PPP模式在铁路项目融资中的应用研究_彭颖.docx

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1、 摘要 交通运输作为一个国家基础设施的重要组成部分，随着社会经济发展，起 着越来越重要的作用，铁路运输作为交通运输体系中的骨干运输方式，适应经 济发展步伐的要求越来越迫切。然而，相对于我国较高的经济发展水平和发展 速度，铁路的现代化建设步伐却相对缓慢滞后，因此，加快现代化铁路建设， 提升铁路综合运输能力和服务水平显得极其重要，这也是促进我国经济社会又 好又快发展的必然要求。 从建国到现在，国家不断加大对铁路的投资，不断尝试新的融资方式和渠 道，进行铁路投融资体制改革，虽然取得了一定进展，但我国铁路项目发展现 状总体并不理想，供需矛盾并没有得到有效缓解，长期以来始终存在着投资主 体单一、融资渠道

2、狭窄、融资方式落后、市场化程度低等诸多问题。为了实现 中长期铁路网规划的发展目标，为了促进铁路事业的发展，创新铁路建设 投融资方式、解决铁路建设资金问题显得尤为重要。 PPP (Public-Private-Partnership)概念最早在 1992年由英国政府提出，即 “ 公私协作 ” ，是指公共部门与私人部门通过建立合作伙伴关系，来提供公共产 品或服务的一种方式。 PPP模式自上世纪 90年代流行以来，在世界各国公共领 域得到广泛应用，包括城市水务、交通、教育、医院、公共安全，甚至在航空 航天、军事、监狱等领域都有私人部门参与，成为公共基础设施建设的一种重 要融资 方式。PPP模式具有内

3、在优越性，能够将私人资本与政府部门有机结合， 公私双方优势互补，达到共赢的效果；弥补财政资金不足，解决项目资金问题 ; 促进投资主体多元化；合理分配风险，加大融资成功的可能性；控制建设成本， 提商运作效率。 本文分析了 PPP模式在我国铁路项目建设中应用的可行性及发展前景，通 过引入私人资本，可以弥补铁路高速发展而产生的巨额资金缺口，缓解铁路建 设资金压力。在铁路项目中应用 PPP模式亦能够促进我国铁路投融资体制改革， 加快铁路现代化建设进程，因此，将 PPP模式引入到铁路建设融资中具有重要 的现实意义。 本文共分五个部分： 第一部分，绪论。介绍 PPP模式在铁路项目融资中应用的背景及意义；综

4、 述国内外学者关于铁路项目融资方面的研究：阐释本文的研究方法和思路以及 论文的主要结构。 第二部分，铁路项目融资的现状分析。分析了铁路的基本经济属性，中国 铁路融资的现状 .指出目前中国铁路融资模式下存在的主要问题。 第三部分， PPP模式概述。简述 PPP模式的概念及其分类；分析 PPP模式 在国内外铁路建设中的应用状况；指出 PPP模式的优越性。 第四部分， PPP模式在铁路建设中应用的可行性与框架构建。论述了我国 铁路项目应用 PPP模式的可行性；设计了铁路建设引入 PPP模式的框架结构， 具体包括参与者的关系、运作流程以及铁路建设引入 PPP模式的风险管理。 第五部分， PPP.模式在

5、铁路项目融资中应用的相关建议。从宏观和微观两 个层面提出铁路项目融资的对策建议。 关键词 ： PPP模式，项目融资，铁路 ABSTRACT Transport as an important part of national infrastructures, plays a more and more important role with the social and economic development. The railway transport as the backbone of transportation system is more and more urgent to a

6、dapt to the requirements of the pace of economic development. However, compared to our country s high economic development level and the pace of development, the modernization construction of railway is relatively slow. Therefore it is very important to speed up the modernization of railway construc

7、tion, improve the comprehensive transportation ability and railway service level. This is also a necessary requirement to promote Chinas eco-social development soundly and rapidly. From the founding of our country to the present, the state has increased investments in railways, constantly tries new

8、ways and channels of financing, and has done some reforms on the investment and financing system. Although we have made some progress, the overall development status of Chinas railway project is not satisfactory: the contradiction between supply and demand lias not been effectively alleviated. Many

9、problems have been existed for a long time, such as single investors . narrow financing channels, backward financing ways, low degree of market and so on. In order to achieve the long-term railway network plan development goals, promote the development of the railway, it is particularly important to

10、 innovate financing ways of railway construction to solve the problem of construction funds. The concept of PPP (Public-Private-Partnership) was put forward by the British government in 1992， namely public-private partnerships, which refers to the public sector and private sector provide public good

