综合集成管理-方法论与范式-苏通大桥工程管理理论的探索-盛昭瀚(完整版)实用资料.doc

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1、综合集成管理_方法论与范式_苏通大桥工程管理理论的探索_盛昭瀚（完整版）实用资料(可以直接使用，可编辑 完整版实用资料，欢迎下载）第4卷第2期复杂系统与复杂性科学V o.l4N o.2 2007年6月COM PLEX S Y STE M S AND COM PLEX I TY SC IENCE J un.2007文章编号:1672-3813(200702-0001-09综合集成管理:方法论与范式苏通大桥工程管理理论的探索 盛昭瀚1,游庆仲2(1.南京大学工程管理学院,南京210093;2.江苏苏通大桥指挥部,江苏南通226010摘要:在具有4项世界第一的苏通大桥的工程管理基础上,通过中国系统科

2、学家提出的综合集成方法论与工程管理的融合,提出了关于大型复杂工程建设管理的综合集成管理概念,探索了它的基本原理与范式,并介绍了在苏通大桥工程管理中的实际应用。关键词:复杂系统;复杂性;综合集成;工程管理中图分类号:N94文献标识码:AM eta-Synt hesisM anage m ent:M et hodology and Paradi g m s the E xploration of Engi neeri ng M anage m ent Theory i n Sutong B ri dgeSHENG Zhao-han1,YOU Q ing-zhong2(1.Schoo l o f E

3、ng ineer i ng and M anage m en t of N anji ng U n i versity,N an ji ng210093,Chi na;2.Ji angsu Prov i ncia l Su t ong B ri dge Constructi on Co mm andi ng D epart m ent,N an t ong226010,Chi naAbst ract:Based on t h e pro jectm anage m ent i n Sutong bri d ge wh ich has created four world.s firs,t w

4、e in-tegrate the m eta-synthesis m ethodo logy i n to the eng i n eeri n g m anage m ent and put for w ard the concept o f the m eta-synthesis m anage m ent for the large-co m p lex eng i n eeri n g m anage m en.t Its princ i p le and para-d i g m s are exp lored and the applicati o n i n Sutong bri

5、dge pr o ject is introduced.K ey w ords:co m p l e x syste m;co m plex ity;m eta-synthesis;eng ineeri n g m anage m ent收稿日期:2007-06-20基金项目:/十一五0国家科技支撑计划项目(2006BAG04B06;国家自然科学基金项目(70571034作者简介:盛昭瀚(1944-,男,江苏人,教授,博士生导师,主要研究方向为社会经济系统复杂性分析。1引言苏通大桥是国家沿海高速公路跨越长江的重要通道,位于长江入海口,连接苏州、南通两市。工程全长3214k m,其中主桥为七跨双

6、塔双索面钢箱梁斜拉桥,主跨1088m,为世界第一跨径。工程自2003年6月开工,2005年5月完成主塔基础施工,攻克了第一个世界之最超大群桩基础; 2006年9月,主桥完成了300m高塔施工,创造了第二项世界纪录;2007年6月18日实现主跨合拢,全桥贯通,又诞生了最大跨径、最长斜拉索两项新的世界纪录。苏通大桥的顺利建成,不仅标志着千米跨径斜拉桥关键技术的突破,同时体现了对大型复杂基础设施项目工程管理的探索与创新。复杂系统与复杂性科学2007年6月本文在苏通大桥工程管理实践基础上,凝炼出属于复杂系统1范畴的综合集成管理理论元素和基本范式,这是具有中国特色的系统科学与工程管理理论的一次有意义的融

7、合,也是中国管理学界紧密结合中国重大工程实践,研究中国国情下的系统管理理论的一次积极探索。2 系统思维下的大型交通枢纽工程大型交通枢纽工程建设,是一个系统综合过程,在这一过程中,工程实现了物理上的从/无0到/有0,同时也实现了工程硬系统与软系统的高度集成。这里,工程硬系统包括土地、设备、资金、人力资源等,它是工程的物质基础,是工程物理性的表现。工程软系统包括工程管理制度、机制、信息、方法等,它是形成工程物理性的组织、运作与保障。另外,实践证明,大型交通枢纽工程在建设过程中表现出强烈的系统复杂性。这些复杂性主要表现为:1社会、经济及自然环境对工程建设的影响。2工程主体多元化及由此形成的工程目标多

