制度汇编-—生态效益补偿制度.doc

《制度汇编-—生态效益补偿制度.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《制度汇编-—生态效益补偿制度.doc（82页珍藏版）》请在淘文阁 - 分享文档赚钱的网站上搜索。

1、引 言 自然资源既有经济效益，又具有生态效益，且生态效益大于经济效益。正因为自然资源具有生态效益，在维持生态系统平衡方面起着重大的作用，所以我们有时称自然资源为生态资源。保护自然资源的生态效益，就是保护生态环境，保护人类的生存、发展的前提和基础。但在社会经济活动中，自然资源的生态效益、生态环境的价值和特点并没有得到全面的认识和充分体现，生态环境保护和利用的外部效应突出，保护和受益脱节现象显著，“公地悲剧”普遍存在。在自然保护区等重要生态功能区的保护方面，国家并没有对自然保护区为保护生态环境而经济利益受损的主体给予合理的价值补偿；在流域生态保护方面,上下游之间存在着保护效益的无偿占有、或者破坏代

2、价的不合理承担。这些问题不解决，将会影响人们保护生态环境的积极性，国家生态安全问题将会日益严重,洪水、干旱以及沙尘暴等灾害将严重威胁着国家和区域的可持续发展。在这些问题中，一个共同的特点是:要保护生态环境，就必须在保护中调整相关方的经济利益关系，或者说是通过调整经济利益来激励保护行为，仅仅依靠行政管制手段是很难奏效的。需要建立以调整相关方经济利益关系和激励为目的手段来解决，这就是生态效益补偿机制。从环境经济学角度看，它是一种将社会经济活动产生的环境正外部性和负外部性内化的机制，是一种激励保护行为的手段，同时兼有融资功能；从环境法学角度看，它是通过制度化设计规范人们的生态环境保护行为，协调其背后

3、的利益关系，促进社会公平的工具。我国自90年代初期以来，已经在广西、江苏、福建、辽宁、广东、河北、云南等地进行过征收生态效益补偿费的试点工作，有些地方制定了征收生态效益补偿费的管理办法；征收生态效益补偿费是环境资源有偿使用原则的重要体现,是生态效益补偿的一个阶段，因而是生态效益补偿的重要内容。在国家经历了影响全国范围的三件生态环境大事件后 三件生态环境大事件指1997年黄河断流200多天、1998年长江水灾和2000年影响到北京地区的沙尘暴，是中央政府关注重要生态功能区和生态脆弱区的贫困问题和生态保护问题的直接原因，并导致中央政府正式启动退耕还林（还湖还草）、天然林保护等生态工程。以及1998

4、年森林生态效益补偿在法律上的确立，人们认识到单单针对资源利用的负外部性进行的征收补偿费制度，还不能保护无辜受损者的利益,也不能从根本上遏制生态环境继续恶化的趋势。更多的应该考虑重要生态功能区、生态环境脆弱区与我国最贫困区重合性的现实，对这些区域居民资源保护行为进行补偿，以激励这种正外部性行为。于是生态效益补偿的探讨从征收生态效益补偿费转到了对保护、建设生态环境的主体进行补偿,以激励生态效益的足额持续供给。但目前在全国推广生态效益补偿面临着许多问题：一是除了森林法对生态效益补偿作了原则性规定 1998年我国修改的森林法规定：“建立林业基金制度，国家建立森林生态补偿基金”。第一次以法律的形式明确地

5、规定 了森林生态效益补偿制度。但如何操作没有具体的实施细则。外，我国环境保护法没有对此提供法律保障，导致各地出台的管理办法在补偿主体、补偿对象、补偿标准等方面存在不一致现象。二是理论界对生态效益补偿认识模糊，对外国生态效益补偿的理论发展现状尚缺乏全面探讨；对国内生态效益补偿的具体做法缺乏足够的理论关注。因此，从理论上阐明生态效益补偿的内涵，分析生态效益补偿法律关系的特征，并针对我国目前生态效益补偿立法存在的问题，提出完善的措施，将对构建生态效益补偿法律制度提供参考。 理论研究是对前人研究成果的批判与继承上不断完善的，生态效益补偿的研究也不例外。由于生态效益补偿是个比较新的课题，国外目前的论述不

6、是很多。国内有一些学者开展了一些有益的探索和研究。总的来说，从环境经济学角度研究的较多，且研究的重点集中在森林生态效益补偿，如森林生态效益补偿的计量评价和计量模型，森林生态效益的交互作用及叠加效应，森林生态效益补偿依据、补偿标准、补偿范围、补偿办法以及基金管理方法等方面。对生态效益补偿从环境法角度探讨的文章有生态补偿的法律制度化设计、论我国森林法上生态补偿制度的完善、生态补偿的法律关系及其发展现状和问题等，探讨这方面问题的学术专著目前还没有出现。这些理论研究启发了作者的思维，为本文的写作提供了基础。但对许多问题作者有不同的看法。生态效益补偿法律含义的界定是展开生态效益补偿法律制度研究的逻辑起点

