基层反映：上位法“打架”加大改革阻力.docx

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1、基层反映：上位法“打架”加大改革阻力当前，全面深化改革已进入攻坚期和深水区，无论规范 市场经济秩序、突破重大利益藩篱，还是保证改革的正确方 向，都迫切需要把改革纳入法治的轨道。但在全面深化改革 的背景下，改革与法治出现不和谐甚至冲突的情况时有发 生，据反映，随着“放管服”改革深入推进，与行政审批相 关的法规和规章的规定,有的已经难以适应转变政府职能的 需要，基层面临的上位法“打架”问题越发突显，尤其是部 门规章之间相互冲突抵触，导致行政审批陷入互为前置的 “死循环”，成为制约改革的因素，进一步加大基层改革阻 力，形成新的制度“藩篱”。一、主要现状当前，随着改革的步伐加快，国家政策出台对政府职能

2、 进行不断调整和优化配置，但相应上位法并未作及时调整， 不少现行有效的法规明显不适应社会经济发展需要，有的存 在多个执法主体甚至法律打架的问题，有的地方性规定与国 家上位法的相关规定不一致等，这些问题损害了法律的公信 力和权威，在适用法律的问题上让人感到前后矛盾、无所适 从，一定程度上对改革的深入推进形成阻碍和掣肘。（一）法规修订不同步，新法旧法之间产生冲突主要集中在建设项目审批领域，建设项目审批流程复 杂，审批时间长、盖章多、中介评估多、收费多、材料多， 建设项目同时是推动新经济发展的重要载体，为加速建设项 目生成，国家层面出台了很多优化措施，但改革措施呈现“碎 题处理，按照住宅室内装饰装修

3、管理办法（2011年1月 26日修改）第十二条，“装修人和装饰装修企业从事住宅室 内装饰装修活动，不得侵占公共空间，不得损害公共部位和 设施。”第三十四条，”装修人因住宅室内装饰装修活动侵 占公共空间，对公共部位和设施造成损害的，由城市房地产 行政主管部门责令改正，造成损失的，依法承担赔偿责任。” 但在地方政府部门设置和职能配置上，通常由城管部门行使 对公共区域违建的监管职能，但在“室内公共区域违建“监 管上部门职责划分不清，此类现象最终由个案演变成为具有 社会普遍性的老大难问题，究其原因主要是因为立法太过滞 后于城镇化发展的现实需要，城管问题由来已久，城管部门 也成为现代化进程中一个重要的职

4、能主体，亟待出台统一立 法。4.历史文物古迹消防立法缺失。截至2018年5月，国 务院已将134座城市列为国家历史文化名城，保存了大量历 史建筑和丰富文物，但随着近年来各地利用古城资源大力发 展商业和旅游业，古城保护与开发利用之间的矛盾日益凸 显，尤其是古迹消防立法方面不够健全。出于保持古城历史 原貌的需要，在历史文物古迹建筑物材质、房屋间距和道路 格局上，客观上难以与现行消防规范中关于经营场所的规定 完全接轨。根据消防法（2008年10月28日修订）第三 十九条，”下列单位应当建立单位专职消防队，承担本单位 的火灾扑救工作：（五）距离公安消防队较远、被列为 全国重点文物保护单位的古建筑群的管

5、理单位。”除规定距 离公安消防队较远、被列为全国重点文物保护单位的古建筑 群的管理单位，应当建立单位专职消防队外，并无专门针对 古建筑消防安全管理的规定，现行消防立法设计方面只涉及 现代建筑，在古建筑领域存在立法空白。同时根据历史文 化名城名镇名村保护条例（2008年7月1日施行）第三十 一条，“历史文化街区、名镇、名村核心保护范围内的消防 设施、消防通道，应当按照有关的消防技术标准和规范设置。 确因历史文化街区、名镇、名村的保护需要，无法按照标准 和规范设置的，由城市、县人民政府公安机关消防机构会同 同级城乡规划主管部门制订相应的防火安全保障方案。”虽 然有行政法规涉及到古城保护，但其针对的

