公共管理学教案课件.ppt

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1、公共公共管理学管理学Public Administration or Public Management 无锡市广播电视大学 Wuxi Television University 第二章第二章第二章 公共管理的主体及其行为特征公共管理的主体及其行为特征内容提要内容提要主要知识点主要知识点一、公共管理的主体与政府的基本职能一、公共管理的主体与政府的基本职能二、转型期我国政府职能的转换二、转型期我国政府职能的转换三、政府失效理论及启示三、政府失效理论及启示四、非政府公共组织的基本特征四、非政府公共组织的基本特征五、我国非政府公共组织五、我国非政府公共组织六、当代公共管理者应具备的职业能力六、当代公

2、共管理者应具备的职业能力重点提示：重点提示：学生在本章学习时应结合实际，重点学生在本章学习时应结合实际，重点领会转型期我国政府职能的转换和我国公领会转型期我国政府职能的转换和我国公共管理者角色的转换。共管理者角色的转换。一、公共管理主体与政府基本职能一、公共管理主体与政府基本职能一、公共管理主体与政府基本职能一、公共管理主体与政府基本职能（一）公共管理的主体（一）公共管理的主体 公共管理的主体是指行使公共权力的组公共管理的主体是指行使公共权力的组织和个人。织和个人。行使公共权力的组织是政府和非政府公行使公共权力的组织是政府和非政府公共组织。共组织。一、公共管理主体与政府基本职能一、公共管理主体

3、与政府基本职能一、公共管理主体与政府基本职能一、公共管理主体与政府基本职能 （二）（二）政府的基本职能政府的基本职能 现代市场经济国家政府的基本职能是建立并维现代市场经济国家政府的基本职能是建立并维护社会和市场秩序；提供公共物品及基础服务；调护社会和市场秩序；提供公共物品及基础服务；调控宏观经济并保持稳定；进行收入和财产的再分配；控宏观经济并保持稳定；进行收入和财产的再分配；保护自然资源和环境。保护自然资源和环境。二、转型期我国政府职能的转换二、转型期我国政府职能的转换二、转型期我国政府职能的转换二、转型期我国政府职能的转换（一）转型期我国政府职能转换的主要表现（一）转型期我国政府职能转换的主

4、要表现 改变管理理念，为全社会提供服务；改革企业制改变管理理念，为全社会提供服务；改革企业制度，实现政企分开；加强法制建设，形成公平竞争度，实现政企分开；加强法制建设，形成公平竞争的市场经济体系；实行宏观调控，稳定经济发展；的市场经济体系；实行宏观调控，稳定经济发展；加强政府自身建设，提高工作效率。加强政府自身建设，提高工作效率。二、转型期我国政府职能的转换二、转型期我国政府职能的转换二、转型期我国政府职能的转换二、转型期我国政府职能的转换（二）（二）我国政府职能转换中存在的问题我国政府职能转换中存在的问题 1.1.政府职能的越位和错位政府职能的越位和错位 2.2.政府职能的缺位和不到位政府职

5、能的缺位和不到位二、转型期我国政府职能的转换二、转型期我国政府职能的转换二、转型期我国政府职能的转换二、转型期我国政府职能的转换（三）转型期我国政府职能的定位（三）转型期我国政府职能的定位1 1、强化公共服务，保证公共产品的供给、强化公共服务，保证公共产品的供给2 2、强化社会管理，保证社会公平、公正、强化社会管理，保证社会公平、公正3 3、实行宏观调控，稳定经济发展、实行宏观调控，稳定经济发展4 4、加强政府自身建设、加强政府自身建设,提高公共服务质量提高公共服务质量 三、政府失效理论及启示三、政府失效理论及启示 （一）政府失效理论（一）政府失效理论 政府失效是指由于政府主体和机制等方面政府

6、失效是指由于政府主体和机制等方面存在本质上的缺失，而无法使资源配置效率达存在本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情景。政府失效论是用经济学的观点到最佳的情景。政府失效论是用经济学的观点来分析和说明市场经济条件下政府干预的局限来分析和说明市场经济条件下政府干预的局限和失败问题。它提示我们：单纯依靠市场和过和失败问题。它提示我们：单纯依靠市场和过多依靠政府干预都是行不通的，必须两者互相多依靠政府干预都是行不通的，必须两者互相制约、协调，才能促进市场的健康发展。制约、协调，才能促进市场的健康发展。三、政府失效理论及启示三、政府失效理论及启示 政府失效理论是用经济学的观点来分析和政府失效理论是