7、，但其定义尚未统一。不同学科的学者囿于自身研究领域，对生态效益补偿的理解侧重点各有差异。生态学多从生态系统的整体性出发，强调的是生态系统的自我恢复或人为修复，常用“自然生态补偿”。而经济学则多从社会经济效益最大化出发，强调的是成本与收益的均衡，主要以庇古税理论或科斯定理来定义生态补偿。生态学和经济学上的生态效益补偿理论为法学上生态效益补偿含义的界定提供了理论基础，但法学上的生态效益补偿应从公平和正义、权利和义务的角度来定义。作者认为，生态效益补偿是指为了实现生态系统生态功能的持续供给和社会公平，国家对导致生态功能减损的自然资源开发或利用者收费（税）以及对为改善、维持或增强生态功能为目的而作出特

8、别牺牲者给予经济和非经济形式的补偿。该定义指出了生态补效益偿的目的、主体、依据、形式和阶段。对于生态效益补偿法律关系的客体，我们认为，它既不是生态效益，也不是自然资源或环境，而是生态效益补偿行为结果。在“抑损性”生态补偿中，国家享有要求自然资源的合法开发利用者缴纳生态补偿费的行为结果，同时自然资源的合法开发利用者也有应当作出缴纳行为的结果；在增益性生态补偿中，生态调节性功能的有意提供者、特别牺牲者也有要求国家作出补偿的行为结果，国家亦应有向其作出补偿的行为结果。只有当补偿行为完成并产生一定的结果，生态补偿法律关系中主体的权利义务才得以体现和实现。在生态效益补偿的研究中，关于生态效益补偿的理论基

9、础或理论依据问题，目前主要有两种观点：一是劳动价值理论，二是外部性理论。但我们认为，这只解决了生态效益补偿的经济学基础，是不全面的。笔者认为，应从生态学、经济学、法学角度寻找其理论依据。生态效益补偿实质上是一种利益协调，也是一种矛盾协调。“利益协调可以通过经济途径、观念途径、制度途径等多条途径予以实现。与利益协调的经济协调和观念协调不同，利益冲突的制度协调是指针对利益关系直接进行协调，是通过对人们之间利益关系的重新定位和对人的利益行为范围的限制来实现利益协调的。从人类社会利益协调的历史来看，利益冲突的利益协调通常是以国家协调的形式表现出来的，利益协调是国家的重要职能。在对社会利益冲突的制度协调

10、中，法律制度是其中核心的内容之一。通过法律机制的协调，可以有效降低政策协调、经济协调和观念协调的主观随意性，从而最大限度地保持利益制度和整个社会的稳定。”孔凡斌, 魏华. 森林生态保护与效益补偿法律机制研究.干旱区资源与环境, 2004, 18(5):112118页强调法律制度在生态效益补偿中的重要性和权威性，对于整个生态保护和建设的可持续发展具有至关重要的意义。然而，我国生态补偿规定大多是政策层面的，而且政出多门，未形成完整统一的向社会公布的政策文件，这给生态效益补偿活动的展开带来诸多障碍和限制。实践证明有必要及时将其上升为法律规范，“补偿政策法律化”使补偿制度名副其实地成为使受损权益得到恢

11、复和弥补的一种法律手段和法律制度。针对我国目前法律体系存在的诸多问题，作者认为应该从环境保护法结构和内容上下功夫。最后，还需要说明的是，本文所研究的生态效益补偿制度是定位于环境保护法的基本制度范畴的。当前有关生态效益补偿制度的理论研究和实践没有将其置于环境保护法的框架下进行。 例如退耕还林条例第6条规定：国务院西部开发工作机构负责退耕还林工作的综合协调，组织有关部门研究制定退耕还林有关政策、办法，组织和协调退耕还林总体规划的落实；国务院林业行政主管部门负责编制退耕还林总体规划、年度计划，主管全国退耕还林的实施工作，负责退耕还林工作的指导和监督检查；国务院发展计划部门会同有关部门负责退耕还林总体

12、规划的审核、计划的汇总、基建年度计划的编制和综合平衡；国务院财政主管部门负责退耕还林中央财政补助资金的安排和监督管理；国务院农业行政主管部门负责已垦草场的退耕还草以及天然草场的恢复和建设有关规划、计划的编制，以及技术指导和监督检查；国务院水行政主管部门负责退耕还林还草地区小流域治理、水土保持等相关工作的技术指导和监督检查；国务院粮食行政管理部门负责粮源的协调和调剂工作。没有环境保护主管部门的负责和参与。有关环境保护和资源管理方面的收费非常混乱，计划、经贸、财政等经济发展部门和国土、林业等资源管理部门对生态效益补偿都有管辖权，以部门内部的利益为中心，各部门之间的政策、程序和方法各不相同，没有规范

