浅谈新农村建设中的乡村债务问题本科学位论文.doc

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1、前 言建设社会主义新农村，是党的十六届五中全会提出的重大历史任务，是一项惠及亿万农民、关系国家长治久安的战略举措。社会主义新农村的基本要求是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。生产发展，生活宽裕，主要是指物质层面，乡风文明，村容整洁是指精神文明，而管理民主则是属于政治文明范畴，它们是一个有机的整体，概括了社会主义新农村的基本内涵。然而，由于历史和体制的原因，我国大部分乡镇和村级组织在发展中背上了沉重的债务包袱，其数额大、涉及面广、危害性强，不仅成为人们关注的经济问题，也是重大的社会问题，更是严峻的政治问题。这个问题不解决好，既影响基层政权组织的正常运转，同时影响着农村的经济发

2、展和社会稳定。解决乡村债务是新农村建设的当务之急。2006年国务院出台清理化解乡村债务的指导性意见，要求各地将2005年12月31日以前乡镇政府和村级组织形成的债权和债务，包括以乡镇政府或村民委员会等名义担保形成的债务，并按债务的来源和用途，逐笔登记造册，建立债务台账和债权债务数据库，实行动态管理。鼓励地方进一步扩大化债试点范围，优先化解农村义务教育、基础设施建设、公益事业发展等方面的债务。2007年中央1号文件在强调优先化解农村义务教育债务的同时，明确提出中央财政要安排一定奖励资金，鼓励地方化债工作。目 录摘要1Abstract2绪论31研究背景32研究现状33主要内容34研究方法41. 乡

3、村债务的概述41.1乡村债务的概念41.2乡村债务的基本情况41.2.1乡村村均债务和人均债务51.2.2乡村负债的规模51.2.3乡村债务分配比例61.3乡村债务的特征72. 乡村债务形成的原因72.1基础设施建设投入加大72.2刚性支出增加82.3集体经济组织“入不敷出”82.4完成各种达标任务债务82.5村级财务管理中出现的问题93. 乡村财务债务对新农村建设的影响103.1严重影响和制约乡村集体的发展103.2对农村家庭承包经营构成威胁113.3严重地阻碍着基层乡村组织的正常运转113.4对农村社会稳定的影响124. 在新农村建设中化解乡村债务的对策144.1制定相关的配套改革政策14

4、4.1.1明确目标，强力推进144.1.2强化宣传，扭转清收清欠中的不正之风144.1.3要创新方式，通过群众开展“一事一议”进行化解144.1.4要因地制宜，多措并举，全方位化解债务。154.1.5明确责任，切实加强对清理化解乡村债务工作的领导164.1.6完善控债机制，坚决制止发生新的乡村债务174.1.7切实解决当前农村村级财务管理中存在的问题184.2清偿旧债194.3防范新债20结束语21参考文献22致 谢24太原理工大学阳泉学院-毕业论文浅谈新农村建设中的乡村债务问题摘要：本文通过分析中部地区某乡镇村庄近年来村级债务的变化情况，认为村级债务仍然沉重且整体呈增加趋势。新农村建设与乡村

5、债务问题，必须从制定政策，化解旧债，遏制新债的角度来寻找途径，这是巩固税费改革成果，预防农民负担反弹，保证农村稳定，促进农村经济的发展重要前提条件之一村级债务形成的原因主要有自上而下的治理机制、以追求经济增长为中心的导向机制和公共财政很少覆盖农村等原因。化解村级债务的整体思路是政府支持、地方为主，明确责任、分类处理，改革体制、严防新债。关键词：新农村；建设；乡村；债务On the new rural development and rural debt problemAbstract: In this paper, through the analysis of the central reg

6、ion in recent years, a township village village-level changes in the debt that the village is still a very heavy debt and the overall increase. The reasons for the formation of village-level debt are mainly top-down governance mechanisms in pursuit of economic growth for the center-oriented mechanis

7、ms and little coverage of public finance in rural areas and so on. The village level to resolve the overall debt that the Government supports the idea of local-based, clear responsibilities, classification, and reform the system to prevent new debt. Key words: new rural areas; building; villages; de

