论我国财政均衡转移支付制度的建立.docx

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1、论我国财政均衡转移支付制度的建立 摘要：随着我国分税制体制路径依靠的不断强化，纵向财政失衡和横向财政失衡问题不但没有妥当解决，反而呈现进一步拉大趋势。这种失衡难以保证各级地方政府供应均等的公共服务。本文以政府间转移支付制度理论为基础，以我国财力安排的失衡为切入点，提出建立均衡转移支付制度的政策建议。 关键词：财力安排；失衡；均衡转移支付制度 中图分类号：F812.2文献标识码：A 文章编号：1017-7685(2022)03-0047-04 11014年以来的分税制财政体制改革取得显著成果，突出表现为“两个比重”接着稳步提高，中心宏观调控实力显著增加，财政收入持续稳定增长。但现行财政体制侧重中

2、心政府与地方政府间收入的“集中”划分，忽视省以下地方政府事权与财权的匹配，加之非规范的转移支付制度，我国政府间纵向财力失衡和区域间政府横向财力失衡问题严峻，基层财政和落后地区财政困难的状况堪忧。而转移支付制度是有效平衡政府间财力差异的重要手段。因此，主动探讨我国政府间均衡转移支付制度的建立对解决我国政府间的财力失衡有重要意义。 一、当前我国政府间财力安排差异状况及转移支付的作用 (一)现行财政体制下我国财力安排差异较大。我国区域间政府财力安排明显失衡。一是区域间人均财政收入的差异渐渐拉大。按总人口计算，11014年我国东部、中部、西部地区人均财政收入比为2.30：1.29：1，到2022年扩大

3、为2.54：1.40：1；最高的上海市人均财政收入73012元，是最低的西藏自治区的18.36倍。二是区域间人均可支配财力的差异日趋扩大。11014年我国东部、中部、西部地区人均可支配财力比为1.73：0.86：1，到2022年扩大为1.91：0.87：1；最高的上海市人均可支配财力9 106元，是最低的湖南省的9.56倍。三是区域间人均财政支出的差异进一步扩大。11014年我国东部、中部、西部地区人均财政支出比为1.64：1.13：1，到2022年为1.56：0.85：1；最高的上海市人均财政支出9259元，是最低的安徽省的7.94倍。不难看出，现行分税制财政体制下的政府间财力安排实力差异明

4、显。 (二)财政转移支付对缩小地区间政府财力差异的作用。自11014年实行分税制改革以来，为保证地方既得利益，国家制定了税收返还政策。即以11013年为基期年，以分税后地方净上划中心的收入数额为中心对地方的税收返还基数，基数部分全额返还地方，以后赐予肯定的增长返还。从11014年起先，税收返还与消费税和增值税的增长率挂钩，每年递增返还。关于税收返还的递增率，规定按当年全国增值税和消费税平均增长率的1：0.3系数确定。不久，为更充分调动各地区的主动性，将税收返还的递增率改为按各地区分别缴入中心金库的“两税”增长率的1：0.3系数确定。这种税收返还政策属于中心政府对地方政府的财力支持，在肯定程度上

5、保证了地方政府的财力。同时，我国为均衡地区间财力差距，促进公共服务均等化，在保留改革前结算补助等转移支付项目的同时，建立了政府间转移支付制度。现行中心对地方的转移支付分两类：一类是财力性转移支付。主要目标是促进地区间公共服务均等化，包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付和农村税费改革转移支付等。另一类是专项转移支付。旨在实现中心的特定政策目标，实行专款专用，包括一般预算专项拨款、国债补助等。110142022年，中心对地方转移支付总额增量为26 288亿元。其中，东部2 737亿元、中部11 438亿元、西部12 143亿元。随着中心财力的增加，中心对地方转移支付不断增加，20

6、22年中心对地方转移支付规模达7 341亿元，相当于11014年的15.9倍，年均增长28.6。其中，财力性转移支付3 812亿元，专项转移支付3 529亿元。现行的转移支付制度在肯定程度上缩小了地区间政府的财力差异。若以基尼系数测算，考虑税收返还后，省、市、区间财政收入差异程度有所下降，根据“1：0.3”计算的“两税”返还对缩小省、市、区收入差距也有所贡献。中心财政转移支付后，省、市、区间人均财政收入差异程度明显下降，基尼系数已下降到0.4以下。11019年后，财力性转移支付对缩小省、市、区间收入差异程度的贡献率逐步扩大，到2022年，考虑财力性转移支付后，省、市、区间财政收入基尼系数削减了

7、0.105。可以说，一般预算收入存在明显差异。假如考虑税收返还，人均收入基尼系数则下降到0.457，说明考虑税收返还后地方收入不均衡的状况有所缓解。若再考虑财力性转移支付，基尼系数则下降为0.351，比人均一般预算收入的基尼系数下降了0.12，省、市、区间财力性转移支付均等化相对较明显。 通过以上分析可发觉，我国当前政府间财力差异明显。各地区由于经济发展水平的差异，其财力集中实力也存在显著不同。虽然中心财政部门始终关注这种地方财力差异并实行了转移支付的方法来缓解地区间财力不平衡的问题，但地区间政府财力差异因地区经济发展差异而在很长时间内存在。因此，如何进一步完善我国的政府间转移支付制度显得非常