13、和协调，各行其是，使环境保护主管部门的工作处于被动的局面，造成环境管理低效、乏力。本文的观点是：生态效益补偿制度的实施应当在环境保护主管部门统一指导、监督和协调下，相关各部门依据自身的实际情况制定生态效益补偿规划，报环境保护主管部门批准和备案，作为生态效益补偿资金申请、拨付或合约的依据；接受环境保护主管部门对生态效益补偿成果的评估和验收。生态效益补偿制度的建立和环境保护管理体制改革是同时并进的过程。1 生态效益补偿制度的相关概念分析生态效益补偿制度是建立在环境经济学、生态学、环境法学等理论基础之上的一种合理的制度模式。在讨论这些理论基础之前，有必要对生态效益补偿制度涉及的基本概念的含义作分析。

14、生态效益补偿制度的提出虽然已有十多年，人们对它的研究也从未停止，要求建立生态效益补偿法律制度的群众呼声也越来越高，但是在实际生活中的实施却举步为艰，面临许多困难。究其原因，我们认为，是因为人们对什么是生态效益补偿似乎至今仍没有一个明确的、权威的解释。换言之，我们对生态效益补偿的真正涵义这一基本问题还没有统一的认识。法律事物和法律现象的涵义或概念是整个法律大厦的基础，“如果我们试图完全否弃概念，那么整个法律大厦就会化为灰烬。” 美E.博登海默.法理学、法律哲学和法律方法.邓正来译，北京：中国政法大学出版社，2001.486页某一具体法律事物的确切涵义对于其实施的作用同样是基础性的。对生态效益补偿

15、的概念没有统一的认识，必然导致生态效益补偿法律制度的性质、目的、范围的模糊性和不确定性。因此，正确认识生态效益补偿的涵义是建立生态效益补偿制度首先要解决的问题，只有这样，才能确定制度的其它有关环节。11 生态效益的界定生态效益原本是一个生态学上的概念，而且随着生态科学的发展，这一概念在不同的侧重点和语境条件下，出现了不同的概念表述，在内涵上有交叉但又有些许差别 在林业科学和生态经济领域，有关生态效益的经济评估以及生态补偿的大量文献中，出现了多种概念,例如生态系统服务（Ecosystem service或 Eco-service ）、环境效益（Environmental benefit）、环境服

16、务（Environmental service ）、生态价值（Eco-Value ）、环境价值(Environmental Value )等。按照现代生态科学界的通说，生态效益是指“生态系统及其影响所及范围内对人类社会有益的全部效用。包括现实的和潜在的效用。” 生态系统由生命系统和非生命系统构成，所以生态效益包括生命系统能提供的效益，和与其相适应的非生命系统在进行各种生态生理作用过程中所形成的高于或大于其组成部分之和的整体效益。张涛森林生态效益补偿机制研究博士论文，中国林业科学学院，2003年。如果生态系统产生的全部效用都属于生态效益,是否经济效用也包括在内呢?这样定义，有范围太广之嫌。本人认

17、为，生态效益补偿中的生态效益是指环境系统中自然资源所体现的调节性生态功能对人类社会的效用。为什么这么说呢？我们可以从自然资源的特点和我国生态效益补偿制度的历史演进进行分析。自然资源是一个来自经济学的传统概念。它是从经济活动的生产要素或生产资料角度加以理解和界定的。一般认为，能够为人类生产和生活提供原料和材料的物质被称为“资源”，而自然界能提供的直接应用于生产或生活的那些天然物质被称为“自然资源”。但这是一种狭义的理解。现代的理解则从人与自然的关系出发，从生命支持系统角度加以理解，自然资源实际上是人类赖以生存和发展的自然生态系统。所以，大英百科全书对自然资源的定义是：人类可以利用的自然生成物，以

18、及形成这些成分的源泉的环境功能。自然资源的价值也由传统的狭义的经济价值，拓展为经济价值和其他价值 李爱年.自然资源保护法初论.湖南师范大学出版社，1999.24-25页。众所周知，自然环境是人类赖以生存的基础，它能为人类提供多种服务或多种功能。正如有学者提到的：“自然资源环境系统 笔者一直不同意把环境与资源并列放在一起。不可否认，国务院学位委员会法学学科硕士点、博士点设置中称“环境与资源保护法学”，把环境与资源并列。不管其用意是否为了突出对资源的保护，专从文字角度来看，这是不必要的重复。很显然，这里所称“资源”，特指环境中的自然资源，而不包括人力资源等社会资源，而自然资源是一种环境要素，环境中

