监管积极应对金融危机总报告全球金融危机背景下的中国金融法治建设中国已经进行了近三十年的金融改革。近三十年来，中国金融法律已初步体系化，适合于中国金融发展的监管机制已经形成并发挥着作用。自2007 年起，中国的金融法治建设步入了一个

2、新阶段。与此同时，肇始于2007 年年初的美国次贷危机，在2008 年演变成为全球金融危机，中国也深受影响。国务院和金融监管机构推出了一系列措施来应对金融危机。上述情况构成了20072008 年中国金融法治建设的基本背景。一、继续推进金融法律制度建设，完善金融监管法规体系（一）集中清理已有金融法规。针对相关法律法规体系中有些规则已不符合世界贸易组织（WTO）的要求或新的实务要求、有些规则不协调甚至冲突的情况，按照国务院清理行政法规、规章的有关部署，20072008 年，相关金融监管机构集中进行了法规的清理工作。2007 年，中国人民银行完成了对历年发布的90 部规章的清理，并对废止的规章进行了

3、公告。截至2007 年底，证监会经国务院同意后废止行政法规4 部，废止规章10 部、规范性文件91 部，在完成法规的清理后，有效的专门规范证券期货市场的法律文件共有402 部。其中，法律3 部，行政法规、法规性文件14 部，规章52 部，规范性文件333 部。银监会对其2007 年10 月底前已颁布的33 部银行业监管规章进行了清理和修改。2008 年1 月，银监会在清理和修改的基础上对有关银行业监管的法规进行了汇编，并出版发行了银行业监管法规汇编。通过清理，及时对相关法规和规章制度进行废、改、立，既是法规体系建设的要求，也是维持其指导性和协调性的根本手段，是金融法治的基础性建设，意义重大。（

4、二）适应金融市场的发展需要，加快金融法律法规的立法步伐。自2007 年以来，国务院陆续发布了证券公司监督管理条例、证券公司风险处置条例、期货交易管理条例、关于严厉打击非法发行股票和非法经营证券业务有关问题的通知等，并修订了外汇管理条例等法规。其中，2007年3 月16 日发布的期货交易管理条例，第一次从法规层面对金融期货作了明确定位，为金融期货的正式推出提供了法规支持。该条例将适用范围扩大到商品、金融期货和期权合约交易，删除了1999 年发布的期货交易管理暂行条例中金融机构不得从事期货交易、不得为期货交易融资和提供担保的禁止性规定，增加了期货交易可以实行现金交割的规定，要求期货市场进一步加强基

5、础制度建设，不断完善市场风险控制制度，还在完善期货市场监管体制、加强和完善对其他市场主体的监管、国有企业参与期货交易等方面作出了具体规定。这一条例的发布，对在新形势下发展我国的期货市场必将起到极大的推动作用。2008 年8月5 日新修订的外汇管理条例，根据外汇市场形势发展变化，一方面坚持改革开放的方向，另一方面坚持外汇资金流出流入均衡管理原则，加大了风险防范力度。此外，“一行三会”在20072008 年出台了大量的部门规章和规范性文件，有力地推动了金融法律制度建设：中国人民银行先后颁布了金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法、金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法、同业拆

6、借管理办法、应收账款质押登记管理办法及银行间债券市场债券交易券款对付结算有关事项公告等规章和规范性文件，为金融监管、交易安全和金融业务发展等进一步提供了制度支持。央行还与国土资源部、财政部联合，制定了第一个全国性的关于土地储备的规范性文件土地储备管理办法，确认土地前期的整理开发等都将由政府依托金融支持来完成，保证了储备部门的资金来源。此外，央行还下发了关于改善农村金融服务支持春耕备耕，增加“三农”信贷投入的通知，为与“三农”相关的金融工作提供支持。银监会则从风险控制、农村金融制度改革、便利中小企业融资方面着力加强银行业制度建设。在加强金融机构风险控制方面，银监会修改了商业银行集团客户授信业务风

7、险管理指引、商业银行资本充足率管理办法、金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法和企业集团财务公司管理办法，出台了商业银行内部控制指引、商业银行信息披露办法、汽车金融公司管理办法、单位定期存单质押贷款管理规定、个人定期存单质押贷款办法、信托公司受托境外理财业务管理暂行办法、信托公司集合资金信托计划管理办法、信托公司管理办法、金融租赁公司管理办法等规章制度，使金融机构的业务行为和风险控制得到了进一步规范。其中，2007 年7 月修改的商业银行资本充足率管理办法增加一款：“商业银行持有我国其他商业银行发行的混合资本债券和长期次级债务的风险权重为100%”，并规定“商业银行发行的符合要求的混合资本债券可