6、范围较窄（仅针 对历史文化街区、名镇、名村核心保护范围，以及“保护需 要”），规定也较为笼统，缺乏细化的统一指导。（五）地方立法权实际运行不规范，地方扩权、与上位 法冲突及限制公民权利难以制约2015年3月15日，修订后的立法法正式颁行实施, 享有地方立法权的主体被扩大至所有设区的市。经过近几年 的立法实践，各地在立法过程中暴露出来很多问题，主要有: 一是地方立法中存在越权立法。由于我国法律的一些条文规 定比较模糊，实质性、具体化条款较少，这使得地方立法在 遵从“下位法服从上位法”原则时，容易从自身地域的利益 出发突破上位法的某些规定，增设超越上位法的其他条件。 有些地方或部门的法规、规章或文

7、件，在法律设定审批事项 外,通过备案的形式变相设置审批扩权扩利，违法设置行政 处罚、强制制裁措施等，形成以法律为核心，法规、规章和 文件层层扩张权力的“套娃”。二是地方立法质量有待提高。 现阶段，地方立法的质量参差不齐，地方性法规之间、地方 性法规和法律之间内容类似或者重复；地方性法规实用性不 强，对于一些当地人民群众关注的、亟待解决的问题迟迟没 有进行立法；地方特色不突出，针对性、可操作性不强。三 是地方以规范性文件委托行使行政处罚权。根据行政处罚 法第十八条，行政机关依照法律、法规或者规章的规定, 可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组 织实施行政处罚”委托行政处罚的前提是必须

8、有法律、 法规或者规章的明确规定，规范性文件和单纯的委托协议不 能作为依据，但地方存在以规范性文件委托行使行政处罚权 的情况，如省政府办公厅关于印发赋予行政管理体制改革 镇经济社会管理权限指导目录的通知（苏政办发（2017） 118号），以省政府规范性文件的形式将359项行政处罚权 委托经济发达镇行使。行政处罚权关系企业和群众切身利 益，在委托行使无法律、法规或规章依据的情况下，可能引 起行政复议或诉讼风险。（六）行政许可法在很大程度上已经落后于时代发 展的要求在当前，行政许可法存在立法范围与适用范围的结 构性矛盾。行政许可法是政府部门行使行政许可权的程 序法，立法范围也仅限于行政许可权，但除

9、了行政许可权以 外，政府部门还要行使行政征收、行政确认、行政给付、行 政奖励等具有许可和审批性质的权力，这些权力无专门程序 立法，在实践中，实际是按照行政许可法执行，适用其 关于设立、实施、申请、受理、审查、期限等法定程序，因 此行政许可法存在立法范围收窄与适用范围扩大的结构 性矛盾。行政审批尚没有法律法规的定义。自2001年国务院行政审批制度改革实施以来，国务院为了规范行政审批的行 为，在2001年12月印发了关于贯彻行政审批制度改革的 五项原则需要把握的几个问题（国审改发2001） 1号），该文件明确了行政审批的定义，即：行政审批是指行政审 批机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、

10、法人 或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特 定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事 权利能力和行为能力的行为。2004年颁布的行政许可法,对行政许可作了法律上的定义，即行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从 事特定活动的行为。同时明确有关行政机关对其他机关或者 对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批, 不适用本法。从上述定义上看，行政审批是一个更为广泛的概念，不 仅包含了行政许可，也包含了政府内部审批以及与审批相关 的所有行政行为，同时，在行政征收、行政确认、行政给付、 行政奖励等行政行为的实施过程中，也都包含着审

11、批环节， 这些行政行为，也都在行政审批的范畴之内。行政许可法 并没有全面覆盖所有行政审批行为。另外，为了规范行政 许可法适用范围以外的行政审批行为，国务院在2015年 印发了国务院关于规范国务院部门行政审批行为改进行政 审批有关工作的通知（国发（2015） 6号），从该通知的内容 看，其已经将所有行政审批行为都按照行政许可法规定 的程序进行了规范。在实际操作中，地方性政府规章如省 行政许可监督管理办法（省政府第108号令），也将面向 公众的服务事项纳入行政许可的适用范畴。二、原因分析1 .思想认识不到位。深挖上位法冲突根源，很大程度上 是由于思想认识不到位，一方面，部门从自身利益的狭隘性 出发