11、s or services in a way through partnerships. PPP mode are widely used in public areas of the world since the 1990 s in which time it has been popular, including urban water, transportation, education, hospitals, public safety, even in the aerospace, military, prisons and other areas, private sector

12、is participated, which has been an important financing model in public infrastructure construction. PPP model has inherent advantages, the ability to combine private capital and government departments organicalh. which achieves a win-win situation effect through public and private combination of bot

13、h complementary strengths: to offset finance capital insufficiency and solve the problem of lack of project funds: to promote the investment subject diversity: to allocate risks reasonably and increase the possibilit- of successful financing: to control construction cost and improve the operation ef

14、ficiency. This paper analyzes the feasibility and development prospects of PPP model in the application of Chinas railway construction project: we can make up large sums of money gap by introducing the private capital for high speed railway development, and ease pressure on railway construction fund

15、s. The application of PPP models in railway projects also can promote Chinas railway investment and financing system reform, and speed up the process of modernization of the railway. Accordingly, the PPP models introduced to the railway construction financing has important practical significance. Th

16、is paper is divided into five parts: Part I. Introduction. Introduce the application background and significance of PPP models in railway project finance: review domestic and foreign scholars researches on railway project finance; explain the methods and ideas of this study and the main structure of

17、 the paper. Part II. the analysis of the status of railway project financing. Analyze basic economic attributes of the railway, the Chinese railway financing situation, and point out the main problems of the current Chinese railway financing mode. Part IIL PPP model overview. Describe the concept an

18、d classification of PPP model: analyze PPP model in the application conditions of domestic and foreign railway construction: point out the superiority of the PPP models. Part IV. the feasibility of application and the framework of the PPP model in railway construction. Discusses the feasibility of a

19、pplication of China railway project; design the frame structure of PPP models in railway construction, including the relationship between the participants, operational processes and risk management in railway construction of PPP models. II Part V. related recommendations of PPP model applied in the

20、railwa- project finance. Put forward countermeasures of railway project financing from the macro and micro levels. Key Words: PPP model. Project financing. Railwa 目录 1躲 . 1 1.1研究背景及选题意义 . 1 1.U研究背景 . 1 1.1.2选题意义 . 3 1.2国内外研究综述 . 4 1.2.1国外研究综述 . 4 1.2.2国内研究综述 . 5 1.3研究思路和方法 . 7 1.3.1石开允思路 . * . 7 1.3

21、.2研究方法 . 7 1.4论文主要结构 . 8 2铁路融资的现状分析 . 9 2.1铁路的基本经济属性 . 9 2.1.1铁路的准公共物品属性 . 9 2.1.2铁路的自然垄断属性 . 9 2.1.3铁路的基础产业属性 . 10 2.1.4铁路项目的可分割性 . II 2.2中国铁路融资的现状 . 11 2.2.1中国铁路投融资体制沿革 . II 2.2.2中国铁路建设融资渠道 . 14 2.3中国铁路融资存在的主要问题 . 16 2.3.1投资主体单一 . 16 2.3.2融资渠道狭窄 . 17 2.3.3市场化程度低、筹资方式落后 . 17 3PPP模式概述 . 18 3.1 PPP模式

22、的概念及其分类 . 18 3丄 PPP模式的概念 . 18 3.1.2 PPP模式的分类 . 19 3.2 PPP模式的优越性分析 . 21 3.2.1弥补财政资金不足，促进投资主体多元化 . 21 3.2.2合理分配风险 . 22 3.2.3控制建设成本，提高运作效率 . 22 3.2.4适用于准经营性基础设施项目 . 22 3.3 PPP模式在国内外铁路建设中的应用状况 . 23 3.3.1 PPP模式在国外铁路建设中的应用 . 23 3.3.2 PPP模式在国内铁路建设中的应用 . 24 4 PPP模式在铁路建设中应用的可行性与框架构建 . 26 4.1我国铁路项目 PPP模式的可行性分

23、析 . 26 4.1.1民间资本充足 . 26 4.1.2保证政府对铁路的控制力 . 26 4.1.3政府政策支持 . 26 4.1.4稳定现金流量的支持 . 27 4.2铁路建设引入 PPP模式的框架构建 . 28 4.2.1主要参与者关系分析 . 28 4.2.2运作流程设计 . 31 4.2.3风险管理 . 35 5 PPP模式在铁路项目融资中应用的相关建议 . 40 5.1宏观层面 . 40 5.U充分发挥政府职能 . 40 5.1.2完善相关法律制度 . 40 5.1.3完善 PPP模式的准入机制 . 41 5.1.4形成有效的监管机制 . 42 5.2微观层面 . 43 5.2.1