19、如果抽掉自然资源就变成了一个空洞的抽象概念，环境理所当然地包括资源，将两个包含关系的概念并列组成一个新的概念，逻辑上是不科学的。能够为经济系统提供四种服务。首先，从传统的资源经济学观点来看，资源环境系统是经济系统中原材料输入的来源，如燃料、木材、矿石、水和鱼等。其次，资源环境系统中的一些成分为维持生命系统提供了必要的服务，包括可供呼吸的空气以及赖以生存的气候条件。再次，资源环境系统为人类提供了丰富多彩的舒适性服务，包括娱乐机会、野生生物观赏、美学所带来的愉悦感以及其他一些于环境使用没有直接联系的服务（有时称之为非使用价值或存在价值）。最后资源环境系统还能够分解、转移、容纳经济活动的副产品，即所

20、生产的残留物（Kneese Ayres and Arge，1970；Freeman Haveman and kneese,1973）。” 美 A迈里克 弗里曼 ( A Myrick Freeman). 曾贤刚译.生态服务功能.北京: 中国人民大学出版社 2002:5页可见，这四种服务体现了环境系统的服务功能的多样性，也决定了环境资源系统具有经济价值、生态价值和社会价值等多元价值。经济价值，即环境资源的物质属性具有的价值，如森林提供的木材能修盖房屋、建筑道路、打制家具、烹食取暖等。砍伐森林使其经济价值得以实现。生态价值，即环境保持生态平衡的价值 如森林能蓄养水份。降雨时节，树木覆盖的土地能吸纳水

21、份，而荒山秃岭只能任凭雨水流泻。据联合国研究报告，凡是植树造林的地区只有总雨水量的1%至3%泄入河流，但是林木被砍伐的地区，则有97%到99%的雨水排入河流。另外，森林还能防风固沙、调节气候、提供氧气、杀灭细菌。每片森林都维系着一个生态系统的稳定和良性循环。如果大量砍伐森林，就会使森林的生态功能丧失，引起生态系统失调，导致水土流失，河流、湖泊泥沙沉积，旱涝灾害发生。科学证实，森林的生态效益至少是其经济效益的7倍以上。日本专家测算，森林木材生产的效益同森林产生的生态效益的比例，大致为1：61：20。中国国家林业研究部门提供的资料则说，如果把森林涵养水源的意义定个价的话，那么，我国目前森林的年水源

22、涵养量3473亿吨，相当于我国现有水库总库容的70%，平均每公顷森林水源涵养价值1890元，全国每年总计约2527亿元；森林保护土壤作用相当于每年创造价值2691亿元；森林固定二氧化碳3.34亿吨，价值913亿元，提供的氧为2.46亿吨，价值为929.5亿元，两者合计超过1842亿元。可见，森林等自然资源的生态价值是高于它对人类的其他价值，生态价值是自然界对人类的最高价值。生态价值是自然界对人类的最高价值不但应成为我们的一种价值信念，而且是一种不变的科学事实。生态价值的存在是人类存在并开展一切活动（当然包括经济活动）的前提，自然界生态价值的丧失也就意味着人类基本的存在条件的丧失。生态价值的丧失

23、不可逆。我们应牢记，生态的和谐是人类的最根本的福利，人类的一切活动都不要破坏了生态的和谐。我们不能为了经济效益才去关心生态效益，经济效益必须服从、服务于生态效益，提倡工、农业的生态化和城乡建设的生态化。遗憾的是，长期以来，我国为保护森林资源的舆论宣传和立法偏重于经济价值，对生态价值考虑较少，导致我国的森林覆盖率仅为16.55%,与森林覆盖率高达66。8%的日本相比，差之甚远。生态价值在这里体现为环境系统中的生态资源 人们常把具有生态价值的自然资源称为生态资源。所具有的载体性功能、调节性功能等生态功能。前者如大气、水、土地等这类非生命性非可耗竭资源所具有的纳污容量和自净能力。后者如林草植被等生命

24、性非可耗竭资源所具有的涵养水源、防风固沙、净化空气、保持水土、减少病虫灾害的作用等；湖泊湿地等非生命性非可耗竭资源的调蓄洪水、调节气候的作用等。社会价值则表现为自然景光、自然遗产、珍稀物种等所具有的科学研究价值及提供休闲娱乐服务等来满足人类精神文化和道德文化的价值。 对资源环境系统的补偿是针对资源环境系统所具有的不同功能或价值，设计不同的补偿制度来实现的。目前，对资源环境系统能提供原材料而具有经济价值的补偿，我们设计了资源费制度和资源补偿费制度。对资源环境系统中的大气、水、土地等非生命性非可耗竭资源的纳污容量和自净能力等载体性资源，我们已设计了排污收费制度和产品收费制度等，而对资源环境系统中林

