《村务公开中的行政机关监督问题探究6000字》.docx

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1、村务公开中的行政机关监督问题探究一以A村为例目录1引言22相关概念界定22.1 村务公开的含义22.2 村务公开的发展历程33村务公开中行政机关监督的意义33.1 是贯彻落实党在农村的各项方针政策的重要保证33.2 是促进村干部廉洁自律的重要手段43.3 是巩固党在农村执政地位的客观要求44村务公开中行政机关监督存在的主要问题54.1 村务公开中行政机关监督的主体不明确54.2 村务公开中行政机关监督的内容不清晰54.3 村务公开中行政机关监督的手段不完善65完善村务公开中行政监督制度的建议65.1 明确村务公开中行政机关监督的主体65.2 明确村务公开中行政机关监督的内容75.3 明确村务公

2、开中行政机关监督的手段和方法7结论7参考文献8摘要：村务公开是基层民主监督的重要形式，是维护村民知情权和监督 权的重要途径。近年来因村务公开不规范、不及时等诸多因素引发的诉 讼不断增多，地方各级人民政府及其相关部门在行使职权时普遍遇到法 律法规依据不足、措施乏力、处理效果不理想等问题，影响着行政机关 在村务公开工作中监督职能的发挥，也不利于保障村民的知情权、监督 权、参与权等合法权益。本又从村务公开中行政机关监督的现实情况入 手，以A市为例，明确指出我国当前村务公开中行政机关监督存在的问 题，深入剖析问题产生的根源，同时在深入分析村务公开性质、理清基 层政府与村民委员会关系、把握行政机关监督和

3、村民自治关系的基础上, 为我国完善村务公开中的行政机关监督机制提出了解决路径和办法。 关键词：村务公开 行政机关 监督 村民自治1引言近年来，随着村民的法律意识不断增强，村民对村务工作的关注度也越来越高, 一些因村务公开不规范、不及时等因素而引发的矛盾和诉讼逐渐被披露于大众视野, 村务公开引发的诉讼也不断增多。村务公开中行政机关监督制度研究机关进行“调 查核实，责令依法公布”这几个简短的词语，一直是判定行政机关是否依法履职以 及能否免责的关键所在。阅尽法律、法规、规章和相关司法解释，在履行期限方面 只能以行政诉讼法中“2个月”的期限作为依据，而对行政机关调查核实的主体、内 容、手段、程序、期限

4、等一系列问题都没有明确规定，一些村民委员会不及时公开 或不真实公开的情况得不到及时纠正，导致基层群众的合法权益受到侵害。更为严重的是，由于村务公开的问题，甚至引发个别村民把行政机关与基层群 众对立起来，从一定程度上激发干群矛盾，不利于巩固党在基层的执政地位。2相关概念界定2.1 村务公开的含义村务公开虽然经过多年的研究和讨论，但迄今为止对于村务公开的定义仍然是 众说纷纭。赵秀玲认为，“村务公开是指村民委员会定期按照一定的程序将关系村 民切身利益的村庄重要政务、村务和财务等方面的内容向村民公开，使村民拥有对 村庄事务的知情权、参与权和监督权。”王禹认为，“村务公开是指涉及农民切身 利益的村务采用

5、一定形式让农民知晓的制度。”笔者认为村务公开是指村民委员会采取一定程序和形式，将本村涉及国家或集 体的公共事务以及其他涉及本村集体利益或村民切身利益的活动情况，包括村事务、 村政务、村财务等，告知全体村民，使得村民能够及时知晓真实情况，并能够有效 行使自己对相关事务的知情权、参与权和监督权的一种民主制度。2.2 村务公开的发展历程村务公开是农村基层民主政治建设的重要基础，是村民自治制度的一部分，是 党和国家在农村地区实施的一项长期性、艰巨性的工作。实行村务公开，对于推动 广大农村党员干部群众参与民主管理、民主决策、民主监督能够起到重要作用，有 利于积极预防和惩治腐败，有利于维护农村集体、村干部