24、确定合理的特许经营期 . 43 5.2.2建立合理的风险分担机制 . 45 5.2.3专业化管理机构与复合型人才的支持 . 46 5.2.4运用一定的补偿模式 . 46 . 48 后 记 . 51 in 1绪论 1绪论 1.1研究背景及选题意义 1丄 1研究背景 交通运输是国家基础设施体系的重要组成部分，在社会经济发展过程中起 着不可或缺的作用。在我国综合交通运输体系中，铁路是骨干运输方式，尤其 是在大宗、大流量的中长距离客货运输方面，铁路运输处于优势地位 （ 铁路的 旅客运输平均运距为 517公里，货物运输平均运距为 757公里）。随着经济的发 展，社会对铁路运力的要求也越来越高，然而，目前

25、我国铁路发展相对于经济 发展水平仍然滞后。客运需求方面，虽然全国铁路旅客发送量及周转量逐年大 幅度增加 （ 见图卜 1)，但是仍然不能满足需求，春运阶段经常出现一票难求的 局面。货运需求方面，全国铁路货物发送量及周转压力逐年增大（见图 1-2)， 全国主要铁路干线（ 京广线、京沪线、京九线、京哈线、晚海线、浙賴线）的 货运能力己经接近饱和，运输负担较重，以京沪线为例，该线路占全国铁路营 业里程的 2%，却在完成全国铁路 10.2%的旅客周转量和 7.2%的货物周转量， 其运输密度达到了全国铁路平均水平的 4倍之高。因此，加快铁路现代化建设 是我国经济建设中不可忽视的重要任务。 PPP模式在铁路

26、项目融资中的应用研究 图卜 1 2005 2010年铁路旅客运发送量及旅客周转量图 资料米源：根据铁道部统计资料整理所得 图 1-2 2005 2010年铁路货物发送量及货物周转量图 资料米源：根据铁道部统计资料整理所得 随着国民经济的快速发展，国家对铁路发展的重视程度也越来越高，有关 铁路建设的各项政策不断出台。 2004年，铁道部制定中长期铁路网规划发 展目标， 2008年对这一发展规划目标进行了调整，中国铁路总里程到 2020年 将增加到 12万公里 .其中客运专线 1.6万公里以上，旨在扩大铁路路网总规模， 提高客货运输能力，形成完善协调的客货运输网络。 2005年 7月，铁道部颁发

27、关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见，以正式文 件的方式提出引进非公有资本投资建设铁路项目。 2010年 5月，国家出台国 务院发布鼓励和引导民间投资健康发展意见，即 “ 新 36条 ” ， “ 新 36条 ” 对铁 路建设引进民间资本提出指导性意见 “ 鼓励民间资本参与铁路干线、铁路支线、 铁路轮渡以及站场设施的建设，积极拓宽民间资本进入铁路建设领域的渠道和 途径 ” 。 “ 十二五 ” 期间是铁路发 展的黄金机遇期，是我国铁路现代化建设的关键 阶段。党的十七届五中全会通过的 “ 十二五 ” 规划建议明确提出： “ 基本建 成国家快速铁路网 ” 、 “ 发展高速铁路 ”

28、等发展目标。现阶段铁路建设倍受重视， 各地高铁纷纷上马，在铁路高速发展的同时解决铁路建设资金问题、建设运营 安全问题尤为关键。因此，如何实现铁路跨越式发展成为重要的研究课题之一， 其中研究铁路的融资方式具有重要的理论和现实意义。 1.1.2选题意义 按照铁道部中长期铁路网规划 (2008年调整 )的发展目标，中国铁路总 里程到 2020年将增加到 12万公里，其 中客运专线 1.6万公里以上，需要投入 资金总计达 5万亿，年均投资 4000亿元，据国家开发银行研究员统计，按照该 规划的发展目标，从 2010年到 2020年，铁路静态投融资需求仍为 2.99万亿元 之巨。为确保中长期铁路网规划目

29、标的实现和铁路的发展，解决铁路建设 资金问题尤为重要。现有的融资渠道主要包括铁路建设基金、国家开发银行贷 款、发行大量铁路债券，但这些传统方式已经不能满足铁路建设的巨额资金需 求。因此，拓宽融资渠道，创新铁路融资方式，加快铁路市场化融资己经成为 重要的研究课题。 PPP (Public-Private-Partnership)模式即公私协作模式，起源于英国，最初 应用在向公共领域提供服务上。目前， PPP融资模式广泛应用于各国的公共基 础设施建设中，不同程度的应用在交通、城市供电、水务、医疗、监狱、教育 资料来源：国务院发布鼓励和引导民间投资健康发展意见 . PPP模式在铁路项目融资中的应用研