25、草植被、湖泊湿地等生态资源的涵养水源、防风固沙、净化空气、保持水土、调蓄洪水、调节气候等调节性生态功能，我们设计了生态效益补偿制度。生态效益补偿制度的确立是由于人们对资源环境系统的的功能或价值的认识不断深化和社会经济发展水平不断提高而逐步确立的。最先，人们只看到资源环境的经济价值，所以只针对经济价值给予补偿。随后，由于公害的进一步严重，人们开始对资源环境的纳污容量和自净能力的这种载体性生态功能给予补偿。最后，由于生态破坏的加剧和生态资源的调节性生态功能的减损，人们才认识到要鼓励人们生态保护的积极性，并对为生态效益的增值和维护付出代价者给予补偿（即生态效益补偿）。从我国生态效益补偿制度的历史演进

26、来看，经历了“抑损性”补偿和“增益性” 杨娟.生态补偿法律制度研究.武汉大学硕士学位论文. 2005.11页补偿两阶段。“抑损性”补偿是指上个世纪90年代以前，主要针对行为者对调节性生态功能的破坏而设计的生态效益补偿费制度。上个世纪90年代后期，由于我国频频出现生态危机，因而设计了“增益性”补偿，即补偿那些对调节性生态功能的恢复、增强的贡献者和权益受损者。总之，从资源环境系统能提供多种价值、针对其不同价值已设计了不同的制度以及我国生态效益补偿制度的历史演变可知：现今的生态效益补偿制度并非对资源环境系统的经济价值、载体性功能所决定的生态价值、社会价值的补偿，而是针对生态资源所具有的涵养水源、防风

27、固沙、净化空气、保持水土、调蓄洪水、调节气候等调节性生态功能的补偿。由此可见，生态效益补偿中的“生态效益”是指生态资源的调节性生态功能对人类的效用。生态效益高，意味着生态系统中的个体、种群之间或个体、种群和非生物环境之间的物质能量转化率高，抗外来干扰能力强，能自我调节的阀值范围大，自然生产力相应也高。从某种程度上说，生态效益的高低直接影响着社会经济效益的高低。我国素以地大物博自居。过去，生态效益的供应完全凭借自然再生力，没有任何人类劳动的投入，它的作用也长期处于被忽视的境地。随着人口的膨胀和经济的粗放型增长，生态效益的载体自然资源日益耗竭，生态环境遭到严重破坏，自然灾害连续不断，生态效益的供需

28、矛盾日益尖锐。全国人大环境与资源委员会前主任曲格平曾指出：生态环境的破坏导致“大片国土失去对国民经济的承载能力，与国土的割让一样会给国家造成无法衡量的损失；造成工农业生产能力和人民生活水平的下降，与经济危机所带来的损失并无二致”。 曲格平.关注生态安全之一：生态环境问题已成为国家安全的热门话题.环境保护, 2002(5):3页为了维持生态平衡，人类需要对生态环境投入大量的持久的人类劳动。因此，社会经济发展对生态效益的需求将生态环境建设和保护活动纳入了生产活动的范畴。1993年的国民经济核算体系对有关生产性活动和非生产性活动提出的判断标准指出：如果某种活动能够体现劳动分工，即活动成果的生产者与使

29、用者能够相分离，不管这种因素是现存的，还是潜在的，那么该活动就是生产活动，否则是非生产活动。 杨缅昆.绿色GDP和环保活动核算.统计研究 ,2000（9）：1015页生态效益是生态环境建设和保护的成果，是生态环境的建设者和保护者生产出来的生态产品。他们生产这些产品的目的不是为了自己使用，而是为了整个社会的公共利益，是为了满足社会的全体成员对良好的环境的需求，是为了支撑社会经济的可持续发展。生态环境建设和保护活动所生产的产品就是生态产品，它以涵养水源、防风固沙、净化空气等功能表现出来。同一般的劳动产品相比，生态产品是一种非常特殊的劳动产品。第一，它是无形的产品。生态环境保护和建设是防护性活动。此

30、类防护性活动生产（如植树造林）的有形产品（如森林）只是生态产品（即生态效益）存在的载体，是生态效益产生和发挥作用的条件，是一定规模的“效益源”，而不是生态产品本身。生态效益的对人类的效用是“有形的”资源所发挥的“无形的”功能。第二，生态效益的形成是一个比较长远的连续过程。生态效益不可能被固定在某一个时段去孤立的考察，它是一个以时间为变量的序列过程，随着社会经济的不断发展和人们生活质量要求的不断提高，其内涵也将更加广泛。这也是生态效益的价值难以确定的原因。第三，生态产品的流向是开放性的。因为整个生态系统是开放性的，生态产品一旦生产出来，生产者对它不能控制和占有，使用者也具有模糊性，社会共享性十分