12、，利用规章条文、红头文件扩权、扩围、扩利；另一方 面，缺少改革担当，死扣法律条文而不是遵照法律原则、恪 守法治精神，拿法律法规具体条文、红头文件当阻碍改革的 挡箭牌，在推进改革上被动应付。2 .部门间配合不强。部门间推进改革缺乏全局统筹观 念，协同配合意识不强，对改革思想不统一、步调不一致、 系统性不强、“碎片化”突出，在制定相关法律规范或政策 文件的过程中，从部门自身利益出发，不充分考虑和科学论 证与其他关联性部委规章或政策文件之间是否协调衔接、具 备可操作性。3 .法规清理机制不健全。未出台相应的管理办法或实施 细则，对已出台法律规范及政府规范性文件的定期清理机制 建立刚性制度约束，缺乏长

13、效管理，存在一些过时或冲突条 款修改不及时。4 .科学立法水平不高。在国家立法层面，主要采用的“部 门立法”模式，容易渗透部门利益、扩张部门权力，进而因 部门利益冲突导致法规冲突。在地方立法方面，很多情况下 为了避免与上位法相冲突，往往照搬照抄上位法，不能体现 地方特色。5 .法规争议处置不便。出现法律、法规及规章冲突时， 往往需要报送国务院或全国人大常委会裁决，对于基层来 说，想要通过这一途径解决法规争议问题，往往需要层报国 务院或全国人大常委会，其难度较大、过程之长可想而知， 例如，部门规章与地方性法规发生冲突时，由国务院提出意 见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方 适用地

14、方性法规的规定，认为应当适用部门规章的，应当提 请全国人民代表大会常务委员会裁决。6 .容错机制不完善。改革容错机制还不完善，没有配套 出台实施细则或具体办法，对于什么样的错可以容、容错认 定的主体和程序等都不明确，可操作性不强，难以给基层干 部形成保护，例如，对于商事登记形式审查的标准认识问题 上，行政部门与司法部门一直未达成统一，有很多商事登记 因此败诉被问责，原工商总局办公厅发布关于进一步统一 规范企业登记注册管理工作的通知(工商办字(2018) 1 号)，明确因形式审查登记导致的败诉，不追究无过错登记 人员责任，但相应容错机制难以落地，摆在基层政府部门面 前的仍然是“败诉必问责”的现实

15、。三、对策建议L坚持以人民为中心，大力解放思想。上位法冲突打架 一方面给基层执行带来困扰，更重要的是给企业和群众办事 带来不便。因此，无论是规则制定还是具体执行，都要本着 人民利益放在首位的原则，跳出部门利益的小圈子，不给群 众添堵，不让制度本身成为拦路虎。同时，大力解放思想， 推出更多有利于发展的、给企业群众带来真正实惠的创新举 措，对于如容缺受理、承诺告知等超越当前法律框架的改革 举措，积极取得地方人大或人大常委会的充分授权，既要提 高企业和群众的改革获得感，又要让改革沿着法治轨道运 行。7 .加强部门合力，坚持运用系统化改革思维。增强改革 的系统性整体性协同性，去改革“碎片化”，在规范制

16、定过 程中，充分考虑关联因素，科学论证可操作性。部门规章制 定过程中，充分征求有关地区、部门及社会的意见，不搞“闭 门造车”，要“开门立法”，保持法治的协调统一。对于上 位法未及时修订的情况，具体执行部门应通过加强部门间内 部征求意见或并联审批等方式，尽最大努力克服上位法冲突 问题，不能影响企业和群众办事，要积极为企业群众创造便 利。8 .加大改革力度，持续清理规范各类审批事项。导致法规冲突、互为前置审批等问题，既有法规修订的滞后性的原 因，也有审批事项仍然过多过繁的原因，必须持续深入推进 审批事项清理规范工作。从国家层面继续推进加大简政放权 改革力度，对于通过法律法规规章等设定的审批事项，全