30、究 以及国防等各个领域，国内外有许多成功运用的案例。 PPP融资模式在筹集资 金方面，发挥着重要作用，政府部门与私人部门互相合作、优势互补，能够在 参与各方之间达到共赢的效果。通过 PPP融资模式，积极引导私人资本应用于 铁路建设，对于解决铁路建设资金问题起着重要作用， PPP融资模式在融资结 构设计、风险分担等方面较其它融资模式更有优势。因此，在铁路建设中应用 PPP融资模式具有重要的理论与现实意义。 采用 PPP模式建设铁路项目有助于加快铁路投融资体制改革的步伐，在促 进投资主体多元化、拓宽融资渠道、提高市场化筹资水平等方面能够发挥着重 要作用。目前我国铁路采取创新模式进行建设的比较少，所

31、以本文主要研究 PPP 模式在我国铁路建设中的应用，为铁路建设筹资提 供参考，以加快铁路现代化 建设进程。 1.2国内外研究综述 1.2.1国外研究综述 许多经济学家都认识到国家对铁路行业干预的重要性，著名发展经济学家 刘易斯认为，在不能维持有效竞争的行业比如铁路行业，由政府直接拥有和管 制是十分必要的。亚当 斯密通过对印度、荷兰、埃及等国家的研究，得出交通 运输是经济发展的先行条件，没有良好的交通运输条件，一国的经济就难以有 较快的发展，另外，交通运输具有公用性，所以主张交通运输发展产生的费用 要由使用者共同负担。弗里德里希 李斯特认为，交通运输是经济发展的重要 因素，具有较强的带动作用，明

32、确指出国家对运输业千预的必要性 在欧洲交通部长会议 (European Conference of Ministers of Transport)的“ 政 府在欧洲铁路投融资中的作用 ” 研究报告 （ 2005)中， Stephen Perkins介绍了 欧洲铁路早期的发展与监管，公共预算资金是铁路建设资金的主要来源，政府 决策在欧洲铁路建设中的作用，指出欧洲铁路建设融资方式可以拓宽为基础建 设投资资金、欧盟资助、 PPP公私协作、私有化等几种形式，政府应该为铁路 建设提供公共管理服务，与企业分开运行，鼓励私人投资； “ 交通基础设施建设 中私人和公共部门合作关系成功的例子 ” 的研究报告 （

33、 2005)中，对 PPP融资 T;弗里德里希 李斯特 .政治经济学的国民体系 M.北京：华夏出版社， 2009. 绪论 模式的演变，成功 PPP模式的衡量标准以及在交通基础设施建设中成功运用的 几个案例进行了研究和分析，从而得出 PPP是大型交通基础设施的投融资中最 适合的一种融资方式 Yves Crozet(2004)在分析了英国、德国、法国的收费政策的基础上，探讨 了铁路基础设施收费问题，指出尽管各国情况有所不同，在铁路发展过程中都 面临如何对基础设施的发展提供建设资金的问题，研究指出欧洲铁路行业尝试 通过私有化方式弥补铁路建设资金问题气 俄罗斯对铁路实行分类建设，根据铁路重要程度的不同

34、，由联邦政府和地 方政府分别负责建设。吸引非国家的建设资金、私人资本和境外资本等进行铁 路建设，并将其用于最有效的领域，同时制定吸引社会资本的体制保障，促进 铁路建设的发展 。 J.Campos(2001)研究了 20世纪 90年代巴西和 墨西哥的铁路改革情况，这 两个国家在铁路改革过程中应用了公共铁路特许经营的方式。研究指出特许经 营是发展中国家进行铁路投融资改革的可行方式，并指出在特许经营的前期过 程中，合同设计的重要性气 1.2.2国内研究综述 国内学者关于铁路投融资方面的研究有很多，从多个角度探讨了铁路投融 资改革问题，但是就结合中国铁路自身特点，采取 PPP模式的研究还比较少。 目前

