我国财政转移支付若干问题探讨.docx

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1、我国财政转移支付若干问题探讨 摘要我国财政转移支付最主要的目标是基本公共服务均等化，均等化的基本公共服务范围和服务水平应与我国经济发展水平相适应，影响人们生存和发展的公共服务应优先供应，影响人们起点公允的公共服务应达到较高水平。我国应建立以纵向为主、犬牙交错的转移支付模式，转移支付方式要依据转移支付目标而定。我国目前转移支付效果不太志向，改革的方向是：以一般性转移支付为主，完善标准支出计算指标体系；制定专项转移支付安排指标体系；取消税收返还。 关键词基本公共服务；均等化；一般性转移支付；标准支出；纵向转移支付模式 中图分类号F812.4文献标识码A文章编号1012-736X(2022)02-0

2、179-05 我国实行分税制改革以来，中心对地方的财政转移支付总额增长很快，11014年为2389.09亿元，2022年增长到2.294561万亿元。在这10多年里，财政转移支付制度始终是我国学者理论探讨的热点问题。笔者查阅了大量文献，发觉国内学者的探讨主要集中在我国转移支付目标、转移支付模式和方式、转移支付效果实证检验以及转移支付方案设计等四个方面。本文将在理清已有文献思路的基础上，对这些问题作进一步探讨。 一、基本公共服务均等化问题 中心对地方转移支付的目标主要有四个：均等化、矫正辖区间外溢效应、增加国家政治限制力和完成中心托付地方事务(王元，2022)。其中均等化目标是最主要的，也是国内

3、学者探讨的重点。均等化精确地说应是公共服务均等化，主要有两个方面须要明确：一是确定须要均等化的公共服务范围；二是确定均等化程度。 关于须要均等化的公共服务范围，存在两种可能：一是将政府供应的全部公共服务纳入；二是只将基本公共服务纳入。李金珊等(2022)认为，公共服务均等化是一个动态概念，会随着时间、经济的发展改变而不断调整，由“基本公共服务均等化”过渡到“一般公共服务均等化”，最终进入“最终公共服务均等化”。国内学者在早期提出“公共服务均等化”目标(刘溶沧，11016)，但对公共服务的范围并未强调，随着探讨的深化，逐步相识到公共服务的范围应当有所限定，所以之后的文献主要是提出“基本公共服务均

4、等化”(朱玲，19101)，在党的十六届六中全会上也正式确定了“逐步实现基本公共服务均等化”的目标。因此，国内学术探讨的重点落在了基本公共服务应包括的详细范围上。 国内学者对基本公共服务应包括的详细范围存在争议。刘尚希(2022)认为，基本公共服务可从两个角度理解：一是与低层次消费须要有干脆关联的；二是人们无差异的消费需求。基本公共服务范围随时间、地点改变，当前主要为教化、医疗和住房。马国贤(2022)认为，基本公共服务是指那些与人的生存和发展权利相关的，由政府供应，并由政府财力切实加以保障的公共服务，是公共服务诸项目中处于基础地位，具有重要经济和社会意义的公共服务。安体富等(2022)将国内

5、有关基本公共服务范围的表述总结为三种观点：一是指干脆与民生问题亲密相关的公共服务；二是指纯公共服务；三是指肯定发展阶段上最低范围的公共服务。但他本人并不认同其中的任何一种观点，而提出基本公共服务应当是指与民生亲密相关的纯公共服务。很多文献还用例举的方式表达了我国当前基本公共服务的范围。 关于均等化程度，马国贤(2022)将各国的做法总结为人均财力均等化、公共服务标准化和基本公共服务的最低公允等三种基本模式。中国财政学会课题组(2022)认为，均等化目标初级阶段是实现区域公共服务均等化，中级阶段是实现城乡公共服务均等化，高级阶段是实现全民公共服务均等化，并提出了五种运行模式：财政收入实力均等化模

6、式、财政支出均等化模式、人口均等化模式、财政收支均等化模式、有限的财政收入实力一支出需求均衡模式。安体富等(2022)则将其总结为三种标准：最低标准、平均标准、结果均等，并认为这三个标准是一个动态过程，在经济发展水平和财力水平还不够高的状况下，一起先首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最终的目标是实现结果均等。 笔者认为，基本公共服务范围和均等化程度的确定是一个动态过程，应与一个国家的经济发展水平相适应。在经济发展水平较低时，基本公共服务应只包括那些影响人们生存和发展的基础性项目，并接受较低标准；随着经济发展水平的提高，基本公共服务范围不断拓宽，标准也不断提高；当经济发展水平很高时，基本公

7、共服务最终可拓展为包括全部公共服务，并接受结果平均标准。在特定的经济发展水平上，基本公共服务各个项目可以采纳不同的标准，即在同一时点上，有的项目采纳最低标准，而另外一些项目可能采纳结果公允。 我国地域广袤，各地经济发展水平差异很大，在当前我国经济发展整体水平不高、国家可限制财力有限的状况下，将全部公共服务纳入均等化范围的条件还不具备，所以，均等化的公共服务范围应当有所限制，并且不同的公共服务项目均等化程度应当有所差异。当前我国真正意义上以均等化为目标的只有一般性转移支付，因此，我们可以从2022中心对地方一般性转移支付方法找出我国在实践中执行的基本公共服务范围和均等化程度。在计算标准支出时，该