8、bt绪论乡村债务增长速度主要取决于乡村财政的收支缺口。由于经济增长以及财政收入增长速度的相对稳定性，故债务增长速度又主要取决于支出的增长速度。欠发达地区乡村财政支出的主体是干部教师工资，负债增长速度取决于工资增长速度。如果工资增长速度过快，乡村的债务也增长快，反之亦然。1研究背景20世纪90年代中期以前，乡村负债主要用于生产性投资，从债务的表现形式来说是融资性债务；20世纪90年代中期以后，在广大中西部地区，完成上级政府规定的税费任务以及发工资成为乡镇的沉重负担，债务的用途出现了根本性的转变，发生了由生产性负债到非生产性负债或者说由融资性负债到赤字性负债的根本性变化。由于绝大部分乡村集体企业停

9、产、倒闭或者转制，政府从生产竞争性领域退出，转向通过提供优良的投资环境等手段吸引外部资本，推动个体和私人企业的发展，东部地区的负债由生产性投资转向基础设施建设。 。 广大中西部地区则普遍推行“赶超”发达地区的战略。在这种战略的主导下，中西部地区乡村政府被迫效仿发达地区，提供大量基础设施等公共产品，以提高招商引资的竞争力。基础设施的建设成本高且经济效益见效慢，如果乡镇受到的强制性压力不能够得到减弱，便有可能重蹈覆辙，像20世纪90年代初期兴办乡镇企业一样，导致负债急剧增长。一言以蔽之，“招商引资”的竞争压力有可能刺激乡镇政府(既包括中西部地区的，也包括东部地区的)举债，导致债务规模不断膨胀。 2

10、研究现状为全面掌握村级负债情况及村级集体经济发展现状，找准存在问题和制约因素，进一步理清今后农村的发展思路、积极寻找化解村级债务的思路和对策。本文结合了山西省发展建设中的财务情况进行分析，目的在于找出农村建设中从在的债务问题以及它的解决方法，从而是我国的农村经济顺利的发展，村民的生活水平可以更上一个极点。3主要内容本文主要包括三个部分：第一部分是乡村债务形成的原因；第二部分是乡村财务债务对新农村建设的影响；第三部分就是对乡村债务的化解方法。4研究方法（1）通过网上收集资料和在学校图书馆的报刊阅览室、电子阅览室查阅期刊书籍，从新农村建中的债务问题进行全面的分析，并利用收集到的最新数据正确分析我国

11、新农村建设中的债务问题的现状和成因。（2）收集了近30篇文献，再加上前面对我国政府对我国新农村建设的债务问题的分析及解决之道，初步提出了解决新农村建设中债务问题的影响以及解决的方法。（3）以解刨分析的视角贯穿文章的始终，并辅之以定性分析与定量分析相结合的方法。1. 乡村债务的概述乡村债务是农村税费改革后确保乡村组织正常运转而必须解决的现实问题，已愈来愈引起各级党委、政府的高度重视和社会各界的广泛关注。1.1乡村债务的概念乡村债务的概念直接关系到乡村债务的主体与涵盖面,关系到乡村债务统计的范围、数量及其有效性与真实性，关系到如何寻求乡村债务的成因与化解措施,是研究乡村债务的前提条件。1、从会计学

12、与法律学的角度讲，乡村债务是指乡村中一方当事人负有在将来某个时间向另一方当事人支付现金(包括存款)或商品、劳务的义务。2、从本质讲,乡村债务既是一种经济行为或经济关系,也是一种法律行为或法律关系,这种行为或关系具有相对性、强制性和有偿性特征。而我对乡村债务的理解是：乡村债务是指由某个特定事件引发的乡级债务和村级债务，乡级债务包括乡(镇)政府和乡(镇)集体经济组织(不含乡镇供销社和农村信用社)所欠的债务;村级债务包括村集体经济组织和代行集体经济组织职能的村民委员会、村民小组所负的债务。 1.2乡村债务的基本情况乡村债务沉重已经对基层政权运转和农村公共服务供给产生了深刻影响。近年来，各地也纷纷探索

13、解决这一问题的方式。但从实际情况来看，目前取得的进展不大。相反，一些地方的债务仍在增加。与乡镇债务问题相比，由于很难得到政府支持、直接涉及农村广泛而复杂的社会关系、村级治理机制不完善、村级财务管理不规范等原因，村级债务问题更为棘手。在不少地方，村级债务问题已经严重影响了村级组织的运行，恶化了干群、党群关系，破坏了社会信用环境，削弱了农村的发展基础。如何把握村级债务的性质，切实制定科学合理的防止新债不合理增加以及化解存量债务的政策框架成为一个不容回避的问题。1.2.1乡村村均债务和人均债务关于村级负债存量，农业部、国务院农村税费改革领导小组办公室、国家发展改革委员会、财政部等部门曾先后做过调查和