35、，国内关于铁路融资方面的相关研究主要集中于以下几个方面。 (1)铁路投融资体制改革思路方面 张燎 （ 2007)认为，社会资本参与铁路建设积极性不高的原因主要是，政 企不分、赢利模式不清晰、调度权高度集中以致收入结算体系不透明。铁路投 融资改革的关键在于以何种科学精神研究、设计铁路改革的政策，而且应该坚 Yves Crozet, 2004, European Railway Infrastructure: Towards a Convergence of Infrastructure Charging. International Journal of Transport Management

36、. Vol.2, May, PP5-15. 国家对铁路产业的支持政策课题组铁路快速发展的政策环境研究 ” R.北京：数量 经济技术经济研究， 2000， （ 0). J.Campos, 2001. Lessons from railway reforms in Brazil and Mexico5, Transport Policy, Vol.8.Apr.PP85-95. PPP模式在铁路项目融资中的应用研究 定地实施相关配套改革措施，给各类投资者以清晰、透明的制度预期。 徐禹 （ 2007)认为，现有体制下，铁路融资的难点在于铁路投融资过程中 政府的过度干预，虽然在投资铁路准入政策方面没有障

37、碍，但是铁路的网络化 经营、刚性运价、资产结构，对社会资本却形成了一定限制 r应该建立健全经 营主体进行网络化经营的市场规则和公正的监管体系 .将市场化机制应用到铁 路投融资管理的各个环节，最终实现真正意义的政企分开 。 荣朝和 （ 2006)指出了铁路企业与一般企业不同，具有特殊的产权关系。 要实现铁路投资体制改革，必须打破所有权、 经营权、行政权合一的政企不分 局面， 优化铁路企业的产权结构，调整铁路管理体制和铁路政策、 原铁道部副部长王兆成 （ 2005)分析了铁路投融资体制改革的紧迫性，对 我国铁路面临的问题进行了全面分析，提出应该运用市场化机制解决铁路融资 问题气 (2)铁路项目融资

38、模式方面 王灏 （ 2004)首先系统地阐述了 PPP模式，研究了 PPP的各种定义以及分 类，提出了适合中国轨道交通项目应用的两种模式 前补偿模式即 SBOT和 后补偿模式即 BSOT 侯敬 （ 2008)对法国铁路基础设施 PPP融资模式进行了详细研究，指出法 国在进行大规模铁路建设时，采取 PPP模式进行融资，以吸引民间资本解决铁 路建设资金问题。法国铁路建设的 PPP模式主要采用特许经营协议和合伙契约 方式进行融资，由参与各方共享收益、共担风险 (5。 柯永建，王守清，陈炳泉 （ 2009)提出， PPP模式适用于基础设施项目， 对于铁路、港口、机场、地铁等大型基础设施项目，投资额度大

39、、风险高，政 府通常提供一些激励措施，吸引民间资本参与这些项目的建设，减轻政府财政 负担气 徐禹 .现有体制下铁路融资难点分析及建议 J.南昌：华东交通大学学报， 2007,（ 3):33-36. 荣朝和 .从产权关系入手推进我国铁路投资体制改革 J.北京：综合运输， 2006,（】） :32-36. 王兆成 .关于铁路投融资改革体制的思考 J.北京：铁道经济研究， 2005,（ 2). 王灏 .PPP的定义和分类研究 J,北京：都市快轨交通， 2004， 17 (5): 23-27. 侯敬 .法国铁路基础设施的管理及 PPP融资 J.北京：综合运输， 2008， （ 2): 76-78. 柯

40、永建 .王守清，陈炳泉 .激励私营部门参与基础设施 PPP项目的措施 J.北京：清华大学学 报， 2009，（ 9): 48-5. 6 1绪论 肖翔 （ 2001 )探讨了资产证券化方式在我国铁路项目中应用的可能性，他 指出资产证券化融资可以通过构建严谨交易结构的方式促成融资的成功，为铁 路融资开辟新渠道，从而加快我国铁路现代化建设 u。 钱桂槻 （ 2006)研究了 BOT融资模式在我国铁路建设中的适用性，提倡运 用 BOT方式为铁路建设融资，在应用过程中需要建立配套的运价和运营机制与 市场化融资相适应，并注重相关专业人才的培养，但是对 BOT在铁路建设中的 具体操作问题没有做出详细表述气 郭联卫，郝生跃 (2006)研究了将 TBT模式应用到京沪高铁上，论述了 TBT 模式在中国客运专线建设中的适用性，但是在实施中经营权的定价和移交问题 上还存在障碍。 1.3研究思路和方法 1.3.1研究思路 本文主要对 PPP模式在我国铁路融资中的应用进行了研究。首先对我国铁 路项目融资现状进行了分析，然后简述 PPP模式的