8、元化。3工程建设各层次、各环节、各部门、各阶段之间的复杂关联。4工程中自组织现象及系统整体性的涌现。5工程中存在的混序特性2及工程建设过程的/路径依赖0等。这样,对大型交通枢纽工程建设的组织管理就不能缺少基于复杂性的管理思维。这种思维不只是对现代工程建设管理某些技术和方法的改进,而且涉及到对管理哲学与管理方法论的深刻思考与创新。3 大型交通枢纽工程管理方法论体系根据上述关于大型交通枢纽工程管理的系统性思维,这类工程的组织管理一般具有以下特征:1这类工程的价值是多元的,因此管理目标也是多元的。2对这类工程的认识、分析及组织管理,既需要还原论,也需要整体论,更需要还原论与整体论的综合。3这类工程的

9、组织管理问题,既包括结构性问题,也包括非结构性问题。解决这些问题既需要定性方法,也需要定量方法,更需要定性方法与定量方法的综合。4这类工程的管理主体一般不仅仅行使常规意义下的管理职能,甚至不只行使一般系统概念下的管理职能,其主要任务是构建驾驭系统复杂性的平台。5对这类工程的管理过程一般以问题为导向,通过不断对系统复杂性认识的比对与逼近,形成有效的管理方法与决策方案。这样,对这类表现出系统复杂性的大型交通枢纽工程管理,在管理方法论上就形成了如下的三层方法论体系:1在工程施工现场,工程的组织管理更多地基于专业化、标准化与程序化的管理方法论。2在工程管理子(分系统,如质量、进度、安全等管理领域,较多

10、地基于系统方法论。3在工程的宏观、整体层面上,则需要基于系统复杂性的管理方法论。以上3种不同的方法论的进一步综合构成了大型交通枢纽工程管理的更为完整的方法论体系。众所周知,20世纪80年代末开始,基于系统复杂性方法论3,以著名科学家钱学森教授为代表的中国系统科学家提出并不断完善的综合集成方法论不仅对一般复杂系统,同时对大型交通枢纽工程建设管理,都是具有原创性的方法论思想,有着广泛而深刻的影响。综合集成思想的核心4是在由专家体系、知识体系和计算机体系组成的研讨厅的平台上,通过定性和定量、还原论和整体论、人与计算机的有机结合,发挥研讨厅的综合集成优势,集大成智慧于解决复杂系统的组织管理问题。4 综

11、合集成管理基本概念我们知道,较早期的工程系统由于工程目标相对单一,工程结构相对简单,因此,基于(硬系统原理的#2#第4卷第2期 盛昭瀚,等:综合集成管理:方法论与范式系统工程在处理这一类系统的组织、管理时发挥了巨大的作用。但当我们用(硬系统工程技术来组织、管理复杂工程系统时,就深切地感到诸如明确目标、建立结构化模型以及优化等系统工程一般技术不够用了,已经不再能有效解决这类工程系统复杂性问题。在这一点上,苏通大桥工程管理实践为我们提供了一个宝贵经验,即基于综合集成方法论形成的工程管理的基本原则、方法和模式(称其为综合集成管理具有重要的实际意义和作用。综合集成管理是一种基于方法论的管理概念,在管理

12、方法论发展过程中,大致有以下几个重要阶段:1经验管理,这类管理的方法论主要基于归纳与复制。2科学管理,这类管理的方法论主要基于对共性的提炼及其标准化。3系统管理,这类管理的方法论主要基于系统原理。4本文提出的综合集成管理,其方法论主要基于综合集成。不难看出,上述以方法论为主线的几类管理发展历程,反映了人们对管理对象的认识与管理方法论不断深化的发展过程,同时也是管理理论吸收其他学科营养不断丰富自己、提升自身驾驭系统复杂性能力的发展过程。当然,综合集成管理作为一种管理思维与模式,它不仅需要方法论的诠释,而且要有范式的规定性,以及在工程管理领域成功的案例。5 综合集成管理的基本原理所谓管理原理是关于

13、管理对象、任务、行为的本质的抽象和概括。根据这一点,综合集成管理其原理大体可归纳为:5.1 复杂性原理也就是说,综合集成管理的管理对象是一类复杂系统。相对而言,在复杂系统中,也会有不具复杂性的相对/简单0的问题,或一般系统原理就能解决的问题。这就要求在不同问题层次上运用不同的方法论管理模式。彼此既不能/缺失0,又不能/错位0(表1。但一旦管理对象表现出复杂性问题,则综合集成管理就是不可或缺的。表1 不同管理模式在工程管理活动中的运用管理模式解决问题在管理中的层次方法论使用频率使用者综合集成管理系统复杂性宏观,全局综合集成较少全局领导为主系统管理系统性中观,局部系统原理较多中层领导为主程序化管理