31、明显。12 补偿的界定 在我国现行法律中,“补偿”是个常见的名词,但又不同于生态学和经济学上的“补偿”。生态学上的“补偿”是对人类生产活动造成的环境污染、生态破坏以及消耗的自然资源直接进行恢复、弥补或替换的过程或活动，其唯一目的是促进生态系统的平衡，体现的是人与自然的关系。经济学上的补偿只纯粹从经济学的角度揭示补偿的理论基础外部性的存在，其唯一目的是整个社会经济效益最大化。而法学上的“补偿”应从公平与正义、权利与义务的角度，解决的是因生态调节性功能的损益而引起的“人与人之间的补偿”。它不但体现了人与自然的关系，更体现了人与人之间的关系。但何谓法学上的“补偿”呢？这就要对“补偿”及与“补偿”相关

32、的几个概念进行比较、分析后确定法学上生态效益补偿中“补偿”的含义。从字面意义上看,现代汉语词典中的解释是，抵消（损失、消耗）；补足(欠缺、差额) 中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典(修订本).北京:商务印书馆,1996.100页。可见，补偿是以损失发生前的财产状况为参照标准，对实际损失进行弥补。牛津法律大辞典对补偿的规定为：补偿（compensation）(1)是“付给受损害影响的人的一笔钱,如因他们的土地被强制征收,或在对土地进行改良之后而不得不放弃租赁权。法律在很多情况下作出了补偿的规定，如对承租人的妨碍,对承租人所做的改良,对强制性征收的补偿等”。 David.M.Walk

33、er 戴维.M.沃克.牛津法律大辞典.李双元等译,北京:法律出版社,2003.238页“补偿、报酬(Recompense),按苏格兰法从无赠与意图之人所做的行为获益的人所负担的一种准合同之债,按其受益程度予以补偿行为人。如果仅从他人为自己之目的或利益所支出之中获得附带收益,则不存在补偿问题” David.M.Walker 戴维.M.沃克.牛津法律大辞典.李双元等译,北京:法律出版社,2003.945页 。按新汉英法学词典的解释，补偿是指（1）（弥补）v. compensate; indemnify; make; recompense; recoup; reimburse. n. compens

34、ation; indemnification; indemnity; recompense; recoupmeng;(2)（回报）consideration;recompense;requital(for a good deed done)；（3）（指股份额）contribution (of a share) 余叔通.新汉英法学词典.北京:法律出版社.1998.45页 。法律规定上的补偿（如刑事补偿、行政补偿、民事补偿）是因合法行为引起的，再结合以上解释可知：补偿发生的原因是合法行为对他人产生了损失或行为者有目的的使他人获益了。对前一种行为，须对损害者弥补损失，对后一种行为，须对有目的的利益提

35、供者给予回报。可见，作为一种法律行为，补偿制度是作为财产权保障而起源和发展的，补偿制度确立目的是基于公平的原则，弥补受损方的损失，它与赔偿、补助、补贴有明显的区别：第一，补偿不同于赔偿。补偿与赔偿是相对的两个概念。赔偿是指“因自己的行为使他人或集体受到损失而给予补偿”。 中国社会科学院语言研究所词典编辑室编.现代汉语词典(修订本).北京:商务印书馆,1996.956页法律规定上赔偿构成的要件有：行为的违法性、对合法权益的损害、违法行为与损害结果之间有因果关系。它可分为国家赔偿、民事赔偿等。因“国家行政机关、审判机关、检察机关、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时，违法侵犯公民、法人或者其他组织

36、的合法权益造成损害，国家负责向受害人赔偿” 应松年.行政法学新论.北京:中国方正出版社,1998.45页所形成的是国家赔偿（包括刑事赔偿、行政赔偿），因民事侵权所引起的赔偿是民事赔偿，如侵占他人土地而造成损害的，应停止侵权，退还土地，并对损害人给予赔偿 马骧聪.环境资源法.北京：北京师范大学出版社，1999.134页。因公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的某些行为，由行政机关给予罚款，或违法行为构成犯罪，由司法机关给予罚金也有赔偿的属性。加害者行为违法 在有些国家,赔偿不仅以违法为要件,而且还要有主观的过错。当然,一些情形下,两者的区分并不是泾渭分明的,而是存在着相当的交叉。例如,公务行为

37、附随效果损害在有些国家被视为征收(用)的补偿责任(如美国和德国),而在我国等一些国家一般被视为赔偿责任。之所以如此,概由于过错与违法本身在特定情形下很难与合法作严格区分。见沈开举.行政补偿法研究.北京:法律出版社,2004.15页。另外，在环境保护法领域，环境污染损害赔偿适用于无过错原则。是赔偿成立的必要条件。在赔偿法律关系中，加害者和受害者都是非常明确的，而且加害者的加害行为与受害者所遭受的损失之间有直接的因果关系。国家设立赔偿制度的目的除了弥补受害者损失，也是对加害者行为的归责。例如国家赔偿（刑事赔偿、行政赔偿）、民事赔偿等，都是施害人依法应当承担的责任，具有归责性。而在补偿法律关系中，补