8、以计入附属资本”。在推进农村金融改革方面，银监会推出了农村信用社不良资产监测和考核办法、农村资金互助社示范章程等规章，并与中国人民银行一起出台了关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见和关于小额贷款公司试点的指导意见等规范性文件。在方便中小企业融资方面，2008 年3 月份国家还在实行从紧货币政策时，银监会就下发了关于在从紧货币政策形势下进一步做好小企业金融服务工作的通知，在9 月份又下发了关于认真落实“有保有压”政策进一步改进小企业金融服务的通知，以促进中小企业发展获得便利的资金支持。在证券市场制度建设方面，仅2007 年，中国证监会就单独或者联合国务院其他部门发布了16 部规章，数量居

9、历年之首；还发布了50 部规范性文件。2008年同样接连出台了一大批规章和规范性文件，进一步健全证券、期货和基金市场制度。这些制度建设主要着眼于以下几个方面：一是完善公司证券发行和上市公司监管等制度。出台了公司债券发行试点办法、上市公司信息披露管理办法、上市公司非公开发行股票实施细则，细化了上市公司证券发行管理办法的有关规定，加强了证券发行、上市的市场化约束机制；明确了非公开发行股票的操作规程，规范了非公开发行股票的信息披露行为；对债券发行方式、发行条件、发行程序、债券持有人权益保护等方面进行了具体规定，体现了建立市场化导向的公司债券发行监管体制的指导思想，标志着我国酝酿多年的公司债券发行正式

10、启动。二是建立上市公司并购、重组制度。2007 年9 月17 日，证监会发布关于在发行审核委员会中设立上市公司并购重组审核委员会的决定及中国证券监督管理委员会上市公司并购重组审核委员会工作规程，2008 年又推出了上市公司重大资产重组管理办法和上市公司并购重组财务顾问业务管理办法。由此，以市场化为导向的上市公司收购及相应的监管制度得以建立。三是完善期货市场制度。制定或者修订了期货公司管理办法、期货公司首席风险官管理规定（试行）和证券公司为期货公司提供中间介绍业务试行办法等规章和规范性文件，使期货公司风险控制制度达到了一个新的高度。四是健全基金业制度。发布了基金管理公司特定客户资产管理业务试点办

11、法、证券投资基金管理公司公平交易制度指导意见、证券投资基金销售机构内部控制指导意见、关于基金从业人员投资证券投资基金有关事宜的通知、关于基金管理公司提高风险准备金提取比例有关问题的通知，以及合格境内机构投资者境外证券投资管理试行办法等，对业务形式、业务规范、信息披露、风险控制、公平交易等进行了规定，建立健全了相关制度。值得一提的是，实行开门立法逐渐成为了一种趋势。如证监会将证券发行上市保荐制度暂行办法修订并更名为证券发行上市保荐业务管理办法，于2008 年9 月12 日向社会公布，广泛征求意见。期货公司管理办法等在出台前也向社会征求了修改意见，这是法规体系建设的一大进步。保监会这两年特别强调保

12、险监管制度的完善，相继推出了保险许可证管理办法、保险资金境外投资管理暂行办法、保险公司总精算师管理办法、保险公司养老保险业务管理办法、保险公司偿付能力管理规定、保险保障基金管理办法等规章，以及关于加强财产保险公司投资型保险业务管理的通知、关于规范财产保险公司产品管理有关工作的通知和关于加强人身保险收付费相关环节风险管理的通知等规范性文件。二、加强金融监管执法，维护金融市场秩序作为中央银行，在20072008 年这一国际国内金融和经济形势瞬息万变的特殊时期，中国人民银行断然采取了一系列加息和降息的措施，有力地执行了国家货币政策，适应了国家宏观调控的需要。中国人民银行在2007 年还大力推进了由其