14、估计。经调查表明，村级组织负债面达到48.9%。其中，东部、中部和西部样本村分别为36.1%、57.1%和47.4%。样本村年末村集体负债余额合计达到5142.73万元，村均负债余额23.1万元，人均负债102元。负债村债务负担就更重了，2006年109个负债村的村均负债47.2万元，人均负债215元。表1 样本村村均负债和人均负债情况地区2006年村集体负债余额（万元）村数全部样本村村均负债（万元）人均负债（元）村数债务样本村村均负债（万元）人均负债（元）东部中部西部合计1004.825391598.935142.73611055722316.5240218.723.188.499.5120

15、102.422602710945.742.359.247.22581952292151.2.2乡村负债的规模从近年的实际情况来看，村级债务整体呈增加趋势。1、由于农村税费改革后，不少地方缺乏收入来源，不得不借债保运转和搞建设。在农村税费改革启动以前，由于可以通过收取“农业四税”、“三提五统”和对农民的集资摊派筹集资金，有比较稳定的来源，但农村税费改革试点面拓宽以后，不仅以前可望偿还的债务很难偿还，而且由于基层运转困难不得不增加借债。样本村因为付工资、交纳税费和公共基础设施建设引起的债务大为增加，2005年和2006年分别比上年增加64.0%和34.61%。2005年前，山西省某县村级组织因修路

16、、建校直接或间接形成的村级组织债务总额为2282万元。税改后，部分村超过自身能力搞建设，因修路、建校直接或间接形成的村级组织债务533.8万元。2、由于中央提出新农村建设的重大历史任务以后，一些地方为了加快农村基础设施建设而大幅度增加支出。农业部对100个县599个村的调查表明，2006年财政专项补助村均3.69万元，比上年增加27.45%，但村级配套支出也明显加大。2006年，村均办公费、道路建设与维护、水利建设与维修等支出为0.95万元、2.52万元和0.87万元，分别比上年增加42.45%、42.84%和46.12%。部分村债务负担特别沉重需要高度关注。本研究调查的样本村中，43个样本村

17、的负债在10万元以下，32个样本村的村级债务在1050万元，它们占样本村总数的76%；负债100万元以上的村有11个，占调查样本村的4.93%。其中，有7个村负债超过200万元，有2个村超过500万元。表2 2006年样本村负债规模分布 (万元)地区样本村数0010105050100100150150200200500500以上东部中部西部合计61105572233945301148287438195324721300221012140500221.2.3乡村债务分配比例负债本身并不是坏事。对一些长期产生经济社会效益、支出集中的项目，负债是有其必要性的。在这种情况下，关键在于负债是否规模适度、

18、偿债是否可能。调查结果非常不容乐观。目前，村集体收入渠道较少，收入水平不高，偿债能力很低。2006年，样本村的村集体经济总收入平均为25.76万元，村级债务占到村集体经济总收入的90%，中西部地区分别达到160%和283%；负债村的村集体经济总收入平均仅为l8.54万元，村级债务占到村集体经济总收入的254.5%，中西部则达2817%和876.85%。这就是说，即使村集体收入全部用于偿还债务，也要好几年的时间。问题还在于，中西部地区的村级支出仍然高于收入。2006年，中西部地区样本负债村的村均集体支出还分别比收入高出2.41万元和2.25万元。这就是说，从总体情况来看，村级组织没有钱用于还债，

19、如果没有新的举措，中西部地区的村级债务问题实际上已成“死扣”。表3 2006年样本村村集体债务负担情况 (万元) 地区 村数村均负债余额村均集体经济总收入村均集体经济总支出村级债务率（%）村数村均负责余额村均集体经济总收入村均集体经济总支出村级债务率（%）东部中部西部合计611055722316.524.218.723.0658.815.169.9125.7653.9413.5610.9423.93281602839021602710945.6742.3259.2247.1842.5815.026.7518.5441.3517.439.0020.17107.3281.7876.85254.51