14、单元性微观,要素程序化,标准化大量现场实施人员5.2 涌现原理从对资源的整合角度看,综合集成管理不是通过对管理资源的/线性0整合而形成一般的管理能力,而是通过对管理资源的/非线性0整合,实现新的管理能力的涌现。例如,通过专家体系、知识体系与计算机体系的结合,形成解决复杂工程管理问题的方案,通过技术集成进行关键技术攻关等。因此,综合集成管理行为之本质不是追求掌握尽可能多的管理资源,而是构建一个具有驾驭复杂性能力的平台。这一平台在某种意义上可以理解为一种有效的管理组织、管理制度和机制。5.3 自组织原理由于管理对象中存在具有自学习、自适应性的自主主体,因此该系统具有自组织特性,此时管理主体不能期望

15、实施的控制方案一定遵循确定的因果规律。相反,各自主主体因为自身的自利行为往往出现/上有政策、下有对策0的现象,因此,综合集成管理在管理(控制策略上,更多的是采用诱导而不是强制的手段来实现管理目标(图1。这种对具有自组织行为的被管理对象实施的更为柔性与间接的控制方法称为自组织#3#复杂系统与复杂性科学2007年6月控制。图1 综合集成管理目标的演化具体地说,自组织控制在责任共担、利益共享的原则下,通过合理的工 作流程、恰当的激励补偿机制以及共享信息平台等,尽量使自主主体的自利行为与管理目标协调一致。5.4 统筹原理综合集成管理主要是针对系统复杂性的管理,从复杂性产生的主要原因考虑这一管理自然需要

16、兼顾各主体的目标、需要考虑主体、客体与环境的统一、需要协调利益与风险关系、需要寻求方法多样性与综合效果的一致等等,所有这些,集中到一点,就是综合集成管理需要从目标、运作、技术与方法贯穿统筹的原则。/统0,即整体论、系统论,/筹0,即分析与综合,统筹就是整体论、系统论之下的分析与综合,这一基本原则体现了对系统复杂性的全局把握与科学思维。5.5 迭代与逼近原理要认识复杂管理系统并有效地实施管理,需要逐步减少认识的模糊性与不确定性,增强对管理对象的协调、组织能力,逐步实现对管理对象多样性的统一、对差异和冲突的协调、对不同子系统的耦合、不同工程阶段的平滑衔接以及对管理活动中大量存在的分布式、异构体的集

17、成与综合,因此,可以认为,综合集成管理过程就是一个通过相对比较无序、比较不确定、比较模糊的系统序列逼近一个相对有序、相对确定化、相对清晰的系统的过程。以上仅仅是从综合集成与系统复杂性的意义上概括出的综合集成管理基本原理,是比较宏观和原则的。它们不仅可以进一步细化,还可以进一步拓宽,以丰富其内涵。6 综合集成管理范式范式5的概念具有以下3个基本特点:1在一定范围与程度内具有公认性;2是一个由基本原理、理论、应用组成的整体;3是根据经验事实提出来的,即它具有成功的先例。一方面,综合集成方法论在苏通大桥工程管理实践中得到广泛而成功的应用,同时,在此基础上,通过总结和概括,初步形成了用综合集成方法论认

18、识、分析、解决复杂工程系统管理问题的一般概念、原理和方法。其中的一些原理来源于成功的工程实践,具有普适性与示范性,即具有(管理范式的基本内容,概括地说,这些范式内容为工程管理提供了一种新的视角与方式,它决定了如何认识工程中的系统复杂性,并通过分析这些复杂性而构建与之相适应的工程管理基本原则和方法,具体如下:6.1 综合集成管理的对象是复杂系统由于管理对象是复杂系统,因此,综合集成管理将生成一个与被管理的复杂系统相匹配的复杂系统,并以此来驾驭被管理复杂系统。从逻辑上讲,该生成系统之复杂度(性应高于被管理系统的复杂度(性。因为我们不能指望运用综合集成方法构建一个简单、平凡的系统来组织管理一个复杂系

19、统。具体地说,综合集成管理一般将构建如下的复杂系统(类:1关于被管理系统的认识系统;2被管理系统的协调系统;3被管理系统的实施系统。#4#第4卷第2期 盛昭瀚,等:综合集成管理:方法论与范式6.2 综合集成管理主体对于综合集成管理而言,实施其管理任务的主体称为综合集成主体。综合集成主体一般具有以下特性:1主体一般是一个由多主体组成的组织,一般存在一个核心主体,另外,不同的管理阶段,组织内个别主体可能被置换。2通过学习与适应,构建平台,形成驾驭复杂性的管理能力。3主体的能力不在于它拥有资源的能力,而在于制度设计、机制选择等综合协调能力。6.3 复杂工程多目标的凝练与综合复杂工程的多干系人、多利益