6、和广大农民的根本利益。 做好村务公开工作，事关我国基层政权的稳定，事关我国农村地区的繁荣发展大局。 村务公开制度的形成不是一蹴而就的，而是从实践中逐渐形成的。3村务公开中行政机关监督的意义3.1 是贯彻落实党在农村的各项方针政策的重要保证村干部是实现党在农村地区各项目标任务的领导者、组织者，村务公开中行政 机关监督制度研究决定着党和国家的路线方针政策能否真正落实到“最后一公里”。 文化水平很大程度上决定了村民能否掌握政治信息，能否熟练利用参政技术、参政 渠道，因此一些文化水平低的村民很难将自己的利益诉求转变为政策要求。此外，由于村干部学历、年龄、能力等多种因素限制，村干部对党的路线方针 政策的

7、理解不一定准确、到位，甚至可能带有主观色彩，出现片面理解或歪曲政策 的情况，使党的路线方针政策难以在广大农村地区有效地贯彻执行。以A市T区M 镇2018 2019年村党支部和村委会换届后当选结果为例，由于收入水平等因素制 约，村内年轻人大多不愿意在村里工作，在选举过程中年龄范围只能进行兜底限制, 学历则更难保障，全镇45个村212名村干部大专以上学历仅占41%,且仅有个别村 干部的原始学历是大专以上，初中及以卜学历占23%;平均年龄为51.3岁，56岁以 上的占34%, 46-55岁的占41%, 45岁以下的占25%,整体队伍的老龄化趋势比较 明显，一些村干部对新思想、新政策、新精神、新技能的

8、接受能力相对较弱，推动 工作较缓慢，甚至出现偏差。随着基层民主政治建设的不断深化，村民由过去的被 管理者，逐步转变为既是被管理者又是管理者的双重身份，村民的主人翁意识更加 强烈，对了解、参与村中事务的愿望也更加强烈，村务公开成为加强基层民主政治 建设的必然举措。而一旦村干部执行村务公开工作有疏漏或有其他不当之处，极易 影响整体工作推进，甚至引发干群矛盾，影响农村地区的发展稳定。村务公开实际 上属于基层民主政治建设的一项系统性举措，涉及的部门和具体事项很多，既关系 到党和国家政策在基层贯彻落实的方方面面，也涉及广大村民的切身利益。正因为 村务公开工作本身的系统性特点，以及农村工作、农村干部的特殊

9、情况，行政机关 在村务公开工作中进行监督，能够有效地保障村务公开工作更有效地落实，从而确 保党在农村地区的各项路线方针政策得到有效贯彻落实。3.2 是促进村干部廉洁自律的重要手段作为村民自治组织，村集体资产的管理问题一直备受广大村民关注。一些原本 比较富裕的村，可能因为一些村干部的独断专行，乃至肆意挥霍侵占集体资产以权 谋私的情况，导致由富返贫，甚至负债累累。此外，在农村管理中，经过村民选举 产生的村干部有一部分仍是因家族人多、选民多而当选，这就可能导致部分村干部 因考虑个人或家族利益，出现执行村务公开打折扣、甚至弄虚作假的情况。从当前 一些农村干部的腐败行为来看，虽然主要还是其自身因素所致，

10、但我们也要看到， 村干部的权力失去监督或监督不力也是很重要的因素。村务公开是让集体资产在“阳 光下运行”的有效方法，而行政机关监督是让村干部的权力实现有效制约的有力措 施。在公开的状态下，权力的运行受到有效监督，那么腐败便难以藏身。从这一点 看，行政机关在村务公开中进行监督，既能履行正面的引导职能，让村干部按照村 务公开制度规定行事，从而让集体资产在群众眼里是“透明”的，保护村干部不受 群众质疑，时刻严守廉洁自律底线、不想乱为、不能乱为；也能发挥对违法行为的 制止或纠正职能，当群众认为其本人或集体的合法权益因村务公开问题受到侵害时, 提供及时有效的救济，通过这种威慑力迫使村干部遵纪守法。3.3

11、 是巩固党在农村执政地位的客观要求村干部履职的一举一动时刻处于群众的耳闻目睹之中，其工作性质又大多与广 大农民群众息息相关，与群众的联系最为直接、最为密切。很多党的方针政策要通 过村干部才能有效地落实下去，基层一线的声音、新情况、新问题、新经验很多也 要通过村干部反映上来。村干部的群众威望、能力素质和形象，直接影响着广大农 民群众对党和政府的态度。尤其是近年来，A市等一些地方用各级政府的财政资金为村干部支付工资、保 险，村干部的收入和待遇得到了保障。虽然村干部是村民选上来的，但这种“雇佣 关系”更加凸显了村干部作为“政府执行者”的角色，其一言一行都代表着党和政 府的形象。因此，村干部的形象直接