20、.3乡村债务的特征乡村债务由来已久，比较复杂，我们的清查资料显示，其主要特点有：l、范围广。乡村陈欠的应收款、应付款、内部往来款项，涉及的对象和范围都很广。从债权看，有借财政的、金融的、集体的、企业的、个人的、本地的、外地的，应有尽有；从债务看，有贷款、赊账、挪用、高利贷等。2、时间长。乡村负债有新债更有旧债，其中3年以上的占80%，时问跨度大3、有增无减。乡村负债多数呈增长趋势。一是贷款利息在增加，由于不能按时还贷，长期拖欠，利息滚动，债务越背越重。二是收不抵支。三是税费改革以后，乡村可用财力下降，勉强维持办公，旧债未还，又添新债。2. 乡村债务形成的原因近年来，长期积累而未妥善解决的乡村负

21、债问题不断出现，已经成为制约农村经济发展、影响基层政权巩固、危及社会稳定的重要因素，也是一个必须引起各级领导重视和急需解决的问题。2.1基础设施建设投入加大 近几年，基础设施建设步伐明显加快，“普九”达标、危房改造、办公楼维修、村社建房、公路维修等一批项目的实施，适应了形势的需要，也解决了群众所需所盼，有效改变了基础设施建设的落后面貌，树立了各级亲民务实形象，但由于县乡财政的投入不足，给村级增加了经济压力。村级基础设施建设项目，有的是资金筹措到位后启动的，但也有“用明天的钱办今天的事”，在只有部分资金或资金完全没有到位的情况下启动的，村级希望于经济好转、收入增加或争取项目后逐步偿还，但由于国家

22、对农村税费政策实行重大调整后，乡村财力锐减，失去了还款能力，还款计划落空，于是便形成了一大笔村级债务。据调查统计，中部某农村“普九”债务总额为4735.79万元，为确保按期完成化债任务，该县严格按照“制止新债、摸清旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的总体要求，将偿债资金统一纳入县财政特设专户实行科学化、精细化管理，对偿债资金的分配使用加强监督管理，准确全面掌握债务化解情况和偿债资金运行情况，确保偿债资金的安全、规范和有效；偿债资金支付做到偿还一笔、登记一笔、销号一笔，并做好了相应的会计账务处理。2008年化解“普九”债务3080.94万元，2009年4月又化解农村义务教育“普九”债务1654

23、.85万元2.2刚性支出增加“刚性支出”是指非经营性支出，不带来直接经济收入的情况。随着基层工作的不断规范，通信费、水电费、差旅费、福利费、补助费用、会议费、办公设备更换等。各项支出不断增加，加之部分村干部工作效率不高，节约意识不强，成本居高不下，导致各村级组织的办公资金短缺，支付难度加大，为了刚性支出的需要，村集体经济组织不得不负债运转。据调查统计，某乡在公共基础设施建设中，村庄整治占75%，虽然上级财政有专项补助，村集体仍承担60.6%；在村组织运转支出中，村干部工资、日常办公经费与其他支出分别占41.3%、12.5%和46.2%，村级平均承担这些支出的96.4%近两年全省村干部工资比20

24、00年增长近50%。村内福利保障支出，包括老年生活补助、医疗保险补助、五保户供养等，同五年前相比，村均从3.8万元增至现在的8.2万元。2.3集体经济组织“入不敷出”新的形势给村级工作提出了新的要求，同时也加重了村集体经济组织的经济压力。由于村集体经济组织底子簿、基础差、优势少，基本没有增收来源，特别是在农村税费改革后，村集体经济组织基本上“空壳”，村级集体经济有名无实，而村级活动室建设，村办学校排危，公益事业建设，基础设施改善，党建、综治、计划生育等硬件建设，没有哪一项不需要钱。还有前几年一些村采取“一事一议”的方式，在群众集资用电、建校的过程中，不同程度地存在一些遗留问题，形成了一些“三角

25、债”，国家三申五令不准向农民集资后，这些债务只有长期搁置。2.4完成各种达标任务债务 上级政府及部门为推进某一方面工作，主要是乡村举办公益事业，如水、电、公路等基础设施建设包括义务教育及发展教育的建造和危房改造，以及当地发展乡（镇）企业和调整产业结构等所遗留债务，前些年从上到下大张旗鼓地倡导“人民事业人民办，办好事业为人民”由于是基于“三提五统”的收入预算而借债做大项目，没有考虑到农民的承受能力，而所摊派的款项又收不会来，新的政策又使还债计划全面落空，造成大量的举债无法偿还。但为了达到上级的要求，在财力不足的情况下也要举债完成达标任务。2.5村级财务管理中出现的问题近年来，广大农村不断加强和完