20、相关者、多层次和多阶段特征直接导致工程目标的多元化。因此,综合集成管理需要对工程多目标在整体协调及可实现等原则下进行目标的凝练,目标凝练时要充分注意理顺目标关系和通过提炼形成少量战略目标。工程多目标的综合就是在目标凝练基础上,进一步从系统整体出发,对目标进行综合分析,形成统一的可操作的工程目标。在目标综合过程中,要特别注意目标的冲突分析。在工程目标综合过程中,通常采用定性与定量相结合的方法、发挥群体智慧,选择目标实现的保障机制等。6.4 群体决策系统复杂性管理问题的解决,不仅需要对数据进行处理,即采用定量方法等逻辑思维,更需要人的形象思维与创新思维。经验表明,对一个复杂问题的认识和理解,人们会

21、从不同的角度、不同的层面、不同的偏好出发,从而得出不同的意见。这些意见一般具有某一方面的真理性,又存在一定的片面性或谬误。由此,对复杂性问题相对/正确0与/精确0的认识,需要对不同意见进行比对、补充、修正、完善,最终由非共识走向共识。从/非共识0走向/共识0,是对复杂问题认识的深化,形成的新的共识已赋予了/是此非此0、/非彼是彼0的新的内涵和新的内容,这实际上是一个群体决策的过程与结果。共识意味着新的知识与新的智慧的形成。另外,一般/非共识0是个体、局部层次上的事,而/共识0则是整体、全局层次上的事。由局部层次到全局层次的演化是一个旋进式的逼近过程(图2 。图2 共识的形成与比对、逼近和收敛过

22、程#5# 6# 复 杂系统与复杂性科学 2007年 6月 这一过程一般包括汇集、 交互、 检验和共识 4个阶段。其中每个阶段又包括更细的子过程。如汇集包括 对个体的选择、 环境的设定; 交互包括个体经验与知识的发挥、 学习和收敛; 检验则包括展开试验、 定量分析 等。 6 5 定性与定量的集成 . 复杂性管理既包括对管理对象 / 质 0的界定, 即定性研究, 又包括对 / 质 0的精细化, 即定量研究。其中, 定性研究是定量研究的前提, 而定量研究是定性研究的深入。 综合集成管理中的定性与定量集成本质上是科学和经验的结合、 逻辑思维和形象思维的统一, 其一般步 骤如图 3所示。 4, 6 图

23、3 从定 性到定量的综合集成的一般步骤 6 6 系统的分解与重构 . 复杂工程建设过程是一个从概念到实体的完整的演化过程。这一过程至少包含以下 2个部分 ( 图 4 : 图 4 工程管理中的系统分解与系统重构 第 4卷第 2期 盛昭 瀚, 等: 综 合集成管理: 方法论与范式 # 7# 1 系统的分解, 即工程管理层面上的系统研究与系统设计: ( 1 尽可能地用结构化的系统形式反映工程管理的基本特性, 采用合乎逻辑的设计方法揭示管理行为 的特征及效果。 ( 2 按照工程管理目标, 寻找或确认系统要素, 这些要素一般均在工程目标覆盖范围之内。 ( 3 在上述目标覆盖范围之外的, 属于系统复杂性涌

24、现出来的管理任务要在系统分解之内考虑。 ( 4 分析各要素之间的关联与影响, 并能通过系统结构图, 具体反映系统行为特征。 7, 8 2 系统的重构 , 即管理系统的功能与工程系统的物理实现: ( 1 管理系统要在整体上具有对工程建设全过程与全方位的驾驭能力, 特别是它对工程管理中的复杂 性引起的一系列 / 麻烦 0 (如问题可认识但难以明确定义、 输入 /输 出、 / 转换 /控制 0组合的多样性、 自组织引 起的管理模式、 管理功能的柔性、 环境与系统多样性的相互影响等 要有足够的识别和解决能力。也就是 说, 管理系统要有相应的整体功能涌现。这种涌现可视为在一定意义上的系统功能的重新构造,

25、 即系统功能 重构。 ( 2 工程管理系统的功能重构最终目的是工程物理实体的实现, 即功能系统到物理系统的转换, 这是物 理意义上的系统重构。 需要指出的是, 系统重构是综合集成管理范式在一定规则下通过组合实现的, 其核心任务是系统功能的 由低层次到高层次的涌现。这与综合集成方法论中提出的自上而下的还原论与自下而上的整体论的统一是 一致的。 7 综合集成管理在苏通大桥工程管理中的应用 7 1 案例 1 苏通大桥工程管理体系设计 . : 苏通大桥最直接的工程目标有质量、 安全、 进度和投资等, 对应的分别是质量管理、 安全管理、 进度管理 和投资管理等。另一方面, 工程又是在各项资源整合基础上的