12、关系到党在农村地区的执政地位，进而关系到 党在国家中的执政地位。要维护好村干部在广大农民群众中的良好形象，除了村干 部自身的努力外，行政机关的监督也很重要。简而言之，村干部干得好，党和政府 在群众心中就能“加分”，干得不好，党和政府在群众心中就可能“减分”。从这 个意义上看，行政机关加强对村务公开工作的监督，也是巩固党在农村执政地位的 客观要求。4村务公开中行政机关监督存在的主要问题4.1 村务公开中行政机关监督的主体不明确村民委员会组织法中规定的村务公开主体十分明确，就是村民委员会。但 相比之下，对于行政机关中的监督主体，在村民委员会组织法中列举的有“乡、 民族乡、镇的人民政府或者县级人民政

13、府及其有关主管部门，县级人民政府农业部 门、财政部门”，在A市实施中华人民共和国村民委员会组织法的若干规定 中列举的有“乡、民族乡、镇人民政府，区、县人民政府及其有关主管部门” o由 于上述规定的主体范围相对笼统，缺乏明确性，对于行政机关而言，就容易出现职 责不清而推诿或将其他行政机关监督视为己方监督而不再继续履职等情况。而村民 在寻求行政救济时，也容易出现寻求救济的主体不够直接或错误而导致其诉求难以 实现或实现期限较长的情况。4.2 村务公开中行政机关监督的内容不清晰在法律法规和一些规范性文件中，对于村务公开的内容大多采取的是“列举式” 规定，再加上“其他事项”进行兜底。对于行政机关来说，根

14、据这样的规定进行村 务公开监督，本应比较清晰明了。但是，由于“村章镇管” “村账托管”等制度的 运行，以及行政机关日常的很多政务活动都与村民利益息息相关，因此政府信息 公开条例第二十条、第二十一条规定的部分公开内容与村民委员会组织法第 三十条规定的村务公开内容有很多重合或交叉事项，例如，社会救助、社会保障、 宅基地审批、促进就业等方面的公开内容。这些法律和法规中的规定，使得行政机 关和村委会之间在某些涉及村务公开的事项上存在交叉，行政机关在执行时难以判 断应该在村务公开的哪个环节、哪些内容上监督，村民在运用法律法规进行判断时 也容易混淆。4.3 村务公开中行政机关监督的手段不完善村民委员会组织

15、法第三十一条虽然规定了行政机关“调查、核实、责令依 法公布”等监督方式，但在村务公开中，行政机关到底应该如何调查核实，适用什 么样的手段，责令的方式是什么等，法律都没有更明确的规定。行政机关应该采取 何种方式要求村委会公开才能被法院认定为已经充分履职，这在法律法规上也没有 明确规定。村民委员会组织法三十一条的模糊性，导致行政机关在法律上缺乏 实质性的履职能力。例如，在“果学雷等诉A市海淀区温泉镇人民政府”一案中， 果学雷等村民向村委会提出村务公开申请后，村委会进行了公开，但申请人认为公 开情况不真实。而行政机关在接到诉求人责令申请后，通过“函”的形式要求村委 会就相关文件是否召开了村民会议或村

16、民代表会进行明确报告。而村委会在回复时, 以“不在村务公开范围内”予以回复，行政机关对此却无法再继续追问，只能认同 村委会的结果。可见，在履行村务公开监督职责时，行政机关在适用的手段上存在不断“试错” 的情况。此外，法院在作出判决时，明确果学雷等人提出的“涉案请示是在未召开 过村民会议及村民代表会议的情况下违法提交等主张不属于本案审查范围”。可见， 从司法机关的角度来看，对于村民会议或村民代表会议的决议事项，行政机关也是 要尊重村民自治而不能干预的。对于行政机关而言，只要是法律没有明文规定可以 使用的履职手段，在使用时都很难把握其正当性尺度，只能不断“试错”。简而言 之，法律法规在监督手段上的