38、偿的主体不一定是加害者，受损者所遭受的损失也不是补偿主体直接造成的。补偿主体实施补偿行为，是基于自身的职责或者社会义务。因此，补偿法律关系不以行为违法性为成立要件。例如民事补偿、行政补偿等，受损者为公共利益遭受损失或者因别人的获利行为遭受损失，作为该公共利益的受益者或获利行为者补偿受损者是其职责和义务，也是公平原则的体现。 我国民法中关于民事补偿的规定，在民法通则第109条规定，因防止、制止国家的、集体的、或者他人的财产、人身遭受侵害而使自己受到损害的，由侵害人承担赔偿责任，受益人也可以给予适当的补偿。最高人民法院关于贯彻执行民法通则若干问题的意见第142条规定，为维护国家、集体或者他人合法权

39、益而使自己受到损害的，在侵害人无力赔偿的或者没有侵害人的情况下，如果受害人提出请求的情况下，人民法院可以根据受益人受益的多少及其经济状况，责令受益人给予适当的补偿。在行政法领域,补偿是指行政主体对私人为公共利益所遭受的特别牺牲予以的填补与回复 沈开举.行政补偿法研究.北京:法律出版社,2004.11页。所以补偿与赔偿的最大区别是发生的原因和性质不同：赔偿一定是因违法行为所引起的，对加害者具有惩罚性；而补偿是因合法行为所引起的，因合法行为对他人产生的损失的补偿不具有惩罚性，因行为者有目的的使他人获益的补偿甚至还具有感恩的意味。 第二,补偿不同于补助。补助是指“从经济上帮助（多指组织上对个人）：补

40、助费，事务补助。” 中国社会科学院语言研究所词典编辑室编现代汉语词典北京：商务印书馆，197986 页补助具有救助的性质，多指组织在个人因发生年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，依照有关法律规定，赋予其一定的物质利益或与物质相关的权益的行为，例如行政补助（救助）。 其目的是帮助一些遇到特殊困难的人维持其正常的生活需要，是国家社会福利保障职能的直接体现，是不考虑相对人的实际受害情况的，目的要求比较低。由此可知，补助与补偿的最大区别在于：补助是组织上以一种高高在上的姿态对个人施以恩惠，带有救济与帮助的目的，这种恩惠具有很大的随意性和有限性；而补偿不是一种施恩与受恩行为，是因为受损者为了公共利益的需要

41、而作出了特别的牺牲或因别人获利行为受到损失。 基于“公平负担”、“保护者受益”和“收益者负担”的原则，获益者给利益受损者补偿是补偿实施者的法定义务，获得公平的补偿也是补偿接受者的法定权利，这种补偿应是法定的和公平的。 第三,补偿不同于补贴。补贴的词源解释是指“（1）贴补（多指财政上的）；（2）贴补的费用” 中国社会科学院语言研究所词典编辑室编现代汉语词典北京：商务印书馆，197986 页。作为制度的补贴是指“由政府或与政府有密切联系的机构对生产厂商生产经营某种商品时所给予的一种财政支持，如现金补助，或通过财政、税收、金融等优惠措施给予的间接的物质支持。” 种明钊竞争法北京：法律出版社，1997

42、93 页 “虽然从经济的角度看，补贴会导致经济上的效率状况低下，但它仍不失为一种经济手段而且在某种情况下，补贴依然是一种有效的经济手段，如由于支付正外部性产品、清理废弃物场地和清除以往积累的污染物质等费用。” 经济合作与发展组织 刘亚明译环境经济手段应用指南北京：中国环境科学出版社，1994.88页可见，补贴是一种政策上的经济扶植手段，从某种程度上说，是一种亏损倒贴行为。其目的在于促进产业发展、技术升级和经济繁荣等。在环境管理手段中，补贴常常是偿还“历史欠债”的环境问题的有效手段，但不能有效的激励正外部性行为。由此可知，补贴与补偿的最大区别在于：补贴不是对被补贴者损失的弥补，而是政府或公共机构

43、单方面的扶植；而补偿更多的强调对损失者所受损失的弥补或对有目的的利益提供后的回报，使双方行为具有法定性。根据以上几个概念的比较、分析可知：补偿具有鲜明的特征：其一，是对权益损失的弥补和有目的的利益提供的回报；其二，行为主体一方是由体现公共利益的政府所为；其三，是一种依法来行使的法律行为，并产生一定的法律后果。13 生态效益补偿的界定理论研究是对前人研究成果的批判与继承上不断完善的,生态效益补偿的界定的研究也不例外。生态效益补偿已是国内外许多专家学者多年来关注的焦点，但对生态效益补偿的确切而完整的定义,国外的文献还难以看到。国内学者却从不同学科（如经济学、生态学、法学等）进行了有益探索,但研究者