13、牵头组建的全国征信系统的建设，并从2007 年开始通过其各分支机构加快了农村信用体系建设，帮助商业银行降低风险、提高效率，帮助金融监管机关提高监管水平，为国家宏观经济政策的制定和实施发挥了重要作用。在继续加强常规金融监管、维护金融稳定的同时，中国人民银行还开展了个人存款账户实名制规定的立法后评估试点工作，为建立和完善金融法律执行情况的信息反馈和评估制度提供了经验。此外，中国人民银行建立了系统内公职律师制度，公布了中国人民银行公职律师试点工作方案和第一批公职律师人员名单，开展公职律师试点工作，进一步加强了法律干部队伍建设，提高了系统依法执法水平。为了确保2008 年北京奥运会的成功举办，2008

14、 年4 月1 日至9 月30 日，中国人民银行联合公安部，在全国范围内重点针对6 个奥运项目举办城市和部分重点旅游城市，开展了联合整治银行卡违法犯罪专项行动，保障了奥运期间银行卡的使用和支付安全。为了规范监管执法，证监会修订了中国证券监督管理委员会行政复议办法，落实行政复议法实施条例的有关规定，完善行政监督制度。此外，证监会大力规范证券经营机构的销售行为，加强了证券投资基金销售管理，完善了内控制度。在证券法律业务资格审批取消后，及时做好后续监管和安排工作，规范了从事证券法律业务的律师的执业行为，细化了律师核查、验证等业务规程，明确了对业务质量的要求，建立了律师执业合规报告制度。在期货交易管理条

15、例修订时，证监会组织全面评估期货类行政许可的过渡性规定，并按照行政许可法的要求，推出了证券期货市场监督管理措施实施办法，保障监管职能的切实履行，规范日常监管行为；研究制定了证券期货统计管理办法，建立统计分析工作对监管和决策的支持平台。为了实现“查审分离”并增强执法力量，证监会于2007 年11 月成立稽查总队，稽查一局、二局合并为稽查局，同时证监会还增加了派出机构的稽查力量。由此，案件调查、审理听证、复议诉讼分别由不同的部门负责，程序清楚、职权明确、相互制约，保证了公平执法，提高了执法效率。此外，针对当前内幕交易、操纵证券市场、背信损害上市公司利益以及非法经营证券业务等证券违法犯罪行为日益增加

16、的情况，证监会还与公安部联合，对市场关注度高、社会危害性涉及面广、典型示范性强的重点案件开展了集中打击行动。“带头大哥777”、“股评黑嘴”等一系列重大案件得以查处。通过集中打击活动，证券市场的正常秩序得到了维护。银监会将加强常规的监管和集中打击非法集资活动结合起来，进一步发挥了监管机关的应有职能。一是加强依法监管。银监会在出台非银行金融机构行政许可事项实施办法，修订金融许可证管理办法、中国银行业监督管理委员会行政处罚办法和中资商业银行行政许可事项实施办法的基础上，规范了监管执法的程序，加强了依法执法。二是打击非法集资。在银监会狠抓信用风险和操作风险后，银行对票据的管理日趋规范，钻银行空子融资

17、难度增大，通过托管造林、养殖销售等渠道的非法集资活动日益增多。国务院批复下发了处置非法集资部际联席会议制度和处置非法集资部际联席会议工作机制，确立了非法集资部际联席会议的职责。2007 年1 月，由银监会牵头，18 个部门和单位参与的处置非法集资部际联席会议被批准成立，启动了一次大规模的依法打击非法集资活动。此前处理非法集资问题实际上欠缺具体的法律依据，1998 年国务院制定的非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法虽然明确了“非法金融业务活动”、“非法吸收公众存款”、“变相吸收公众存款”的含义，并提出了“非法集资”的概念，但并未对其作出解释；此后颁布的中华人民共和国银行业监督管理法中，也并没有

18、授予银监会处置非法集资工作的职权。此次国务院出台的制度，使银监会获得了执法权限，方便了依法打击非法集资活动。2007 年9月，银监会还与国家工商总局、国家广电总局、新闻出版总署联合发出关于处置非法集资活动中加强广告审查和监管工作有关问题的通知，要求加强对涉嫌非法集资活动广告的审查和管理力度，禁止发布含有或者涉及非法集资活动内容的广告，有力地限制了非法集资活动的宣传途径。保监会2007 年展开了对保险机构违法违规问题的集中查处。仅2007 年上半年，中国保监会各保监局就派出了775 个检查组、2751 人次，对809 家保险公司分支机构、保险中介机构进行现场检查，主要针对经营造假、数据不实、非理