8、必要。本文认为应建立以地区财力均衡为目标的转移支付制度，从而在制度上保障政府间财力的相对均等。 二、建立均衡转移支付制度的目标和原则 均衡的转移支付应实现以下目标：第一，解决财政纵向非均衡和横向非均衡问题，实现基本公共服务实力的均等化。纵向财政失衡实质是上下级政府间的自有财政收入与其担当的支出责任不对称出现的财政缺口。横向财政缺口是不同辖区政府在供应公共服务方面不能达到最低标准，某些地区与其他地区相比自然资源较为贫乏、税源较少、财政实力也相对较弱，有些地区支出需求相对较大，须要支出很多额外费用。这些地方政府不行限制的因素，会造成一些地区在同样的税制下无法供应与其他地区相同的公共服务项目，这就须

9、要转移支付来解决。其次，解决地区间的外溢性问题。地方政府在供应公共产品时往往存在外溢性，某些公共产品的受益范围不行能被仅仅限定于地方政府的辖区内，如污染限制、跨地区的马路铁路、教化等。地方政府对这些项目的供应，往往会低于社会最优水平，这就须要中心的转移支付来调整。第三，促进资源合理流淌。在没有矫正机制的状况下，劳动力和资源倾向于流入那些税收负担较低而公共服务较好的地区，这会造成不公允。通过均等化的转移支付制度可解决这一问题。 根据上述目标，我国政府间均衡转移支付制度的原则为：一是公允性。在制定转移支付政策时，要考虑实现全国范围内的公共服务供应水平均等化，实现公允目标。二是效率性。要体现出地区间

10、组织收入的努力程度和支出效率，调动地 方的主动性，提高我国经济运行的效率。三是客观性。在设计转移支付制度时，应尽可能使所选因素及数据具有客观性，削减人为操作，且在转移支付制度的运行中，依据社会政治、经济目标的改变，刚好进行调整。四是稳定性。新的转移支付制度应尽可能公式化、公开化，使每个地区都可对其所得的转移支付额度有较精确的估计，以利于其制定预算，同时也可避开转移支付资金安排的随意性，杜绝“跑部钱进”现象的发生。转移支付制度必需有其相对的稳定性，如三至五年，便于各级政府制定较为长期的安排。五是法制化。均衡转移支付制度的总体结构、数量、规模、运行方式、计算方法、监督管理等都必需做到有法可依、有法

11、必依，要制定相应的转移支付法来加以规范，使其具有高度的法制约束性和法制保障性。 三、建立我国均衡转移支付制度的政策建议 在实行分税制的国家，并不肯定要求地方政府完全用自己的收入来弥补支出，通常是中心和上一级财政的收入大于支出，地方或下级财政的支出大于收入，其差额由中心和上级财政通过转移支付的形式予以弥补。目前，地区间公共服务水平差距呈进一步扩大的趋势，这当然与地区间经济发展水平的差异有关，但财政转移支付制度本身的缺陷才是其重要缘由。针对财政转移支付制度方面存在“转移支付制度总体设计存在缺陷，形式过多，结构不合理”和“转移支付资金安排方法不规范、不公开、不透亮”等问题，需进一步改革和完善转移支付

12、制度。依据我国均衡转移支付的目标，应彻底取消税收返还等不规范的形式，将转移支付制度整合为三个基本形式：一般性转移支付、专项转移支付及政策性转移支付。一般性转移支付的政策目标是促进公共服务均等化，其均等化作用最为明显。在我国地区差距过大，中西部地区公共服务极不平衡的状况下，必需建立以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅、政策性转移支付为必要补充的复合性制度。 (一)逐步将税收返还并入一般转移支付形式中。在11014年分税制财政体制改革以后相当长的一段时间内，税收返还成为财政转移支付的主要甚至唯一的形式。但在财政部门所列的转移支付中，却找不到税收返还这一形式。按分税制的规定，这部分收入理应归中心全

13、部和支配，但为了爱护改革前的地方利益，才将这部分收入以税收返还形式转让给地方。很明显，其性质属于转移支付。当时实行税收返还形式，维护地方利益，是为分税制财政体制改革方案的顺当推行，这是必要的。但应看到，由于税收返还的数量大，又属于非均等化转移，它同实现公共服务均等化目标相悖。因此，不能将其永久化和固定化，甚至扩大化。目前已具备了弱化税收返还的条件，为削减阻力，还可规定一个过渡期(比如35年)，分步实施，逐步到位。然后将其纳入一般转移支付形式中，这必定会使财政均等化功能大大加强。 (二)科学界定专项转移支付的标准。一要科学界定专项转移项目的标准。要明确具备什么条件才能列为专项转移支付。通常看，列