26、善民主理财制度建设，全面实行村务公开，狠抓村级财务的规范管理工作，取得了显著的效果。但由于国家农业部、财政部颁布的农村新会计制度在许多地方尚未实行，现时的农村会计核算与新会计制度的要求严重脱节，在全面实行村务公开、民主理财的过程中暴露出来的村级财务管理问题也就越来越多。据调查，某县一贫困村的村长在短短的三年内挥霍公款达10万元。这些问题的暴露不仅导致干群关系紧张、矛盾激化，而且造成一些地方公务难以执行，党的农村政策难以落实，间接影响农村改革、发展，社会稳定和农村基层政权的巩固。经调查发现，当前农村村级财务管理过程中出现的问题归纳起来主要表现在如下几个方面:1、会计出纳队伍不稳定，人员变更快，财

27、务移交手续办理不及时。如某县在近四年内由于村民委员会换届等原因变更147名会计，90名出纳。其中有80余名离职财会人员未办理移交手续，新任会计出纳形同虚设。2、财务无专人管理，经费开支无专人审批。于是，多人收钱，多人管线，多人用钱，长时间不交账、不结账、不记账成为当前农村村级财务管理中存在的突出问题。据调查，某县80%以上的村的费用开支，村支书、村主任、妇女主任、会计谁都可以批，甚至出纳也可以批，有的未经任何人审批签字也可以报账，形成了谁拿钱谁用钱的混乱局面。3、村级财务账目设置不全，原始凭证不规范。从笔者调查所掌握的情况看，有75%以上的村没有按制度要求来设置会计账目，有的只设+本现金账而不

28、设台账、财产账和往来账。有的财会人员因不懂此帐务科目，干脆不设账、不记账，把五花入门的票据用报纸封成包，变成了名符其实的包包账。（这些票据(凭证)不规范主要表现在:收钱不开正式收据，收款人不签名盖章;开支没有正式发票，多以白条入账，并无经手人签章;干部出差不填差旅费报账单，基建工程无合同、无验收、无发票，以领发票入账等现象极为普遍。）如某县的一个村新建了一所学校，开支达4万多元，但未见一张正式发票，可见村级财务的凭证不规范到了何等程度。4、非生产性开支严重，绝大多数的村级财政支出用于招待，普遍形成一种检查吃、开会吃、出差吃、有事无事几个干部也聚会吃的不良风气，造成极大的浪费。5、少数村干部贪污

29、、挪用集体资金现象严重。少数村组干部本着有权不用过期作废的思想，千方百计利用职务之便，运用多种手段贪污挪用集体资金。如收入不交账，多收少交，重报开支，多领补助，甚至合伙巧立名目私分公款以及造假发票报账等。六、账目不公开，财产往来无账，村级财务失去有效监督。 3. 乡村财务债务对新农村建设的影响乡村两级债务问题不仅是制约和阻碍农村发展的经济问题，也是影响社会稳定的政治问题，乡村债务问题解决不好，必将对基层组织运转、农村社会稳定带来不良影响。3.1严重影响和制约乡村集体的发展由于债务，不仅使乡村两级集体经济停滞不前，而且开始负增长，使很多乡村集体企业破产倒闭，特别是村级集体经济这一层次基本不复存在

30、。从目前情况来看，除东部乡村工商业发达的地区外，大多数地方的乡村财力仅能维持乡村两级的低水平运转。庞大的乡村债务，面对日益疲软的乡村财力根本无力偿还。加上巨大的利息支出，使乡村债务进入恶性循环。它不仅阻碍了农村经济的发展，而且还影响了农村社会的稳定，同时还会引起农民负担的反弹。乡村债务将会制约乡村经济的发展。近几年来，国家虽然加大了对乡村的资金投入的力度，但由于乡村自身财力不够，增收渠道不广，加上沉重的乡村债务包袱压力，因此资金投放的总量并没有增加，反而因为巨大的债务利息的支付，冲减了投资的总额，这与乡村经济的发展速度不相适应。日益增长的乡村公共品和服务的需求与不断萎缩的乡村财政(财务)供给能

31、力的矛盾，导致乡村基础设施建设和服务化水平提高的速度，严重滞后于乡村发展速度。乡村债务影响了乡村两级的日常工作的运转。首先影响了乡村正常的公务活动。为了缓解沉重的债务压力，乡村不得不压缩经费开支。即使是正当的公务活动经费，也是一紧再紧，无法保证。有时甚至先让办事人员自己垫付。如招商和农业开发项目的引进。其次是影响了干部、教师的积极性。紧张的乡村财力，不仅无法保障机关正常公务，而且连机关干部和教师的工资也要推迟发放。即便是一些政策允许范围内的机关工作人员和教师应享受福利待遇，不是以白条挂账，就是取消不发。极大地影响了干部和教师的工作积极性，给乡村工作带来了负面影响，甚至会导致公共权力机构和组织的