7、用经济学的观点来分析和说明市场条件下政府干预的局限和失败问题。他说明市场条件下政府干预的局限和失败问题。他们将政治因素纳入经济分析之中，其基本观点是们将政治因素纳入经济分析之中，其基本观点是对人的对人的“经济人经济人”假设，即认为人是自利的、理假设，即认为人是自利的、理性的，而且每个人都在追求个人利益的最大化。性的，而且每个人都在追求个人利益的最大化。按照这样的假设，一切人都包括其内，政府公务按照这样的假设，一切人都包括其内，政府公务员也不例外。由此看来，在政治决策过程中，人员也不例外。由此看来，在政治决策过程中，人的一切行为都可以看成是经济行为。的一切行为都可以看成是经济行为。三、政府失效理

8、论及启示三、政府失效理论及启示（二）政府失效的主要表现及原因（二）政府失效的主要表现及原因 1 1、公共政策失效、公共政策失效 弥补市场缺陷，纠正市场失灵的公共决策弥补市场缺陷，纠正市场失灵的公共决策是一个相当复杂的过程，存在信息缺失、议程是一个相当复杂的过程，存在信息缺失、议程偏差等种种障碍。偏差等种种障碍。2 2、公共产品供给的低效率、公共产品供给的低效率 公共产品估价或评价困难；缺乏竞争；监公共产品估价或评价困难；缺乏竞争；监督机制不健全；公共物品困境（缺乏激励机制）督机制不健全；公共物品困境（缺乏激励机制）等。等。政府失效理论及启示政府失效理论及启示 3 3、内部性与政府扩张、内部性与

9、政府扩张 评价和评估的标准或规则具有一定的评价和评估的标准或规则具有一定的“私私人性人性”。这是政府管理失败的最基本的和最深。这是政府管理失败的最基本的和最深层次的根源。层次的根源。4 4、“寻租寻租”及腐败及腐败 寻租是一切利用行政权力大发横财的行为和寻租是一切利用行政权力大发横财的行为和活动，活动，“寻租寻租”活动的特点是利用各种合法或活动的特点是利用各种合法或非法的手段，以获得拥有租金的特权；租金是非法的手段，以获得拥有租金的特权；租金是指由于政府干预或行政管制市场而形成的级差指由于政府干预或行政管制市场而形成的级差收入。收入。三、政府失效理论及启示三、政府失效理论及启示（三）政府失效理

10、论的启示（三）政府失效理论的启示 1 1、市场和政府要互相制约、协调，才能促进、市场和政府要互相制约、协调，才能促进市场的健康发展；市场的健康发展；2 2、发展市场经济需要政府的管理和干预，但、发展市场经济需要政府的管理和干预，但必须适当；必须适当；3 3、在进行经济改革的同时必须进行政治体制、在进行经济改革的同时必须进行政治体制改革，才能保证经济体制改革的顺利进行；改革，才能保证经济体制改革的顺利进行；4 4、加强各项法律、法规建设，使政府的决策、加强各项法律、法规建设，使政府的决策过程和管理过程都能纳入正常的监督系统或机制过程和管理过程都能纳入正常的监督系统或机制之中之中。四、非政府公共组

11、织的基本特征四、非政府公共组织的基本特征非政府公共组织的基本特征非政府公共组织的基本特征 非政府性（其组织独立于政府）非政府性（其组织独立于政府）公益性（非营利性）公益性（非营利性）正规性（正式组织）正规性（正式组织）专门性（某一方面的专业特长）专门性（某一方面的专业特长）志愿性（专职和兼职）志愿性（专职和兼职）非政府公共组织的作用主要表现为广泛性、针非政府公共组织的作用主要表现为广泛性、针对性和中介性。对性和中介性。五、我国非政府公共组织五、我国非政府公共组织 我国非政府公共组织主要包括社会团体和民办我国非政府公共组织主要包括社会团体和民办非企业单位。非企业单位。活动领域：环境保护（环保基金