26、系统综合, 这些资源包括人力资源、 物质资源、 信息资源、 技术资源、 资金资源等。但工程不是这些资源 / 简单 0的迭加, 工程管理也不是若干单项工程管理 间的 / 线性 0组合, 它需要通过综合管理进行风险防范, 需要构建技术创新平台解决关键技术, 需要通过信息 管理适应环境多样性等等, 因此, 工程建设还需要一系列对直接工程目标的保障与支撑, 它们分别为决策管 理、 设计管理、 招标采购管理、 风险管理、 创新管理、 信息管理等。 另外, 考虑到苏通大桥的多自主主体及主体之间利益的冲突性, 因此, 既要通过制度建设以刚性的规则 规范主体行为, 也要通过良好的机制与工作流程来协调不同的管理

27、模块与群体关系, 还要通过文化建设这一 工程管理柔性力来凝聚人心、 形成团队、 激励斗志。因此, 从工程管理整体功能看, 苏通大桥管理体系还应包 括组织建设、 制度建设和文化建设。 最终, 苏通大桥建设管理主体构建了包括基础层、 管理层和控制层的 3层管理体系 ( 图 5 。基础层包括 组织建设、 制度建设和工程文化建设 3个方面; 管理层包括决策管理、 设计管理、 创新管理、 招标采购管理、 信 息管理、 风险管理 6个方面; 控制层包括质量控制、 安全控制、 投资控制、 进度控制 4个方面。 3层管理体系各部分互相协调: 基础层构建并稳定工程建设的环境, 为所有的管理与施工工作提供组织 制

28、度保障与基础服务; 管理层为工程建设提供各项协调与支撑, 指导施工操作与执行; 控制层则对关键管理 环节实施监控。从总体上看, 在 3个基础条件下, 6大管理实施对各项资源的有效整合, 支撑 4大控制的任 务完成, 最终实现工程基本目标。 这一体系的设计有效地体现了苏通大桥工程管理中系统分解与系统重构的统一。 7 2 案例 2 主塔基础冲刷防护方案 . : 2002年 4月, 中港二航局开工之初, 8根直径 114 m 重达 120 t的钢管 / 试桩 0全部被长江洪水冲垮, 突现 了江水冲刷对主桥桥墩安全的影响极大。事实证明, 在苏通大桥这样复杂的水文、 地质、 河势条件下冲刷防 护不仅是世

29、界级技术难题, 而且没有成熟、 可移植的成套技术, 施工单位也缺乏独立攻克这一技术难关的能 # 8# 复 杂系统与复杂性科学 2007年 6月 力。 苏通大桥建设指挥部应用综合集成管理思想, 成功地攻克了这一技术难关。大体路径如图 6 。 首先, 指挥部运用综合集成思想构建了技术创新平台, 对国内外技术资源进行了集成, 在这一平台内, 官、 学、 产、 研各司其职, 其中指挥部负责总体协调、 制定规则; 研究单位负责工程科学试验; 设计单位负责工 程设计; 国外工程咨询公司负责进行工程咨询、 提出建议; 施工单位负责方案的工程可行性; 专家小组负责技 术支持; 政府部门则负责重大决策, 由此形

30、成良好的运行机制。在这一机制中, 充分体现了专家体系与知识 体系的结合, 科学实验与专家经验的结合, 定量分析 ( 基础数据分析 与定性分析 ( 概念方案提出 的结合 ( 方 案设计 及更高层次上的定量定性分析 (方案的审查 。 苏通大桥主塔基础冲刷防护方案的确定与实施过程是一个从无到有、 从模糊到清晰、 从混沌到有序, 从 不完善到完善的迭代过程, 也是问题与方案不断比对、 逼近和收敛的综合集成过程。 图 5 苏通大桥建设管理体系的构建 图 6 方案的形成过程 2003年 7月, 苏通大桥永久防护工程开始施工, 2004年完工。近两年监测表明: 防护区结构稳定, 河床 总体冲淤稳定, 防护成