32、瘫痪。其三是牵扯了乡村主要负责人的精力。乡村债务，无论是向农行、信用社这些正规的金融机构的贷款，还是向个人，甚至是民间高利贷者筹措的资金，与乡村干部都有很大的关系。有时宁可乡村建设缓建，有些债也必须先还，否则会闹得乡村鸡犬不宁。乡村的主要负责人整天为债务所累，不是四处告贷，就是躲避债主逼债。为债主所逼，告状、上访、打官司，导致他们不能集中精力来统筹规划乡村经济的发展，影响了乡村工作的正常运转。同时乡村债务久拖不还，不仅会影响乡村两级的威信和形象，而且还会引发社会的动荡。乡村债务若处理不当，将会引发社会危机。首先为债务所累，乡村没有资金来解决教育和卫生上的经费缺口，从而引发上学难、就医难的矛盾。

33、没有资金来解决贫困户的救助，就会出现外出讨饭，甚至挨冻受饿的局面。其次有些债权人为了讨回乡村所欠的债务，甚至雇请社会上的黑恶实力来向乡村干部逼债。殴打、羁押、扣留乡村负责人的事时有发生，容易引发社会矛盾。乡村债务将会削弱农村税费的成效。乡村债务规模过大，借款的利息太高，不仅加大了乡村债务风险，而且增大了乡村人均偿还率。这些债务若不能及时化解，其中很大一部分最终仍然转嫁到农民头上，极容易造成农民负担的反弹，从而影响农村税费改革的成果。3.2对农村家庭承包经营构成威胁高额的债务，不仅削弱了乡村两级对农民家庭承包经营提供的产前、产中、产后服务能力而且也已经成为农民家庭承包经营的负担，从而直接影响了基

34、层政权组的凝聚力和向心力。改革开放以来，我国举国上下形成了以追求经济增长为中心任务的公共治理机制。在这种机制下，经济增长速度、财政收入增长、就业机会和居民收入的增加等成为主要的政绩衡量指标。村党支部和村委会工作能否获得乡镇、县(市)党组织的认可，经济增长状况具有决定性的作用。因此，兴办乡村企业一度成为乡村干部的中心任务。但兴办企业是有风险的，相当部分乡村企业由于市场风险大、技术水平低、治理机制不完善、资金实力弱等因素的影响，适应不了竞争而亏损，并最终被淘汰。3.3严重地阻碍着基层乡村组织的正常运转乡村两级债务过高，使一些乡村领导债务缠身，承 受着很大压力，不能正常安排生产和工作，制约着乡村各项

35、事业的发展。从债务样本村的情况来看，具有清楚用途的债务中，有182608万元是因为付工资、交纳税费和公共基础设施建设引起的，占4945。实际上，这些都是政府应该提供的公共产品或服务。村干部的工作基本上是围绕乡镇工作进行的，其工作目标和内容由乡镇党委政府决定，其工作性质与乡镇公务员并无很大差别，只是工作更为繁杂一些。因交纳税费欠债有着复杂的原因，但最为主要的原因是农民负担过重，导致无力承担税费或者由于其他原因不得不拖欠或者不交纳税费。由于农业税、牧业税、农林特产税、屠宰税等收入主要为地方政府所有，对基层政权的正常运转又具有决定性的影响，所以乡镇政府硬将其压给村干部。在收缴任务无法完成的情况下，村

36、干部不得不自己垫交或者向金融机构、个人借款交纳税费，从而形成债务。公共基础设施建设则主要是为了兴建学校、兴修水利、农村道路等而形成的负债。从支出性质来看，这三类支出和债务是为保证基层政权和村级组织正常运转或者提供农村公共产品而发生的，本应当属于公共财政支出的范围或者公共财政至少应给予部分支持。虽然近年财政支农力度明显加大，2006年达到了3397亿元。但长期以来，我国公共财政对农村的支持极为有限，财政支农力度亟需进一步提高。2006年，全国各级财政用于“三农”的支出占全国财政支出比重不到2l。按居住地统计，乡村人El所占比重为56.9%。如按照户籍统计，农业人El占总人El的比重更高。因此，目