12、会）、扶贫活动领域：环境保护（环保基金会）、扶贫救困（慈善总会）、社会公益（敬老院）救困（慈善总会）、社会公益（敬老院）主要特点：双重性（官方性和民间性）；广泛主要特点：双重性（官方性和民间性）；广泛性（广阔的空间、社会生活的各个方面、不同的价性（广阔的空间、社会生活的各个方面、不同的价值理念和活动方式）；针对性（目的明确单一）；值理念和活动方式）；针对性（目的明确单一）；中介性（社会和政府之间的桥梁）；公益性（社会中介性（社会和政府之间的桥梁）；公益性（社会效益）效益）其活动特点主要表现为双重性、广泛性、针对其活动特点主要表现为双重性、广泛性、针对性中介性和公益性。性中介性和公益性。六、六、

13、六、六、当代公共管理者应具备的职业能力当代公共管理者应具备的职业能力当代公共管理者应具备的职业能力当代公共管理者应具备的职业能力（一）现代公共管理者的全新理念（一）现代公共管理者的全新理念 现代公共管理者提倡全新的理念主要体现现代公共管理者提倡全新的理念主要体现在：由以权力为中心转向以道德为核心；由以在：由以权力为中心转向以道德为核心；由以控制为目标转向以服务为宗旨；由一元治理模控制为目标转向以服务为宗旨；由一元治理模式转向多元治理模式。当代公共管理者必备的式转向多元治理模式。当代公共管理者必备的职业能力主要表现为管理认知能力；管理诊断职业能力主要表现为管理认知能力；管理诊断能力；管理决策能力

14、；人际沟通能力。能力；管理决策能力；人际沟通能力。六、当代公共管理者应具备的职业能力六、当代公共管理者应具备的职业能力六、当代公共管理者应具备的职业能力六、当代公共管理者应具备的职业能力（二）当代公共管理者应具备的职业能力（二）当代公共管理者应具备的职业能力1 1、管理认知能力（学习掌握公共管理学的基本知识、管理认知能力（学习掌握公共管理学的基本知识、基本理论）基本理论）2 2、管理诊断能力（具体问题具体分析）、管理诊断能力（具体问题具体分析）3 3、管理决策能力（及时和准确决策）、管理决策能力（及时和准确决策）4 4、人际沟通能力（群体协作）、人际沟通能力（群体协作）思考与练习思考与练习思考

15、与练习思考与练习一、填空题一、填空题1、一般来讲，政府的职能应分为两部分（）、（）、一般来讲，政府的职能应分为两部分（）、（）2、我国非政府公共组织的构成主要包括（）、（）、我国非政府公共组织的构成主要包括（）、（）3、政府失效是指由于（）、政府失效是指由于（）存在本质上的缺失存在本质上的缺失,而无法而无法使（）达到（）的情景。使（）达到（）的情景。4、公共管理的主体是指行使（）、公共管理的主体是指行使（）,进行进行（）管理的组（）管理的组织和个人。织和个人。思考与练习思考与练习答案：答案：1、政治职能、管理职能、政治职能、管理职能2、营利组织、非营利组织、营利组织、非营利组织3、政府主体、资

16、源配置、最佳效率政府主体、资源配置、最佳效率4、公共权力、公共权力、公共事务公共事务思考与练习思考与练习二、选择题二、选择题1、非政府公共组织也被称为（、非政府公共组织也被称为（）A 第一部门第一部门 B 第二部门第二部门 C 第三部门第三部门 D 私人部门私人部门2、我国在计划经济体制下，政府对社会经济实施全面的干预，、我国在计划经济体制下，政府对社会经济实施全面的干预，是一个（是一个（）A 小政府小政府 B 全能的政府全能的政府 C 间接的政府间接的政府 D 恰当的政府恰当的政府3、对官僚制度进行了系统分析和论证、对官僚制度进行了系统分析和论证,并促成公共行政学体系并促成公共行政学体系建立