31、效显著。 2007年 5月, / 大型群桩基础局部冲刷防护技术专题研究 0通过技术鉴定, 鉴 定委员会一致认为, 该技术对大江大河及河口地区大型桥梁基础局部冲刷防护工程建设具有重要的指导意 义和应用价值, 达到了国际先进水平。 第 4卷第 2期 盛昭 瀚, 等: 综 合集成管理: 方法论与范式 # 9# 8 总结 本文基于系统复杂性提出的综合集成管理概念及其范式等, 是将我国系统科学家提出的综合集成方法 论与工程管理融合的一次积极探索, 是系统工程理论与技术发展的一次尝试, 为我国重大工程建设管理和相 关理论研究提供了新思路、 新方法。 此外, 本文介绍了综合集成管理在苏通大桥工程建设中的应用

32、, 从中可以看出这一科学的管理思想与范 式一旦与工程实践相结合, 将产生巨大的物质力量。 参考文献: 1 钱学森, 于景元, 戴汝为. 一个科学新领域 开放的复杂巨系统及其方法论 J. 自然杂志, 1990 13( 1: 3- 10. , 2 Dee Ho ck. B irth o f the Chaordic A ge M . T aibe : L ocus Publish ing Company 1999. i . 3 于景元, 周晓纪. 系统科学 与系统工程的发展 J. 复杂系 统与复杂性科学, 2004, 1( 3: 4- 9. 4 于景元, 周晓纪. 从定性到 定量的综合集成方法的实

33、现和应用 J. 系统工程理论与实践, 2002, 22( 10: 26- 32 . 5 库恩. 科学革命的结构 M . 北京: 中国社会科学出版社. 1978. 6 沈小平, 马士华. 综合集成 方法论应用研究 J. 系统工程 , 2005 23( 10: 107- 110. , 7 Cavallo R E, K lir G J R econstructab ility ana lys is: eva luation o f reconstruction hypothes is J. . Syste s 1981, 7( 1: 7- 32. m, 8 舒光复. 综合集成系统重构及宏观经济研究中

34、的应用 J . 系统工程学报, 2001, 16( 5: 349- 353. Interna tiona l Journa l o f G enera l 专题讨论 :预算绩效管理 财政研究 年第 期绩 效 管 理 作 为 一 种 先 进 的 管 理 理 念 , 源自于企业 , 旨在通过提高员工业绩来实 现企业发展目标 , 并以服务对象的满意程 度为衡量指标的一种管理方法 , 对于降低 生产成本 、 提高企业效益和顾客满意度等 起到了积极作用 。 20世纪七八十年代 , 西 方市场经济国家为应对经济全球化 、 信息 化 、 国际竞争的挑战 , 特别是为解决财政危 机 、 管理危机和公共信任危机

35、 , 逐步将这种 先进的企业管理理念引入到政府公共管理 之中 , 后又逐步应用于政府预算管理当中 , 为世界多个国家不同程度地效仿 , 成为财 政预算管理改革的发展方向 。 绩效管理理 念自 20世纪 90年代开始在我国政府管理 中得到应用 。 党的十六届三中全会提出 “ 建 立预算绩效评价体系 ” 后 , 绩效管理理念开 始在我国预算管理中应用 , 经过近 10年的 实践探索 , 逐步形成具有中国特色的预算 绩效管理制度体系 。一 、 国外绩效管理理论支撑及实践传统的公共支出理论认为 , 政府预算 的目标是维持政府的存在 , 强调的是预算 的投入和保障作用 , 因此关注点主要集中 于经费投入

36、的控制和管理 。 随着公共产品 理论的出现 , 人们逐渐认同在公共产品上 存在私人有效供给不足 , 并将政府定位为 公共产品的提供者 , 而税收是公民为了获 得政府提供 的 公 共 产 品 而 支 付 的 价 格 , 从 而开始关注公共产品这些产出目标 。 随后 出现的公共选择理论 , 将经济学的分析工 具和方法应用于政府对公共产品的决策和 选择 , 提出公共部门在提供公共产品时趋 向于浪费和滥用资源 , 致使公共支出规模 过大或者效率降低 , 政府的活动并不总像 理论上所说的那样有效 , 即所谓 “ 政府失灵 ”, 并提出从 限 制 国 家 权 力 增 长 、 进 行 宪政改革 、 在公共部

37、门恢复自由竞争 、 推行财政立宪等方面加以纠正 。 20世纪 80年代兴起的新公共管理理论 , 则将新管理主义运用于公共部门管理 , 其主要观点有 :认同“ 理性人 ” 假定 , 强调绩效管理的重要意义 ;依据公共选择理论和交易成本理论 , 强调政府公共服 务 应 以 市 场 或 顾 客 为 导 向 , 提高支出效率和有效性 ; 引入成本 效益分析方法 , 界定 、 测 量 和 评 价 政 府 绩 效 目 标 ;借鉴私营部门的管理手段 , 重视产出和结果 。 新公共管理理论扬弃了利用集权 、 监督以及加强责任制的方法来改善公共行政绩效的传统途径 , 注重发挥市场在公共产品和公共服务供给领域的作