17、不完善，从很大程度上造成行政机关在监督过程中难 以有效履职。5完善村务公开中行政监督制度的建议5.1 明确村务公开中行政机关监督的主体现有法律法规对村务公开中行政监督主体的规定比较笼统，在实践中容易出现 推诿扯皮、协调困难等情况。因此，要在立法中明确村务公开监督的第一责任主 体。由于乡、民族乡、镇人民政府与各行政村联系比较紧密，对情况比较了解，且 易于开展工作，因此可以将乡、民族乡、镇的人民政府作为第一责任人，以便于发 挥其属地优势进行监督。对于村民不满村务公开的情况，规定“村民可以向乡、民 族乡、镇人民政府反映，村民对乡、民族乡、镇人民政府调查和处理结果不满意的， 可以向区（县）人民政府反映

18、；村民对区（县）人民政府的处理结果不满意的，可 以向设区的市人民政府反映，或者向人民法院提起行政诉讼。”同时，立法中还应 明确要求相关责任主体落实行政协助，坚持“首问负责制”，并在地方性法规、部 门规章、单位规章制度中明确具体受理的单位、部门以及其他相关部门的协助职责。5.2 明确村务公开中行政机关监督的内容在这方面既要以列举的形式做好村务公开内容的规定，也要做好与政府信息公 开内容的区分。实际上，政府信息和村务公开信息虽然存在一些差异，但本质上有 着共通之处，二者都属于有关主体在履行法定职责过程中制作、获取、保存的信息。 从这个本质出发，在立法中应当明确只要涉及村民委员会在履行其法定职责的过

19、程 中制作、获取、保存的信息，都属于村务公开内容。无论这些内容是否同时也属于 政务信息公开内容，都应该属于行政机关在村务公开中进行监督的内容。此外，可 以参考学者提出的解决政府信息公开中隐私权与知情权冲突的途径与方法，基于对 公共利益、维护人格尊严等因素的优先考量，在立法中设定村务公开的豁免范围。对一些处于研究、讨论中不成熟、过程性的村务信息或者可能涉及商业秘密、 个人隐私等方面的村务信息，如果与申请人（村民）没有直接利害关系，就应该豁 免公开。此外，还可以借鉴“点题公开”的制度经验，在监督内容方面，凡是村民 关心内容，又与群众利益密切相关的坚持对外公开，并将其纳入行政机关的监督范 围。5.3

20、 明确村务公开中行政机关监督的手段和方法鉴于目前法律已经明确了基层政府对村民委员会“指导”和“帮助”的职责， 也明确了 “调查、核实和责令”以及“经济责任审计、离任审计”等职责那么，在 村务公开的专门立法中，就应该将监督的手段和方法具体化，比如规定行政机关可 以采取制定规范性文件、下派包村干部包片领导入村、村务公开内容合法性审查、 工作专项督查检查、工作考核、财务审计等形式对村务公开工作进行监督，采取书 面往来函、召开协调会、讯问、询问、调取、扣押、勘验检查及其他适当的方法进 行调查核实，以便行政机关在实践中有法可依、有据可循，而不是不断对履职方法 进行“试错”。此外，还应该在手段和方法上作出

21、原则性限制，避免行政机关将“合 法性审查”变成“审批”而干预村民自治。结论村务公开是村民实现自治的重要方式，是村民委员会实现其管理职能的重要手 段，做好村务公开工作是村民委员会义不容辞的义务。基层人民政府和村委会之间 不是领导关系，基层人民政府为村民委员会提供指导、支持、帮助，但不得干预村 民自治事项，而村民委员会对基层人民政府的工作应当予以协助。因此，要把握好 行政机关监督和村民自治之间的关系，不能简单粗暴地以监督之名行干预村民自治 之实，应当以保障村民在自治活动中的知情权、参与权和监督权为前提进行监督。参考文献1魏新兴、李亚航：“半城镇化景下村民村务知情权的保障一一以村务公开 为视角，载湖北第二师范学院学报2016年第9期解洋：对我国村务公开的宪法学分析，山东大学2008年硕士学位论文董江爱：实现村务公开民主管理的长效机制研究，载山西大学学报2008 年第3期。4张俊跃：村民自治权行使中基层政府监督问题研究一一基于河南省J村的实证 分析，西北民族大学2019年硕士学位论文5张燕蓉：推进村务公开面临的问题与对策研究，中国农业大学2005年硕士学 位论文。