37、前财政支农力度还非常低。在这种情况下，基层政权运转不得不依赖自己找钱。农村公共产品，例如学校建设、农田水利建设、农村公路修建等也不得不基本上依靠向农民收钱来提供。由于一些地方发展冲动较强、上级政府压下来的任务较重，在依靠当地税源解决不了问题时，借债成为自然的选择。3.4对农村社会稳定的影响历史欠债情况复杂债权人由于担心欠债成为死帐而不断地向债务人施加压力，有的债权人为了早日拿到欠账而采取一些过激行为，长期下去，势必影响农村社会稳定。对于包括乡村债务在内的这样一些严重的社会问题，主流的观点认为，只要加快发展一切问题就会迎刃而解，解决只是时间的问题。然而，面对巨额的乡村债务，谁能够对乡村组织的偿还

38、“时间”做出预期或估计呢？债权人有不少就是处境艰难的农民，对于乡村组织的偿还能力已经彻底绝望的他们，会不会手攥着“白条”有这个耐心继续等待下去？ 从债务结构上来看，绝大部分都是民间借款，很多债主都是农民。在山西省有不少的乡镇，由于乡政府借不到钱，用高利息的诱惑统一下达借款任务到村，发动村干部把少数富裕的农户钱借上来。除信用社以外，85%的债务都是民间的借款。下欠村干部的债务占村级债务总额的26.8%。而雪上加霜的是，除了乡镇的主要负责人以外，绝大多数的乡村干部本身就是债主，在债权中占有很大的比例，而且不少的乡村干部又是从亲朋好友这样一些农民的手中转借来的。因此，乡村债务已经把乡村干部和很多的农

39、民的利益捆绑在一起，这种利益捆绑为农村群体事件的引发提供了一个十分危险的动力机制和社会基础。 在税费改革前农民负担最沉重的时期，尽管农村的社会矛盾也非常尖锐，也发生了不少的群体事件，但只是小范围小规模的局部性问题，并没有造成一省一市的大规模群体事件，对整个社会的破坏力不是很大。主要是因为农民缺乏组织基础和领导力量，而强大的乡村组织广泛地吸纳了农村社会精英，构成了一条保卫社会安全的“防火墙”。时至今日，在沉重债务重压之下的乡村组织，还会不会继续承担这样的责任？ 在巨大的债务压力下，乡村组织今天已经处于崩溃的边缘，乡村干部陷入了前所未有的困境。 乡村干部一旦产生了与债权人一样的绝望，就犹如火上加油

40、，为农村群体事件的大规模引发提供了天然的组织基础和领导力量。因为这是乡村干部的双重身份所决定的。作为乡村干部，对于群众而言，代表组织或政府，他们是干部身份；而对于县以上的各级而言，他们又是群众身份，他们的利益实质上也是群众的利益。村干部本身就是农民，而且乡镇干部的80%以上也来自农民，没有谁能够比他们更了解农民，也就比任何人更善于组织农民和领导农民。 如果没有处理好社会转型期的利益公平问题，无疑会形成一个利益的挫折人群，这些人的情绪将会演变成社会性暴力事件，给我们这个社会的公共安全带来巨大威胁。在乡村债务中，如果他们的利益在正常情况下无法实现，很可能就会通过不正常的方式来表达。特别是在基层的干

41、部队伍中，他们对改变现行秩序的愿望非常强烈。如果不迅速采取对策化解危机，继续等待观望而犹豫不决，就会坐失改革良机。希望全社会能够对此引起高度警惕。4. 在新农村建设中化解乡村债务的对策村级债务沉重，是当前农村工作的热点和难点问题，是制约农村经济发展、影响党群干群关系、危及农村社会稳定的一个突出问题。最近，对某村债务进行了一次深入调研，发现村级债务不仅数额大、成因复杂，而且负债的期限长、影响严重、化解难度大。 4.1制定相关的配套改革政策由于存在着从上到下的考核制度，上级政府给下级政府的压力，加速了权、责、利的分离，也就形成更多的乡村债务，应该从体制上来解决这个问题。4.1.1明确目标，强力推进