17、的是（建立的是（）。）。A.法约尔法约尔 B.赫伯特赫伯特西蒙西蒙 C.马克斯马克斯韦伯韦伯 D.泰勒泰勒思考与练习思考与练习答案：答案：1、C 2、B 3、C思考与练习思考与练习三、论述题三、论述题1、如何形成非政府公共组织与政府组织的良性互动、如何形成非政府公共组织与政府组织的良性互动？2、谈谈你对转型期我国公共管理者的角色转换的认谈谈你对转型期我国公共管理者的角色转换的认识和理解。识和理解。思考与练习思考与练习答题要点：答题要点：1 1、形成非政府公共组织与政府组织间的良性、形成非政府公共组织与政府组织间的良性互动，主要应考虑以下几方面的问题：（互动，主要应考虑以下几方面的问题：（1 1

18、）精简）精简政府机构，形成小政府、大社会的合理局面；政府机构，形成小政府、大社会的合理局面；（2 2）改变非政府组织建立的方式；（）改变非政府组织建立的方式；（3 3）营造人民）营造人民群众广泛参与解决社会问题的氛围，并逐渐形成社群众广泛参与解决社会问题的氛围，并逐渐形成社会机制。会机制。2 2、（、（1 1）由以权力为中心转向以道德为中心；）由以权力为中心转向以道德为中心；（2 2）由以控制为目标转向以服务为宗；）由以控制为目标转向以服务为宗；（3 3）由一元治理模式转向多元治理模式。）由一元治理模式转向多元治理模式。思考与练习思考与练习四、案例分析四、案例分析 顺德市政府机构改革的顺德市政

19、府机构改革的“拆庙送神拆庙送神”模式模式 职能转变是体制、机构改革的前提和基础。随着企业转职能转变是体制、机构改革的前提和基础。随着企业转制、政府职能及履行职能方式的转变，机构改革在顺德具制、政府职能及履行职能方式的转变，机构改革在顺德具备了现实可行性备了现实可行性。首先是在宏观上确立首先是在宏观上确立“一个决策中心、五位一体一个决策中心、五位一体”的政治的政治领导体制。顺德的改革是从该市的最高层开始。他们认为，领导体制。顺德的改革是从该市的最高层开始。他们认为，行政管理机构的改革必须保证党委成为决策中心，确立市行政管理机构的改革必须保证党委成为决策中心，确立市委常委会作为全市工作的决策中心。

20、人大主任、市长、政委常委会作为全市工作的决策中心。人大主任、市长、政协主席、纪委书记，都是市委常委委员，市委常委会议，协主席、纪委书记，都是市委常委委员，市委常委会议，也就是几套班子的联席会议，会议决定的事项就能通过人也就是几套班子的联席会议，会议决定的事项就能通过人大、政府、政协、纪委各自的任务、职责和职能去贯彻实大、政府、政协、纪委各自的任务、职责和职能去贯彻实施施。思考与练习思考与练习v二是在此基础上，理顺关系，精简机构。顺德市撤销归口机构，各种委、办全二是在此基础上，理顺关系，精简机构。顺德市撤销归口机构，各种委、办全部撤销，政府各职能部门统称局，均属同一层次机构，由市委、市政府直接领

21、部撤销，政府各职能部门统称局，均属同一层次机构，由市委、市政府直接领导。具体做法为导。具体做法为：v1.1.同类合并。性质相同或相近的机构，实行合并或合署办公，合而为一。市委同类合并。性质相同或相近的机构，实行合并或合署办公，合而为一。市委办与市政府办合并；组织部、人事局、老干局、直属机关党委合并统称为组织办与市政府办合并；组织部、人事局、老干局、直属机关党委合并统称为组织部（对外加挂人事局的牌子）；纪委与监察局合并，两块牌子，一套人马，负部（对外加挂人事局的牌子）；纪委与监察局合并，两块牌子，一套人马，负责全市的党纪、政纪工作；工商局与物价局合并为工商物价局；文化局、体委责全市的党纪、政纪工

22、作；工商局与物价局合并为工商物价局；文化局、体委合并为文体局（加挂文联的牌子）；成人教育办并入了教育局；计委与统计局合并为文体局（加挂文联的牌子）；成人教育办并入了教育局；计委与统计局合并，改为计划局；科委与技监局合并，改为科技局；侨务办、外事办合并，合并，改为计划局；科委与技监局合并，改为科技局；侨务办、外事办合并，成立侨务外事局（加挂侨联牌子）；统战部与政协办合署办公。成立侨务外事局（加挂侨联牌子）；统战部与政协办合署办公。v2.2.另起炉灶，新设机构。新成立一些部门，承担新的职能。撤销经委、乡镇企另起炉灶，新设机构。新成立一些部门，承担新的职能。撤销经委、乡镇企业局，成立工业发展局，负责