38、用 , 主张政府从部分公共产品生产和公共服务提供领域退出 , 由社会和民间资本提供部分混合公共产品和公共服务 , 并在政府管理中采纳社会化 、 市场化的运作机制和企业化的管理方法来提高管理效率 , 在公共部门管理中引入竞争机 制 来 提 高 服 务 的 质 量 和 水 平 ,以市场或顾 客 为 导 向 来 改 善 行 政 绩 效 , 为预算绩效管理提供了坚实的理论支撑 。美国是最早把绩效管理理念应用于公共部门预算管理的国家 , 1949年胡佛委员会在 “ 预算与会计报告 ” 中就提出要在预算编制中强调产出而不是投入 、 将成本核算融入公共财政领域的理念 。 1993年克林顿总统执政时 , 推行

39、 “ 再造政府 ” 计划 , 成立 “ 美国绩效评估委员会 ”, 出台纲领性文件 从重视过程到重视结果 :创造一个花钱少 、 工作好的政府 , 通过 政府绩效成果法 , 以改进政府内部管理 、 改善公共服务的质量 、 增强部门的公共责任感 , 从而提高财政资金的使用效率 , 提高政府执行力和公信力 。 英国 1979年撒切尔夫人上台后 , 为解决政府的信任危 机 、 财政危机和管理危机 , 推行了围绕政府 机构成本降低和效率提高的 “ 雷纳评审 ”, 通 过考核部门 “ 目前干了什么 , 干这些事情有 没有必要 , 这些事是怎么干的 , 能不能减少 环节 、 降低开支 、 提高效率 ” 等内容

40、 , 旨在保 持既定服务质量的前提下 , 大幅度减少政府 部门的行政开支和运营成本 。 这一时期评审 的侧重点主要是经济性和效率 , 重点在于树 立成本意识 , 实施成本控制 , 以提高公共部 门的效率 。 1988年实施 “ 下一步行动方案 ” 后 , 英国开始推进从规则为本到结果为本 、 从过程控制到结果控制 、 从隶属关系到契约 关系的转变 , 从而在各部门牢固树立 “ 结果 为本 ” 的绩效意识 , 使英国的预算绩效管理 不断向纵深发展 。 澳大利亚在 20世纪 80年 代也开始推行公共管理改革 , 以遏制政府开 支迅猛增长的势头 、 摆脱高额赤字的困扰 、 提高财政预算的效率 。 澳

41、大利亚早期预算改 革的措施主要包括引入预算报表制度 、 编制 中期预算 、 实施财政管理改善计划等 , 通过 制定项目绩效目标和绩效指标 , 逐渐将预算 管理的重点放在产出和成果上 。 之后预算改 革逐渐延伸到颁布 财政管理及问责法案 等一系列绩效预算管理文件 , 逐步采用权责 发生制政府会计 , 引入项目绩效评价计划 等 , 提高部门预算管理的透明性和灵活性 。 从美 、 英 、 澳等国的改革实践看 , 绩效预算在 改进政府部门绩效 、 提高公共资金使用效 率 、 节约行政成本等方面取得了明显效果 , 因此陆续被如日本 、 韩国 、 法国 、 新西兰等近 50多个国家不同程度地效仿 , 逐渐

42、成为财 政管理改革的发展方向 。 纵观实施绩效预算 管理的世界各国 , 虽然改革的原因和方法不 尽相同 , 但目标大致一致 , 就是创造一个少 花钱多办事 , 高效 、 廉洁 、 责任的政府 。全过程预算绩效管理机制研究夏先德11 二 、 我国预算绩效管理实践的 特点及成效(一 保 障 体 系 建 设 :“ 机 构 制 度 , 互 相 支 撑 ”。一方面 , 建立健全组织机构 , 为预算绩 效管理提供组织保障 。 目前 , 已有中宣部等 12个中央部门和北京 、 四川等 17个省市 成立了预算绩效工作领导小组 , 全国 36个 省 (自 治 区 、 直 辖 市 、 计 划 单 列 市 财 政

43、厅 (局 中已有河北 、 广东等 18个省市设立了专门的预算绩效管理机构 。 另一方面 , 加强 顶层制度设计 , 为预算绩效管理提供制度 保障 。 财政部印发了 关于推进预算绩效管 理的指导意 见 、 预 算 绩 效 管 理 工 作 规 划 (2021-2021年 、 财 政 支 出 绩 效 评 价 管 理暂行办法 等制度办法 , 明确了预算绩效 管理的指导思想 、 基 本 原 则 、 基 本 内 容 , 确 定了今后一段时期预算绩效管理的总体目 标 、 基本任务 、 重 点 工 作 以 及 评 价 对 象 、 评 价方法 、 评价主体等 ; 一些地方初步形成了 以指导意见为统领 、 以中长