8、方法选取的项目主要有：行政、公检法、教化、文体广、卫生、农业、林业、城市维护、基本建设、离退休、村级管理和其它支出，这可理解为均等化目标下的基本公共服务范围。在计算每个项目支出标准时，采纳的是全国平均支出水平标准，这正是均等化目标下的均等化程度。笔者认为，我国实践中的做法虽然简便易行，但也存在不少问题，比如，将林业、离退休作为单独项目列出，但环保、社会保障和科技等重要项目却未单独列出；全部项目都采纳全国平均水平标准，没有依据当前我国的经济发展水平分项目确定等。 笔者认为，应当依据经济发展程度来确定基本公共服务的范围和均等化程度。第一，明确中心政府可用于均等化目标的转移支付总额。从理论上讲，公共

9、品和私人品有一个最优组合，据此可计算出政府应限制的资源，然后按中心驾驭财政收入的比重计算中心政府财政收入，再减去中心本级支出和其它目标的转移支付，剩下部分就是可用于均等化目标的转移支付总额。在实践中可以利用GDP和宏观税率计算政府限制的资源。其次，在转移支付总额约束下确定基本公共服务范围和均等化程度。各项公共服务对人们的影响不同，对那些影响人们生存和发展的公共服务应优先供应，其次是影响经济发展的，最终为影响人们享受须要的。从程度上讲，影响人们起点公允的公共服务都应达到较高水平，而其它方面的公共服务在经济发展水平较低时可采纳较低水平。 依据上面思路，笔者对我国当前基本公共服务均等化作出判定。 二

10、、我国转移支付模式和方式的选择问题 财政转移支付的基本模式只有两种：纵向转移支付和横 向转移支付。从理论上讲，纵向转移支付主要用于解决由于政府间事权与财权划分的不对称所造成的上下级政府之间存在的财政收入实力与支出责任不对称的问题；横向转移支付主要用于解决由于各地区之间的财政收入实力差异以及供应相同的公共服务所存在的成本差异而造成的地区间公共服务水平的不均衡问题(刘溶沧等，2002)。由于中心和地方财权与事权划分并没有肯定的标准，财政实力强的地区既可能干脆向财政实力弱的地区横向转移支付，也可能在财政收入初次安排时中心政府获得较大部分，使得财政实力强的地区已通过中心政府的纵向转移支付向财政实力弱的

11、地区转移支付。因此，实践中世界上主要有两种转移支付模式：单一纵向模式和犬牙交错模式。两种模式各有优缺点：单一纵向模式在操作上比较简便易行，完全以上级政府作主导，但是，强制性色调较浓，透亮度或多或少地受到影响；犬牙交错模式在中心政府的主持下，对部分转移支付的实施汲取地方政府干脆参加，且由作出贡献的地方政府按依法计算的结果向接受救济的地方政府干脆划拨财政资金，增加了地区之间相互支援的友情色调，使作出贡献的地区产生一种荣誉感，对接受救济的地区也会产生鞭策效果(李杰刚，11015)。国内学者对我国应接受的模式看法不一，有的主见单一纵向模式(钟晓敏，19101)，有的主见犬牙交错模式(刘溶沧，11016

12、)，还有的主见纵向为主、犬牙交错模式(安体富，2022)。 笔者认为，我国11014年实行分税制改革以来，中心政府拥有较大的财权(基本上在50以上)，而事权主要由地方政府担当(基本上在73以上)，这就确定了我国的转移支付模式应以纵向为主。当然，现有转移支付后，我国各地区财力还相当悬殊，所以，富有地区向贫困地区的横向转移支付也有必要，但应以详细项目的帮扶为主。 关于转移支付的方式组合，刘溶沧(11016)将转移支付分为一般性转移支付、专项转移支付和分类转移支付三类，并认为我国应以一般性转移支付为重点，以专项转移支付相协作，以特别性转移支付作补充。安体富(2022)将我国的转移支付划分为税收返还、

13、一般性转移支付、专项转移支付和其它转移支付四类，主见我国应以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅。王元(2022)将我国的转移支付划分为税收返还、财力性转移支付和专项转移支付，并认为一般转移支付用于实现均等化目标，而矫正辖区间外溢效应、增加国家政治限制力和完成中心托付地方事务等目标则主要由专项转移支付来完成，所以，我国应实行一般性转移支付与专项转移支付并重。王雍君等(2002)主见建立以均等化转移支付为主，以专项拨款为辅的体系。 国内学者对财政转移支付各种形式的统计分析是按大类绽开的，从统计数据可以发觉，税收返还等照看地方既得利益的所占比重不断下降，而财力性转移支付、专项转移支付增长较快，所占