23、全市工业的行政管理；撤销农林局、水产畜牧局、业局，成立工业发展局，负责全市工业的行政管理；撤销农林局、水产畜牧局、绿委办、糖办、饲料办和农业基地公司，成立农业发展局（与农村工作部合署绿委办、糖办、饲料办和农业基地公司，成立农业发展局（与农村工作部合署办公），负责对全市农业进行统一管理；撤销了外经贸委、财办、口岸办，成办公），负责对全市农业进行统一管理；撤销了外经贸委、财办、口岸办，成立了贸易发展局，统管全市的内外贸易；旅游局改为旅游总公司，其行政职能立了贸易发展局，统管全市的内外贸易；旅游局改为旅游总公司，其行政职能划归贸发局；撤销了建委，调整了国土局，成立了政市建设局，分别负责推进划归贸发局

24、；撤销了建委，调整了国土局，成立了政市建设局，分别负责推进公用事业的发展、建筑市场的管理和全市的建设规划、国土管理。公用事业的发展、建筑市场的管理和全市的建设规划、国土管理。思考与练习思考与练习3.3.保留加强。有些部门保留了下来，其职能也得到调整或加强。保留加强。有些部门保留了下来，其职能也得到调整或加强。这些部门分别是：宣传部（党史办的工作划入宣传部）、武这些部门分别是：宣传部（党史办的工作划入宣传部）、武装部、计划生育局（原计划生育委员会）、民政局、卫生局、装部、计划生育局（原计划生育委员会）、民政局、卫生局、环保局、国土规划局、公安局、司法局、财政局、税务局、环保局、国土规划局、公安局

25、、司法局、财政局、税务局、审计局、劳动保险局（原称劳动局）、水电局、交通局。审计局、劳动保险局（原称劳动局）、水电局、交通局。4.4.转性分离。将些政企不分的机构分离出去，把行政职能归口转性分离。将些政企不分的机构分离出去，把行政职能归口主管部门执行，原部门转为企业或事业单位。原商业局改为主管部门执行，原部门转为企业或事业单位。原商业局改为商业总公司，转为纯企业单位；粮食局改为粮油总公司，从商业总公司，转为纯企业单位；粮食局改为粮油总公司，从行政型转为经营型；广播电视局改为广播电视总公司，提供行政型转为经营型；广播电视局改为广播电视总公司，提供有偿服务，其行政职能划归了宣传部；档案局改为档案馆

26、，有偿服务，其行政职能划归了宣传部；档案局改为档案馆，人才交流中心从原人事局划了出来，变成了纯事业单位。人才交流中心从原人事局划了出来，变成了纯事业单位。通过以上几种途径，顺德市的党政机构由通过以上几种途径，顺德市的党政机构由5353个精简为个精简为2929个，全个，全市内设机构也减少市内设机构也减少125125个，撤销临时机构个，撤销临时机构100100多个，只保留多个，只保留2020多个。人员编制也由原来的多个。人员编制也由原来的12001200多人减至多人减至900900多人。多人。思考与练习思考与练习分析：分析：结合第二章的学习，我们可以发现政府职能决定结合第二章的学习，我们可以发现政

27、府职能决定政府的组织机构。职能转变了，其机构的问题便迎政府的组织机构。职能转变了，其机构的问题便迎刃而解。刃而解。“拆庙拆庙”也好，也好，“送神送神”也好，其前提都也好，其前提都是搞清楚是搞清楚“究竟该干什么究竟该干什么”这个根本。在国内政府这个根本。在国内政府职能转变及机构改革方面，顺德的做法仅是众多模职能转变及机构改革方面，顺德的做法仅是众多模式之一。但是，我们要看到，就市场体制发育完善式之一。但是，我们要看到，就市场体制发育完善的程序而言，顺德的机构改革在国内确实有的程序而言，顺德的机构改革在国内确实有“为天为天下先下先”的示范作用。的示范作用。本章结束本章结束下章内容：下章内容：第三章第三章 公共政策的制定、执行与评估公共政策的制定、执行与评估