44、期规划为指引 、 具 体 管 理 办 法 为 操 作 指 南 的 制 度 文 件 体 系 。(二 重视源头 管 理 :“ 先 有 目 标 , 后 有 评价 ”。绩效管理逐步从事后的评价向事前管 理延伸 , 强调绩效目标管理 , 逐步将绩效目 标融入部门预算编制 “ 二上二下 ” 的各个环 节 , 做到绩效目标与预算编制同步申报 、 同 步审核 、 同步批复的 “ 三个同步 ”, 把绩效目 标管理作为绩效管理的源头来抓 。 中央层 面 上 , 2021年 共 有 165个 中 央 部 门 的 588个项目编制了绩效目标 , 涉及资金约 240亿元 , 基本覆盖所有的中央部门 ; 地方层面 上 ,

45、 绩 效 目 标 管 理 范 围 也 不 断 扩 大 , 2021年地方财政部门拟纳入绩效目标管理的项 目达到 8.5万个 , 涉及资金达 1.3万亿元 。 (三 实 施运 行 监 控 :“ 既 重 结 果 , 也 重 过程 ”。绩效管理强调结果导向 , 但结果导向 的管理同时需要严格的法律支撑和问责制 度 。 各地在注重绩效评价结果的同时 , 也加 强对预算绩效目标运行的监控 , 定期对绩效目标的完成情况进行分析 , 及时反馈相关项目负责单位 。 采取单位上报绩效跟踪结果 、 分析补充材料 、 召开绩效跟踪分析会 、 下达绩效跟踪结果等方式 , 重点对预算执行过程中绩效目标的实现情况以及为实

46、现目标采取的管理措施 、 工作程序 、 方式方法等进行检查分析 , 及时掌握项目实施进程和资金支出进度 , 及时发现和纠正项目绩效偏差 , 促进绩效监控与预算执行的有机结合 , 保证结果导向的绩效管理顺利实施 。(四 评价 支 出 绩 效 :“ 项 目 先 导 , 逐 步拓展 ”。针对我国不具备实施绩效预算的条件以及现阶段 预 算 绩 效 管 理 的 实 际 情 况 , 同时考虑项目支出目标单一 、 容易评价等特点 , 以项目支出绩效评价为突破口 , 积累经验 , 逐步拓展绩效评价试点范围 。 中央层面上 , 2006年启动试点时只选择 3个部门的4个项目开 展 绩 效 评 价 , 涉 及 资

47、 金 不 足 1亿元 ; 而 2021年已选择 166个部门的 372个项目开展绩效评价 , 涉及资金约 140亿元 。 地方层面上 , 2021年绩效评价范围已从省级稳步扩大到市县 , 开展的绩效评价项目 14909个 , 涉及资金约 6816亿元 。 在开展项目评价的基础上 , 逐步开展部门整体支出绩效评价 、 财政支出绩效综合评价等 。(五 应 用评价 结 果 :“ 方 式 多 样 , 有 机结合 ”。合理应用绩效评价结果 , 探索绩效评价结果与提高预算管理水平 、 增减预算安 排有机结合 。 将绩效评价结果及时反馈给 被评价单位 , 以 “ 评价结果函 ” 和 “ 评价结果 反馈书 ”

48、 的形式 , 正式对预算部门进行反 馈 , 提出改进建议 , 要求对存在的问题进行 整改 , 并在规定时间内上报 “ 评价结果整改 报告书 ”, 建 立 反 馈 和 整 改 机 制 ; 将 绩 效 评 价 结 果 作 为 以 后 年 度 预 算 安 排 的 重 要 参 考 , 探索与预算编制的结合机制 ; 将评价结 果在一定范围内公开 , 等等 。预算绩效管理各具特色的实践 , 取得 了明显的成效 , 部门支出的责任意识和 “ 重 绩效 、 讲绩效 ” 的预算管理新理念逐步树 立 , 财政资金的使用效率和效益也得到了 提高 。 建立绩效目标申报机制 , 提高预算项 目编制的规范性 、 针对性和科学性 , 减少财 政预算编制的随意性和盲目性 , 在一定程 度上促进了资源整合 , 优化了支出结构 , 增 强了预算支出决策的科学性 ; 建立绩效运 行监控机制 , 对