论行政处罚自由裁量规范机制.docx
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1、 论行政处罚自由裁量规范机制 关键词征信;行政惩罚;自由裁量;法治央行 一、背景与现状 在开展行政惩罚的过程中,执法部门享有自由裁量权。但自由裁量权并非肯定自由的权力。在外部,自由裁量权受到合法性的限制,必需限于法律法规明确的范围,而非完全无边际的裁量;在内部,自由裁量权受到合理性的限制,必需是基于执行公务、实现社会公益而进展的合理推断和斟酌(姜明安,1993)。当前,我国征信行业以“政府+市场”双轮驱动的模式快速进展,征信监管力度也持续加强,各级人民银行深入开展征信业务执法检查,并对违规行为予以行政惩罚。但从目前各级人民银行公开的惩罚结果来看,惩罚标准不尽全都,自由裁量权的行使也存在差异,主
2、要表达在以下几个方面:第一,对同一种违法行为的惩罚金额差异较大。如对于未授权查询的违规行为,惩罚金额从1万元到50万元不等。其次,对性质严峻的违法行为的惩罚金额偏轻。如在个别案件中,对未授权查询并出售大量信用报告的行为,仅赐予10万元的惩罚。第三,对于罚与不罚的认定标准有待进一步划定。如对于授权书要素不全(未填写日期、未填写授权期限)等违规行为,是否应当处以行政惩罚;第四,对减轻惩罚的认定标准较为模糊。在局部案件中,援引中华人民共和国行政惩罚法第27条的规定予以减轻惩罚,但如何认定违规机构满意减轻惩罚的标准,有待进一步厘清;第五,对惩罚的法律依据选择不统一。如在个别案件中,对未授权查询的行为依
3、据个人信用信息根底数据库治理暂行方法作出2万元的惩罚打算,并未以征信业治理条例作为惩罚依据。 二、标准征信业务行政惩罚自由裁量的根本原则 第一,惩罚法定原则。惩罚法定原则是行政合法性原则在行政惩罚中的详细表达和要求。当前,征信领域的行政惩罚依据主要集中于征信业治理条例征信机构治理方法和个人信用信息根底数据库治理暂行方法中。在实践中,由于立法者不行能预料全部可能发生的各种状况,并将其纳入立法框架内,因此法律标准一般存在抽象性和滞后性,有待执法者依据详细状况,通过自由裁量权予以详细适用。为确保立法者的意图在征信业务行政惩罚过程中得到有效贯彻,应对法律条款进展符合立法旨意的解释、补充和适用,确定相应
4、的自由裁量标准,将其作为征信立法的动态有效补充。其次,过罚相当原则。行政惩罚法第4条规定:“实施行政惩罚必需以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”过罚相当原则,实际上是对行政惩罚行为的行政合理性掌握,使之不仅符合形式的法律,而且要符合“理性”和“公正”之公共“法理”(于丽平和穆丽霞,2023)。依据征信业治理条例第1条的规定:“标准征信活动,爱护当事人合法权益,引导、促进征信业安康进展,推动社会信用体系建立”。因此,在设定自由裁量标准时,综合考量违法行为的性质、情节及危害程度等相关因素,确定不同的惩罚种类和幅度,防止消失惩罚畸轻畸重、重责轻罚、轻责重罚等现象。第三,
5、公正公平原则。在行政惩罚中,不受约束的自由裁量权将放大执法者的主观因素,简单滋生“同案异罚、过罚不均”的问题,进而减弱法律确实定性和可猜测性。在征信业务行政惩罚中,应通过标准和细化行政惩罚自由裁量权,有效缩小征信执法过程中的操作空间,对违规性质、情节及社会危害程度等因素根本一样的同类违法行为,应适用根本一样的惩罚种类和幅度,做到公正公正,一视同仁,促进征信法律规章在不同时空条件下的统一公正适用,尽可能削减“人治”因素,有力推动法治央行建立进程。 三、征信业务行政惩罚自由裁量标准的设置规章 (一)以违法行为危害程度为核心考量依据第一,对征信业治理条例第40条的细化。征信业治理条例第40条规定了五