19、性价格竞争、违规经营等问题。通过检查，保监会依法给予351 家机构行政处罚。对新华人寿江苏泰州中心支公司团体年金业务违规经营，泰康人寿江苏扬州中心支公司仪征营销服务部不实宣传误导消费者，民生人寿、大地产险北京分公司航意险经营数据严重失实，太平洋产险北京分公司虚列费用套取资金等案件的查实处理，引起较大关注。2008 年13 季度，保监会各派出机构又共计派出1305个检查组共5029 人次，对1413 家保险公司分支机构、保险中介机构进行现场检查，纠正了不正当竞争、违规经营车险业务等问题。通过查处，有力地维护了市场正常的经营和竞争秩序。2008 年5 月，保监会下发关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪

20、案件的规定的通知，要求在依法查处保险违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，应当依法采取措施，收集、保存证据，及时移送公安机关，方便了对违法行为的打击，也形成了对违法行为和行为人的震慑之势。三、完善金融司法，推进法治建设金融司法是金融法治不可或缺的一部分。通过司法解释可以进一步明确金融立法的原意或弥补法律的漏洞以进一步确立市场规则；通过司法审判一方面可以解决大量金融领域的纠纷或实现补偿，另一方面可以配合金融执法落实法律责任，从而惩处金融违法犯罪行为，维护金融市场的健康发展；还可通过审判或司法建议促进金融机构依法运营。20

21、072008 年，相关司法机关在进行司法审判和作出司法解释、完善金融司法方面做了不少努力。最高人民法院和中国人民银行曾联合下发过关于依法规范人民法院执行和金融机构协助执行的通知，但各地中国人民银行在协助人民法院利用企业和个人征信体系查询执行线索时，需要人民法院提供的法律手续并不一致。2008 年12 月3 日，北京市朝阳区人民法院通过邮局特快专递的方式向中国人民银行总行发出司法建议函，建议央行以“有利管理、便于查询”的原则为基础，尽早出台司法机关对企业和个人征信体系查询的程序性规定，统一标准和内容，避免人为设置障碍或推诿塞责情况的发生。这一通过司法建议函促进金融机构配合司法部门查询执行线索的做

22、法，是金融法治建设的新发展。浙江省金华市中级人民法院则随后与中国人民银行金华市中心支行联合下发了关于全市法院执行案件信息对接金融征信系统有关工作的规范，推进了金融与司法系统的信息共享。2007 年5 月30 日召开的全国民商事审判工作会议，明确了对于内幕交易和操纵市场民事赔偿案件审理工作，人民法院可参照虚假陈述司法解释前置程序的规定来确定案件的受理，并根据关于管辖的规定来确定案件的管辖。由此，对内幕交易、操纵市场和欺诈客户等侵权民事行为的司法救济经历了从最初的驳回起诉、不予受理到纳入实践操作的转变，保证了证券市场上的受害人能依法维护自身的合法权益。2007 年最高人民法院下发的关于中国证券登记

23、结算有限责任公司履行职能相关的案件指定管辖问题的通知，和2008 年1 月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、证监会联合下发的关于查询、冻结、扣划证券和证券交易结算资金有关问题的通知，对于相关司法和执法活动起到了直接的指导作用。2008 年2 月，最高人民法院与证监会、最高人民检察院、公安部联合发布的关于整治非法证券活动有关问题的通知，不仅加强了相关机关之间的沟通交流和密切联系以提高整治非法金融活动的效率，还进一步明确了民事诉讼赔偿的救济途径，从而排除了非法证券活动受害人寻求民事诉讼救济的障碍，既推进了金融法治建设，又让广大市场参与者在金融法治中受益。2008 年3 月5 日，最高人民检察院

24、与公安部联合发布了关于经济犯罪案件追诉标准的补充规定，对2001 年发布的关于经济犯罪案件追诉标准的规定进行补充和完善。增加了较多的比例和数额标准，细化了相关证券犯罪的犯罪构成等，为认定证券、期货犯罪的罪与非罪的界限进一步提供了明确依据，方便了金融监管机关在行政执法过程中及时向司法机关移送案件，也规范了相关执法行为，推动了对证券、期货犯罪行为的有效打击。2008 年4 月，最高人民检察院作出关于拾得他人信用卡并在自动柜员机(机)上使用的行为如何定性问题的批复，明确了拾得他人信用卡并在自动柜员机（机）上使用的行为，属于中华人民共和国刑法第一百九十六条第一款第（三）项规定的“冒用他人信用卡”的情形