44、因学科不同对生态效益补偿的理解大相径庭，即便是环境保护研究者对生态效益补偿的理解也是百花齐放。单就对生态效益补偿这一术语的提法就有多种,如“资源补偿”、“环境补偿”、“资源与环境的补偿”、“环境服务补偿”、“生态补偿”、“生态效益补偿”等。对此,笔者有不同的看法。“资源补偿”顾名思义,补偿的对象是资源。资源有经济价值也有生态价值，对资源的补偿体现资源的经济价值,其目的是资源的可持续利用。资源补偿对在利用资源过程中导致的生态效益的丧失也许有所弥补，但不可能对缺损的生态效益补足；环境补偿，即与环境有关的补偿都可称之为环境补偿，范围太广； “环境与资源的补偿”，前面已提到，不管其用意是否为了突出对资

45、源的补偿，专从文字角度来看，这是不必要的重复。笔者认为采用生态效益补偿提法较合适。有人把生态效益补偿简称为生态补偿,认为两者内涵是完全一致的。笔者对这种说法持不同意见。其实,这两者的涵义在不同的语境下是不尽相同的。生态补偿是指“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时,所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力,或者可以看作生态负荷的还原能力” 环境科学大辞典编委会.环境科学大辞典.北京:中国环境科学出版社,1991.20. 从生态补偿的这一概念可以知道， 自然环境系统的资源供给具有无限性和有限性两个特点。所谓无限性是指从宏观看，自然环境系统本身是可以永恒存在的，无论是由于自然环

46、境系统内部动力引起的变化，还是由于人类的干扰所导致的变化，都只能使自然环境系统的局部发生某些物质、能量从一种存在形式转化成另一种存在形式的变化，而自然环境系统作为整体仍然是存在的。所谓的有限性是指从相对短的人类生命周期和相对狭窄的人类居住空间来看，自然环境系统可能是相当脆弱的。因为自然环境系统的有限性与人类的切身利益密切相关，“自然环境自身的变化和人类对自然环境的改造主要是影响人类自身的存在，而不是影响自然环境系统的存在。”所以人类关心的应该是自然环境系统的有限性。生态学意义上的补偿告诉我们，自然环境系统对人类的生产和生活活动所排放出来的废物具有容纳和消纳能力。但是，这个自然状态的消纳自净容量

47、是有限的，过程也是缓慢的。人类自身的规模及其他们生产和生活活动的规模、强度和速率，大大地超出了自然环境系统的承载能力和限度。为了稳定和保持这个人类赖以生存的生命支持系统，必定要对生态系统实施人为的补偿活动。人类的补偿活动并不是也不能生产环境容量或者生态系统，而是通过资金和技术投入，建设环境保护的设施和生产符合维持生态平衡要求的产品，控制环境污染和生态破坏的活动。于是,作为促进生态环境保护的经济手段和机制的生态效益补偿应运而生。，是个完全中性的科学概念；而生态效益补偿，包含有人的价值判断在其中。因为“效益”是人基于自身利益对客体有用性的评价或价值判断。从中国生态保护与管理实践中来看,生态效益补偿

48、概念经历了一个从片面认识到逐渐完善的过程 有学者认为,在中国生态环境保护和管理中,生态效益补偿至少有4个层面上的含义：第一,对生态环境本身的补偿,如国家环境保护总局2001年颁发的关于在西部大开发中加强建设项目环境保护管理的若干意见(环发20014号)规定,对重要生态用地要求“占一补一”；第二,生态环境补偿费的概念-利用经济手段对破坏生态环境的行为予以控制,将经济活动的外部成本内部化；第三,对个人与区域保护生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿,相当于绩效奖励或赔偿;第四,对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入等,包括重要类型(如森林)和重要区域(如西部)的生态补偿等。万军,张惠远,王金南

49、,葛察忠,高树婷,饶胜.中国生态补偿政策评估与框架初探.环境科学研究,2005,18(2):1-8页。作者认为,这是生态效益补偿在我国经历了不同的试点或实践阶段,体现在四个方面,而不是生态效益补偿的四个层面的含义。何况对生态环境本身的补偿不是法律意义上的补偿。在20世纪90年代，由于“环境资源有价，并且这种价值多方面的”、“环境资源有偿使用”理念的兴起，理论界提出了对自然资源开发利用者除了征收资源费外，还应征收生态效益补偿费，实践部门也进行了探索和试点。后来有学者据此片面认为生态效益补偿就是“生态效益补偿费” 杜群.生态补偿的法律关系及其发展现状和问题.现代法学,2005,27(3):186191页。131 我国学者对生态效益补偿费内涵的有关论述及其不足上个世纪90年代的研究文献中还未