14、比重不断上升。如2022年各类形式的总额和所占比重分别为：两税返还3214.8亿元(18.6)，所得税返还906.3亿元(5.2)，财力性转移支付7317.2亿元(40.5)，专项转移支付6186.9亿元(35.7)(孙开，2022)。但按大类统计并不能完全反映我国转移支付实现基本公共服务均等化的目标。王雍军(2022)认为，我国现有转移支付形式中真正以均等化为目标的只有一般性转移支付；专项转移支付由于须要地方配套和中心管理实力问题而具有逆向均等化效果；民族地区转移支付、调整工资转移支付有违均等化本意；农村税费改革转移支付和“三奖一补”转移支付的均等化效果是不确定的。另外，中心政府对省级政府的

15、一般转移支付也不能保证地方政府用于供应本辖区的基本公共服务，所以有学者指出，转移支付的重点对象应是管辖乡村行政的县乡政府和生活在乡村的低收入人群(朱玲，11019)；均等化转移支付的对象应当明确规定为县级辖区，至少应当主要针对县级辖区，尤其是贫困县(王雍君等，2002)。 笔者认为，我国现有转移支付方式中，税收返还与转移支付目标并不相符，理应取消。当然，在改革中为削减阻力，可以在财权划分中赐予补偿，比如共享税赐予地方更大比例、开征新的地方税种等。专项转移支付应完善度量指标，削减资金安排自由度。一般性转移支付最为正规，应当成为我国最主要的转移支付方式。总之，转移支付方式选择应依据转移支付目标而定

16、。 三、我国转移支付效果问题 我国转移支付已有15年的实践，国内学者利用我国实际的转移支付数据检验了转移支付与经济收敛、地方财政努力的关系以及转移支付的均等化效果，详细检验方法和结论如表4所示。 可见，大多数实证检验表明我国的转移支付效果并不志向，主要表现为：在我国现有转移支付方式中，税收返还和专项转移支付效果不佳；转移支付考虑的因素不太合理等。 四、转移支付方案设计问题 大多数学者主见依据各地区的财政缺口来安排转移支付额，这里主要有三个关键点。(1)确定可用于各目标的转移支付资金额。从已有文献来看，很少有学者进行具体探讨，笔者的主见已在上文中提出，在此不再重复。(2)确定各地区的标准收入。国

17、内学者提出的详细方案中，很多采纳相关替代指标来推算，但笔者赞同2022中心对地方一般性转移支付方法中的估算方法，即采纳按税种分别计算方法，这样既精确又切实可行。(3)确定各地区的标准支出，这是最核心的问题。从已有文献来看，国内学者大多是将我国财政支出分成几个类别，设定权数，再分类别选取指标计算。笔者主见依据转移支付目标，接应供应的公共服务项目及其应达到的服务水平来计算标准支出。详细为：对于均等化目标的转移支付，标准支出=(某项公共服务总量该项公共服务单位成本)。其中公共服务总量不能简洁地由人均公共服务数量与人口总量的乘积得到，因为大多数公共服务在肯定范围内具有非竞争性，所以须要供应的公共服务总

18、量与人口总量并不是简洁的线性比例关系。公共服务总量不仅与人口总量相关，还受人口密度的影响；公共服务单位成本也受多个因素影响，如气候、地貌等自然环境因素，国土面积，经济发展程度等。对于矫正辖区间外溢效应目标的转移支付，须要找出影响外溢效应大小的因素，比如，农林水事务可选取耕地面积、林地面积和粮食产量等指标，科技可选取专利数量和科技人员等指标。对于增加国家政治限制力目标的转移支付，则须要明确国家照看的利益群体，如少数民族可选取人口、面积等指标，落后地区可选取人口、人均收入等指标。 参考文献 1安体富，中国转移支付制度：现状、问题和改革建议J，财政探讨,2022，(1)：2-5 2安体富，任强，公共

19、服务均等化：理论、问题与对策J财贸经济,2022,(8)：48-55 3安体富，任强，中国公共服务均等化水平指标体系的构建基于地区差别视角的量化分析J财贸经济,2022，(6)：79-82 4曹俊文，罗良清，转移支付的财政均等化效果实证分析J统计探讨,2022，(1)：43-45 5高培勇，杨之刚，夏杰长，中国财政经济理论前沿(5)M，北京：社会科学文献出版社,2022 16黄解宇，常云昆，对西部地区转移支付的均等化模型分析J财经探讨，2022，(8)：111123 7贾康，公共服务的均等化应主动推动但不能急于求成J审计与理财，2022，(7)：5-6 8江新昶，转移支付、地区发展差距与经济增长基于面板数据的实证检验J财贸经济,2022，(6)：50-57 9江孝感，魏峰，蒋尚华，我国财政转移支付的适度规模限制J，管理世界，11019,(3)：51-61 10李杰刚，政府间转移支付：基本理论与框架J财经探讨，11015,(6)：27-32 第11页 共11页第 11 页 共 11 页第 11 页 共 11 页第 11 页 共 11 页第 11 页 共 11 页第 11 页 共 11 页第 11 页 共 11 页第 11 页 共 11 页第 11 页 共 11 页第 11 页 共 11 页第 11 页 共 11 页