25、，构成犯罪的，以信用卡诈骗罪追究刑事责任。这一批复对于保证信用卡使用安全、统一相关司法活动发挥了积极作用。2008 年10 月，最高人民法院发布关于财保六安市分公司与李福国等道路交通事故人身损害赔偿纠纷请示的复函，明确了机动车交通事故责任强制保险条例第三条规定的“人身伤亡”所造成的损害包括财产损害和精神损害，为机动车强制责任险的范围进行了依法界定，保证了司法的统一，也促进了法治的发展。四、积极采取政策措施，应对重大自然灾害和突发事件面对四川汶川大地震造成的巨大损失，“一行三会”等机构依据国务院发布的关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见，于2008 年8 月6 日联合发布了关于汶川地震灾后

26、重建金融支持和服务措施的意见，指导所属金融监管机关和金融机构发挥金融职能作用，做好灾后重建的金融支持与服务工作。通过恢复重建金融机构基层网点，保障支付清算、国库、现金发行、证券交易和邮政汇兑系统的安全运营，减免灾区金融机构的收费来支持灾区金融机构尽快全面恢复和提高金融服务功能；鼓励金融机构对灾区实施倾斜和优惠的信贷政策，加大对灾区重点基础设施、重点企业、支柱产业、中小企业、因灾失业人员等的信贷支持力度和对灾区“三农”的信贷支持，对灾区实行住房信贷优惠政策等，加大对灾区的信贷投放；加大对灾区金融机构的资金支持力度，增加对灾区的再贷款、再贴现额度，对灾区执行倾斜的准备金政策，允许灾区金融机构提前支

27、取特种存款，增加其信贷资金来源；通过支持灾区机构通过债券市场募集灾后重建资金，支持灾区企业通过股票市场融资和灾区上市公司重建发展，积极引导保险机构参与灾后重建，鼓励、引导各类基金和民间资金支持灾后重建等，发挥资本市场、保险市场功能，引导各类资金支持灾后重建工作；通过保护灾区客户的合法权益，加大对灾区金融机构风险的防范处置，依法维护金融债权，促进灾区信用体系建设，加强灾区信用建设，保护金融机构合法权益。监管机构提出了金融支持灾后重建坚持“市场化、法治化和商业可持续”的原则，发挥了金融法治对灾后重建的支持作用。此外，保监会还下发通知，明确了地震灾区几大险种的理赔指导原则，并要求灾区机构进一步做好保

28、险服务，积极服务灾后重建工作。“三聚氰胺毒奶粉事件”爆发后，央行和银监会下发了关于做好金融服务促进我国奶业持续健康发展有关工作的通知，动员金融机构加大对奶业的金融扶持，帮其渡过难关。根据通知精神，监管机关鼓励和引导金融机构及时加大对鲜奶收购和奶业发展必要的信贷支持，全力保证奶业生产和发展正常合理的资金供应；通过对金融机构新发放的各类奶业贷款的数量、用途和信贷资产质量进行全面动态跟踪监测、防止资金挤占挪用和产生新的不良贷款等措施，有效降低奶业贷款的信贷风险，同时要求金融机构不得提前催促企业还贷；要求中国人民银行各分支机构和各地银监局对已经出台的奶业扶持政策进行全面梳理并加强政策实施效果跟踪评估；

29、鼓励并支持金融机构进一步创新金融产品，完善信贷管理制度，全面改进和提升对奶业的金融服务水平，积极支持民族奶品企业提升产品质量，积极支持国内有实力的优质奶品企业实施兼并重组和“走出去”战略。五、调整金融政策，应对全球金融危机在金融危机不断向全球扩散、向实体经济渗透的过程中，国务院和金融监管机关采取了一系列措施，加大对金融机构的支持力度，加强对金融机构的审慎监管和服务，督促金融机构加强自身风险管理，提高抗风险能力，维护资本市场的正常秩序，确保金融市场和金融秩序的安全，促进实体经济的发展。针对国际经济金融形势急剧恶化并已经较严重地影响到中国实体经济的局面，2008 年11 月5 日的国务院常务会议确