6、大类违规行为,但针对该五类行为,对违规机构设定的行政惩罚金额均为550万。在设置征信业务行政惩罚自由裁量标准时,应依据危害程度的不同,设定梯度式的惩罚金额标准,实现真正的“过罚相当”。如对于未经授权报送信用信息的,虽然侵害了信息主体的同意权,但信用信息报送之后,仍处于征信机构的掌控范围内,第三方还需获得信息主体的书面授权后才能查得,因此相较未经同意查询或向第三方供应信用信息的行为,对信息主体权益的侵害程度更低,应规定相对较低的惩罚标准。其次,对征信业治理条例第42条的细化。征信业治理条例第42条适用于两种违规行为,一是未根据与个人信息主体商定的用途使用个人信息。二是未经个人信息主体同意向第三方
7、供应个人信息。对于该两类行为,条文设定的惩罚标准均为220万元。在第一类行为中,数据查询机构虽然超出了信息主体的授权范围使用数据(如客户为办理信贷业务授权金融机构查询信用报告,但金融机构将报告用户理财产品的营销等用途),但信用信息的知悉范围未因此扩大,不存在对外泄露的状况,因此惩罚标准相较其次类行为应有所降低。第三,在征信执法实践中,有两类特别的违规行为,在有的案件中进展了惩罚,有的案件中则未进展惩罚,其一是“先查询后授权”的行为,其二是授权书重要要素缺失(如授权日期、授权期限等)。若严格从字面意义分析,“先查询后授权”的情形下,查询机构在查询时尚未获得信息主体授权,属于“未授权查询”;授权书
8、重要要素缺失的情形下,授权书的有效性存在瑕疵,也可认定为“未授权查询”。但在征信业务行政惩罚中,应将违法行为的危害程度作为动身点和核心考虑因素。依据民法总则第111条的规定,信息主体关于个人信息的权利的性质应为民事权利。在先查询后授权的情形下,虽然在查询时未获得授权,违反征信治理规定,但信息主体事后的追认授权,民法上可以补救事先的查询行为的法律瑕疵,对信息主体合法权益的侵害程度极低。在授权书重要要素缺失的情形下,若存在真实业务背景,客户授权查询的意愿真实,且作出了谅解的表示,不宜对该类行为进展惩罚。此类违规情节显著稍微,可援引行政惩罚法第27条之规定,不赐予行政惩罚。 (二)充分考虑违规者的主
9、观过错一是对信息泄露违规行为的差异化标准。征信业治理条例第40条针对信息泄露规定了两种违规行为,一种是违法供应或者出售信息,一种是因过失泄露信息。在后一种状况下,违规机构在数据报送或查询等环节因过失泄露信息,并无主观有意(因此依据刑法第253条之一的规定,无论过失泄露信息行为的情节和危害结果如何,均不会构成侵害公民个人信息罪)。因此,相较前一种状况,应实行更低的惩罚标准(欧盟一般数据爱护条例对于过失未履行安全义务的惩罚标准,亦低于有意侵害信息主体同意权的行为)。二是对异议处理违规行为的差异化标准。征信业治理条例第40条涵盖了两种异议处理违规情形,一种是接入机构在处理征信异议的过程中拒不更正错误
10、、遗漏信息,另一种是对错误信息进展了依法更正,但处理程序违规(如异议处理答复时间超期)。虽然这两种行为客观上均对信息主体合法权益造成了侵害,但拒不更正错误、遗漏信息的行为是出于违规者的主观有意,应设定更重的惩罚标准。 (三)参考刑事领域的立法阅历在我国个人信息安全爱护立法中,刑事立法处于先行领域。如2023年11月,刑法修正案(九)确立“侵害公民个人信息罪”;2023年5月,最高人民法院与最高人民检察院联合关于办理侵害公民个人信息刑事案件适用法律若干问题的解释,进一步细化定罪量刑标准。这对于征信业务行政惩罚的自由裁量标准设置,有重要借鉴意义。一是明确违规行为严峻程度的划分标准。自由裁量标准设置
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