14、入专项转移支付的项目，应是具有外溢性、突发性、特别性、非固定性等特征的项目。如，跨地区的江河治理，防护林带的建设，突发性的自然灾难和疫情的救治，特困县的脱贫救济，中心托付地方的项目。二要限制规模。专项转移支付只能是次要的、协助的形式。因此，规模不能过大。当然，假如把准入的条件限制在具有上述特征的项目内，其规模必定不行能过大。三要将列入专项转移的项目经过科学论证和肯定的审批程序。四要加强对专项转移支付项目的监督检查和绩效评估，防止被截留、挪用，提高其运用效率。 (三)加大一般性转移支付力度。现阶段，我国地区间财力差距较大，一些经济发达地区已具备了横向转移支付的实力。我国可仿照德国的做法，建立“均

15、等化基金”，使较落后的地区能从中获得拨款。构建我国横向平衡的基本框架，应将各地区的人均财力与全国人均财力进行比较，假如一地区的人均财力大于全国人均财力，则需向“均等化基金”中缴款，相反则得到补助。“均等化基金”的聚集应采纳按部就班的方法，初期可将人均财力水平以上的部分按10的比例计提，若为全国人均财力的2倍，则按30的比例计提。对受补助地区，人均财力低于全国人均财力的部分则按40的比例从中提取。 (四)整合专项转移支付资金。专项转移支付的政策目标应明确定位于外溢性项目和上级政府的托付项目。我国规范性的转移支付应在整合现行的专项转移支付的基础上构造。首先，应明确政府间事权和财权的划分，将专项转移

16、支付分为三类，一是中心与地方共同拥有的，由中心按自己负担的份额拨给地方。二是由中心托付地方承办的事务，中心向地方拨付项目的全部支出。三是中心对地方兴办的事项认为有必要赐予嘉奖和资助而拨给地方肯定数目的资金。其余则不再支配专项拨款。将目前几乎覆盖全部领域预算支出项目的专项资金进行合并整合，主要集中于教化、基础设施、三农等，从而发挥有限资金的最大效率。其次，在转移支付中，应采纳配套拨款和不配套拨款相结合的方式。配套比率的确定或中心政府的补助，应依据溢出的规模和中心政府对受援项目的偏好强度来确定，溢出规模越大、强度越高，配套比率就越高。同时，配套比率应依据地区的不同而不同，假如全国采纳一个配套比率就

17、意味着对贫困地区的卑视。因此，我国应对中、东、西部地区制定不同的配套比率。对于中、西部不发达地区应有较高的配套比率，即对地方的配套资金要求比例降低，尤其是对西部一些地区，配套比率应予以取消，也就是采纳非配套的专项拨款形式。 (五)稳步实施政策性转移支付。政策性转移支付应明确定位于增进国家的内聚力，主要用于少数民族地区和边远地区。我国是个多民族的国家，民族地区的稳定性显得尤为重要。地区间差距的扩大，必定会影响到国家的内聚力。因此，国家必需对民族地区和边远地区进行额外的政策性转移支付，但其所占比例不应过大。由于中心政府对政策性转移支付的详细执行有极大的“相机选择权”，因此，决策过程必需有透亮度。

18、(六)建立健全与转移支付制度相关的法律。以法律形式把转移支付制度的原则、内容、形式、预算和监督等问题确定下来，是各国的共同阅历，这有利于削减人为因素的干扰，保证转移支付制度的正常运行。我国现行的转移支付制度还很不完善，缺乏规范性和透亮度，带有很大的随意性，急需加强法制化建设。首先，制定法律来明确划分各级政府的事权财权。其次，制定特地的转移支付法，对转移支付的目标、原则、资金来源、执行程序、计算方法及转移支付的监督管理等做出明确的规定。再次，要规范转移支付的审批监督程序，编制转移支付预算并在预算法中予以明确，按预算审批监督程序，报人大审查批准，一经批准不得擅自变动。 (七)成立政府间转移支付政策

19、委员会。在转移支付的设计阶段，该委员会可隶属财政部，这样做可使委员会借助财政部的权威，较简单获得数据和地方政府的支持。但从长远看，该委员会应相对独立，这样才能较少受到中心和地方政府的影响，客观的处理上下级政府的看法。委员会的主要职责是：起草转移支付的相关法律，确定转移支付的年度规模，设计和修正转移支付的计算公式，对往年的转移支付制度的实施效果进行评估，协调各方在转移支付中可能产生的利益冲突，建立一个强有力的财政管理信息系统。同时，还应向全国人大供应政府间转移支付的年度报告，一方面对上年转移支付状况做出评估，另一方面对下一年的转移支付状况做出预算和规划。 第11页 共11页第 11 页 共 11 页第 11 页 共 11 页第 11 页 共 11 页第 11 页 共 11 页第 11 页 共 11 页第 11 页 共 11 页第 11 页 共 11 页第 11 页 共 11 页第 11 页 共 11 页第 11 页 共 11 页