30、定了进一步扩大内需促进经济增长的十项措施，推出了4 万亿元的巨额投资计划。措施的第十项特别强调了“加大金融对经济的支持力度”。而为了进一步落实这一措施，国务院又于2008 年12 月下发了关于当前金融促进经济发展的若干意见，提出了三十条应对金融危机的举措。这些举措主要包括：落实适度宽松的货币政策，促进货币信贷稳定增长；加强和改进信贷服务，满足合理资金需求；加快建设多层次资本市场体系，发挥市场的资源配置功能；发挥保险保障和融资功能，促进经济社会稳定运行；创新融资方式，拓宽企业融资渠道；改进外汇管理，大力推动贸易投资便利化；加快金融服务现代化建设，全面提高金融服务水平；加大财税政策支持力度，增强金

31、融业促进经济发展能力；深化金融改革，加强风险管理，切实维护金融安全稳定。这九个方面的举措，体现了强调民生、支持中小企业、支持“三农”的导向。在强调加强风险管理，切实维护金融安全稳定时特别提出：必要时启动应对预案，包括特别流动性支持、剥离不良资产、补充资本金、对银行负债业务进行担保等。这些对金融市场直接救援和扶持举措的提出，是对此前出台的救助措施的有力补充，将进一步提振金融市场的信心，帮助金融机构和其他经济主体渡过难关，促进市场的发展。意见中还提出要“全面清理银行信贷政策、法规、办法和指引，根据当前特殊时期需要，对贷款通则等有关规定和要求作适当调整”，“出台股权投资基金管理办法”，这是法规体系清

32、理与“应急修法”的结合，是特定情况下金融法治的要求和体现。此外，“适时推出创业板”、“发挥保险资金投融资功能”、“允许商业银行对境内外企业发放并购贷款”、“开展房地产信托投资基金试点”、“拓宽民间投资领域”、“扩大村镇银行等新型农村金融机构试点，扩大小额贷款公司试点，规范发展民间融资”、“创新信用风险管理工具”等具体措施的推出，将对金融市场的发展起到极为有利的推动作用。“一行三会”将会以此为依据，进一步出台并实施一系列的具体方案。在此之前，中国人民银行已经依法行使其作为央行的货币政策执行职能，在2007 年和2008 年上半年实施从紧货币政策后，根据美国金融危机的进展情况，适时采取了灵活审慎直

33、至适度宽松的货币政策，努力维护货币稳定和金融稳定。央行还提出从以下七方面着手，全力应对全球金融危机，防止其对我国造成严重影响：一是拟定保证金融稳健运行的各项应对预案，建立、完善国际金融危机监测及应对工作机制，继续与各国中央银行和国际金融组织密切沟通与合作，共同抵御金融危机；二是继续改进流动性管理，保证市场流动性充分供应，引导货币信贷合理投放；三是加强窗口指导和信贷政策指引，优化信贷结构；四是结合地震灾后重建进展情况，制定金融支持政策；五是加强对房地产金融的监测，改进房地产金融服务；六是加强价格杠杆工具调控作用，推进利率市场化和汇率形成机制改革；七是加强外汇管理，防范短期资本流动冲击我国金融体系

34、。在国际金融危机逐步发展的过程中，证监会根据形势的变化在前期采取了较为零散的、具体的措施。证监会在发布经修改完善的证券公司风险控制指标管理办法时，将证券公司固定资产和长期股权投资的风险扣减比例提高到100，对短期融资券区分是否有担保分别按3、6的风险扣减比例扣减，对企业债券区分是否有担保分别按5、10扣减，调整了证券公司风险资本准备金的计算比例，规定券商自营权益类证券及证券衍生品的合计额不得超过净资本的100，自营固定收益类证券的合计额不得超过净资本的500，使证券业整体抗风险能力得到大幅度提升。为了防范证券投资基金业风险，证监会在2008 年9 月12 日发布关于进一步规范证券投资基金估值业

35、务的指导意见时，规定当投资品种不再存在活跃市场，且其潜在估值调整对前一估值日的基金资产净值的影响在0.25以上的，应采用市场参与者普遍认同，并被以往市场实际交易价格验证具有可靠性的估值技术，确定投资品种的公允价值；同时，证券业协会基金估值委员会也发布了关于停牌股票的估值方法。随着国际金融危机的加剧，证监会开始提出较为系统的对策：强化价格约束机制，促使市场主体根据市场运行变化自觉调整市场行为；完善激励机制，充分调动各类市场主体的积极性，完善市场化筛选和退出机制；推动在交易所市场发行金融债券品种，扩大公司债市场规模；打击市场上各种背信行为等。在国务院提出扩大内需促增长的十项措施后，证监会于2008