42、 坚决破除村干部现任不理千人事的错误思想，把村级化解债务的任务量化指标，落到人头，并建议把华宅工作纳入年度政绩考核范畴，以调动集体经济薄弱的村干部出点子想办法，大力发展集体经济来化解债务，不能只坐等国家扶持。4.1.2强化宣传，扭转清收清欠中的不正之风结合“八耻八辱”荣辱观教育，对农民进行有针对性的舆论引导和法律宣传教育，扭转部分农民“欠债有力，守法吃亏”的不良风气。对税费改革前的欠款农户采取协议催收的办法，结合农户世纪常会梦里签订偿还激化，对确实困难的农户缓一步催收。4.1.3要创新方式，通过群众开展“一事一议”进行化解随着社会主义新农村建设的逐步推进，“一事一议”筹资筹劳制度将在生产发展、

43、公益事业、农村民主管理中发挥更为重要的作用。因此，必须继续坚持并不断完善这项制度。（1）加强政策宣传。党的农村政策是农民利益的集中体现，是团结村民、凝聚人心的有力武器。“一事一议”政策性强，而村干部是落实党在农村各项方针政策的基本力量，是“一事一议”的组织者和实施者，必须吃透政策精神增强政策观念。 （2）规范议事程序。“一事一议”民主决策只有符合法律法规的要求，依照规范的程序操作才能合法有效，从实践看，“一事一议”操作程序必须经过八个步骤：第一：深入调查收集民意，弄清大多数群众希望办什么。第二：召开村民代表会议，讨论形成初步方案。以轻重缓急村民急需为原则，确定当年所办的项目。第三：公开初步方案

44、，征求村民对初步方案的意见，争取大多数人的理解和支持。第四：民主讨论确定方案。多次召开村民代表会议修正完善方案。第五：召开户代表大会进行“公决”。第六：公布方案。第七：审批方案。农经部门严格审批“一事一议”的款项筹集，实行上限控制，对申办的“一事一议”项目要逐级审查、核实是否合理合法。第七：村委会组织实施。第八：及时公布实施情况接受监督。将“一事一议”的实施情况及时纳入村务公开的范畴，接受村民的监督。（3）完善管理制度。根据某县“一事一议”管理的现状，当前要着力抓好“一事一议”制度的制定和落实，把健全和完善“一事一议”民主决策制度与村规民约和村民自治章程的制定、完善、落实结合起来，在坚持民主、

45、合法、实效原则的基础上，把“一事一议”有关规则，如“一事一议”议事范围、议事规则、筹资筹劳的程序、上限标准、分摊方式、村民不按期或拒不交纳筹资的处罚措施、“一事一议”财务管理、开支审批及财务公开制度、村民代表的选举制度、村民代表联系户制度、村民代表会议制度等写进去，以制度形式固定下来，在实践中认真执行，提高村干部的民主管理水平。（4）建立监督机制。经“一事一议”决策所筹资金属于集体资金性质，实行专户储存、专款专用，必须对“一事一议”实施过程、所筹资金的使用进行管理并接受群众监督，真正体现村务公开。村民有权对财务帐目提出质疑、有权委托民主理财小组查阅审核财务帐目、有权要求当事人对财务问题作出解释

46、。乡镇领导和主管部门应广泛收集和听取村民的意见和建议，保护村民提出合理批评意见建议的积极性，营造民主监督的良好氛围，优化民主监督的环境，切实解决村民不关心监督、不参与监督和不会监督、不敢监督的问题。（5）强化责任追究。推进“一事一议”必须注重政策导向，坚持依法办事，违法必究，使“一事一议”有法可依。（6）提高干部素质。“一事一议”能否顺利实施，在很大程度上取决于基层干部素质的高低，取决于村民对基层组织的信任度。因此，要切实引导基层干部把实施好“一事一议”制度作为代表广大人民群众根本利益的实际行动，把为村民办实事、办好事作为应尽责任。4.1.4要因地制宜，多措并举，全方位化解债务。发展偿村债。各街道立足本地资源优势，积极引导村集体发展农村经济，因村制宜，彰显特色；清收偿村债。对税改后欠税费款逐村、逐户进行核实确认，符合减免条件的予以减免，把有能力偿还而不偿还的农户列为清收的重点，采取多种形式依法清收；剥离偿村债。在做好工作、协商自愿的前提下，动员债权人、债务人结对子，实行债权债务互抵，减少村集体债权债务数额。凡以村集体名义为企业借(贷)款形成的债务，一律从村财务中剥离出来划转给企业，由其负责偿还；对村组欠街道和部门款项，暂无还债能力的，在协商的基础上由街道和部门给予减免；对历史形成的债务，实施分类处置，依法予