36、 年11 月中旬进一步提出重点加强四个方面的工作:一是坚持加强基础性制度建设,进一步改善市场层次结构、产品结构和投资者结构,进一步提高上市公司质量,坚持市场化的取向,将行政监管与市场化约束有效结合起来,切实发挥市场主体自我约束、相互制衡的作用。二是大力保护投资者合法权益,强化市场主体信息披露,加强信息披露监管；促进提高市场整体效率,引导和规范上市公司现金分红,推动上市公司积极回报股东；严厉打击披露虚假信息、操纵市场、内幕交易等各类损害投资者权益的违法违规行为；改进投资者教育和服务工作,增强投资者信心。三是继续推进改革创新，大力发展公司债券市场,完善新股发行定价制度,建立探索满足市场不同需求的多

37、种发行模式；提高决策的科学性,增强各项改革措施的协调性。四是加强和改进市场监管,抓好日常监管,有效落实上市公司、证券公司、基金管理公司、期货公司和有关中介服务机构的监管制度,坚持从我国资本市场改革发展的实际出发,处理好市场创新、对外开放和市场监管的关系,加强证券期货经营机构风险防控,促进资本市场安全、有效、稳定运行。银监会积极做好银行业金融机构的风险防范工作,采取了努力降低金融危机对银行业的影响和冲击的八项风险防范措施，以维护银行业稳定。这些措施包括：一是建立科学的银行信贷政策和风险评价方法,继续实行“有保有压”政策,限制产能过剩企业的贷款,防止低水平重复建设。二是完善风险提示制度,建立大型商

38、业银行、股份制银行和外资银行的情况通报和风险提示制度。三是对外资银行进行快速排查,了解风险窗口,及时进行风险评估。四是与相关部门配合,启动大额资金的特别监管,及时掌握资金的流向。五是建立流动性应急预案,对于遇到流动性压力的外资银行,银监会将与其他部门一道提供必要的帮助。六是与相关部门建立监管协同机制,共同维护金融稳定。七是要求中资银行完善外币资产风险管理制度,制定风险防范预案。八是进一步强化商业银行内部风险管理,督促银行充分预计可能出现的各类损失,充足拨备,增强银行自身的抗风险能力。保监会针对我国保险业还处于发展的初级阶段,在体制上还存在很多诱发金融风险的因素这一现状,决心把制度改革作为防范金

39、融风险的根本途径,重点提高制度的执行力和约束力,努力消除制度层面存在的风险隐患,更有效地维护保险市场的稳定秩序,维护整个金融秩序的稳定，并提出准备做好四项工作：一是把握正确的发展方向，充分发挥保险保障功能,不断提高保险业在经济社会发展中的覆盖面和渗透度。二是遵循保险业经营规律,特别是赢利周期的规律,增强赢利能力,走全面协调可持续发展的科学发展道路。三是切实保护好消费者的利益，指导确定合理的价格及从以供给为导向转为以需求为导向,并加大监管力度,严厉处罚各种损害消费者利益的行为。四是高度重视防范风险。保监会还参照美国国会要求对美三大汽车巨头和华尔街公司高管限薪的做法，严禁保险公司“脱离实际发放高薪

40、”，还对平安保险公司高管的薪水发放提出指导性意见。应该说，国务院和具体负责金融监管的“一行三会”在前期都采取了应对金融危机和经济衰退的个别具体措施，最近又提出了较为系统的、力度较大的框架性对策，这对于防范金融风险、增加市场信心、提振经济等都将起到很大的积极作用。不过，这些框架性的政策还有待进一步落实，一些更具体措施的实行及其综合效果的显现尚需时日。六、全球金融危机下中国金融法治建设前瞻金融危机进一步加剧和蔓延，不仅直接危害了中国部分金融机构，对中国包括股市、汇市、期货市场和银行间市场在内的金融市场和金融秩序造成严重冲击，影响到中国巨额外汇储备的安全，还已经并将继续对中国出口导向型的实体经济造成

41、巨大破坏。面对这场严峻的全球性金融危机，我们一方面要做好自己的事，进一步完善已经初步形成的金融法律法规体系，继续沿着原有路径推进中国的金融法治化进程，以规范金融行为，加强金融监管，促进金融市场发展，防范金融风险；另一方面还应防范外来的风险，实施危机对策，避免危机产生巨大破坏力。首先是金融稳定应急立法。日本、韩国在1997 年亚洲金融危机和此次金融危机中出台了金融再生法案、金融机能安定化紧急措施法等应急法案；美国在危机急剧升级、形势严峻的情况下通过国会制定了2008 年紧急经济稳定法，以出台7000 亿美元的救援方案；俄罗斯在金融和经济体系面临重创时，紧急出台支持俄罗斯金融体系额外措施法案并修改

42、相关法律来应对。之所以通过应急立法来实施救援，主要是因为政府每年的预算和能直接支配的财政资金是有一定限度的，而且这些都是被最高立法机关予以明确的，所以只能通过应急立法对所推出的一些可能与此前的规定不一致的措施予以确认。中国赶在二十国商讨应对全球金融危机的峰会召开前，通过国务院常务会议推出高达4 万亿元的救援措施。这一做法体现了我国政府应对危机的效率和优势，对迅速统一政府各部门的思想、恢复市场信心、提振金融和经济、避免失业率剧增、稳定GDP 增速、增大我国在国际金融体系中的发言权等，都有着极为重要的作用。而为了进一步提高国家新出台的巨额救援计划的预算的适宜性、程序的完善性、措施的严肃性、遵从的敬

43、畏性、实施的高效性、监督的严密性和违反的惩罚性，参照美国、俄罗斯、日本、韩国等国的做法，采用全国人大紧急对策立法形式应该是不错的选择。当然，因为是应急立法，在程序上可体现一定的应急性，使人大的紧急立法能及时、高效和经济。应急立法可包括金融稳定法和经济促进法。通过立法，既提高投资者对市场的信心，又规范政府干预市场的职责和行为，奠定紧急救助的法律依据。其次是疏堵并举，防范风险。全球金融危机在美国和其他发达国家已经引发了大批的金融机构的破产清算，将来在中国也可能产生类似案例，但我们的法律准备并不充分。新的中华人民共和国破产法规定：“金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办

44、法”，但所涉及的“实施办法”并未出台。2001 年11 月国务院颁布的金融机构撤销条例和其他有关银行关闭的少量规定散布在不同法律法规中，且不能规范银行的破产清算和重整。要尽快出台银行业金融机构破产条例，规范金融机构的破产清算、重整等行为。同时，要及早出台存款保险条例，建立存款保险制度。贷款通则等有关规定和要求也应作适当调整。还应尽早出台放贷人条例，依法规范民间借贷和地下钱庄行为。为加强海关对携带货币的监管，有力地控制热钱违法违规流动，还需通过立法和执法进一步加强对虚假贸易报关的查处力度。再次是加强金融监管机构的协同配合。长期以来，中国金融监管一直采取分业监管模式，监管标准不统一，存在监管空白和

45、重叠，导致规避监管、监管套利等问题时有出现。应对金融危机，“一行三会”都在采取各项措施，但由于金融监管协调机制尚未完全建立，金融监管机构之间的协同配合仍需加强。以住房信贷政策为例，为稳定房地产市场，防止房地产业的衰退对中国经济产生负面影响，中国人民银行和银监会都单独下发了相应通知，但这些通知之间本身就存在不协调的因素，使得商业银行对所谓的“自住房”、“二套房”、“改善性住房”等一度产生不同的理解和适用标准。从中可以看出，在政策制定出台时，监管机构之间缺乏充分的沟通与协调。当前，国务院办公厅关于当前金融促进经济发展的若干意见已明确指出：“完善金融监管体系，进一步加强中央银行与金融监管部门的沟通协

46、调。”最后是加快推进征信法制建设和标准化建设，积极推动征信管理条例的尽快出台。此次金融危机暴露出的一个重要问题就是对信用评级机构的风险认识不足，监管不到位。为了营造诚实守信的社会环境和防范商业银行信用风险，未来的征信管理条例应明确征信业的主管部门及其职责，征信机构设立条件及行政许可程序、征信机构业务规则，规定被征信主体对其自身信息的核查及纠正机制，确立被征信主体的隐私信息和商业秘密的保护措施等；同时，可以将对信用评级机构的管理纳入其中，推进信用评级的标准建设；推进征信市场发展，加强市场监管，推动信用产品的创新，防范金融风险。（中国社会科学院金融研究所 胡滨、全先银、孙爱林）改革开放三十年中国金融法治化进程改革开放三十年中国外汇管理法治化进程2008 年是改革开放30 周年。中国共产党十七大系统回顾了改革开放历程，全面总结了过去30 年的经验。30 年来，中国金融