17、面 科学评估其必要性，严格控制通过法规规章新设、变相设置 审批权。大力推进政府部门间信息资源共享，利用现代化技 术手段，不断提高部门间信息资源共享的范围和深度，对于 部门间能够通过信息共享确认的审批结果或资格资质，逐步 取消作为其他审批事项的前置条件。大力开展“证照分离” 改革、“减证便民”行动等，进一步推动精简审批事项。9 .开展法律规范定期“健康体检”计划。由法制部门牵 头以“归零法”对现行有效法律法规规章全面梳理审查，及 时将违反上位法及不适应改革要求的现行法律法规进行修 改或废止；建立常态化的评估和矫正机制，对“归零处理” 后继续生效的法律规范及政策文件，进行动态监测、评估与 矫正，特

18、别加强对审批前置条件及提交材料、证明的清理规 范，推进改革决策和立法决策相统一、相衔接，更好发挥法 律引导、推动、规范、保障改革的作用。10 提高科学立法水平。进一步强化全国人大在立法中的 主导权，推进立法工作去部门化；着力补齐制度短板和立法 空白，强化对重要社会民生领域、社会新兴领域、社会热点 领域及改革重难点等领域的专门立法；加强对法规、规章及 规范性文件的备案审查，从源头上减少法律规范之间的矛盾 冲突；提高地方立法水平，突出问题导向、需求导向和地方 特色，严格立法程序，广泛征求社会各界意见，强化上级立 法机关对下级立法工作的监督及评估。11 完善改革容错机制。进一步细化和完善改革容错机

19、制，配套出台具体办法或实施细则，通过出台政府规章、规 范性文件等形式，对于允许容错情形、评价指标、认定程序 等作出细化规定，增强刚性制度约束及制度执行落实的可操 作性。坚持将巩固改革成果、鼓励改革担当和保护干部干事 创业，作为改革容错机制的基本导向，将上级主管部门对事 实行为是否属于容错情形的认定意见，作为改革容错的重要 依据，充分发挥制度的规范引领和激励保障作用，在全面深 化改革的背景下，让改革容错机制成为常态化，让敢闯敢试、 勇于创新、大胆实践成为主旋律。片化”在部门适用法规的修订上未做到同步谋划推进，导致 新法旧法之间产生冲突。1 .部委规章之间的冲突。在项目竣工环保验收方面存在冲突，根

20、据环境保护部建设项目竣工环境保护验收暂行办 法（国环规环评2017） 4号，2017年11月22日实施） 第四条第1款，“建设单位是建设项目竣工环境保护验收的 责任主体，应当按照本办法规定的程序和标准，组织对配套 建设的环境保护设施进行验收”该规定取消了环保部门 环保竣工验收，将责任主体调整为建设单位，但住房和城乡 建设部现行规章有关条款未同步修订，根据住房和城乡建设 部令第2号房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管 理办法（2009年10月19日修改）第五条第1款，“建设 单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（三） 法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文 件或者准许使用

21、文件”（建设工程质量管理条例 国务院令第279号第四十九条第1款“建设单位应当自建 设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收 报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准 许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案”） 住建部门据此仍要求建设单位在项目竣工验收备案环节提 交环保部门出具的环保验收材料，在实际操作过程中与环保 部门职能形成冲突，部门间上位法打架最终给项目建设单位 带来极大不便和深深困扰。2 .部委规章（规范性文件）与地方政府规章（规范性文 件）之间的冲突。（1）将环境影响评价审批环节前移的冲 突。对于企业投资建设项目，从国家级层面对项目立项及用 地审批环

22、评手续均后移至开工建设前，但地方政府规章未作 同步修改，仍然将环评手续作为用地审批的前置条件。根据 环境影响评价法（2016年7月2日修订）第二十五条， “建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。”环评法修 订后明确开工建设前开展环境影响评价即可，随后，国家发 展和改革委员会通过部门规章的形式又进一步明确取消环 评批文为项目立项的申报条件，根据国家发展和改革委员会 令第2号企业投资项目核准和备案管理办法（2017年4 月8日施行）第十九条，项目申请报告应当主要包括以下 内容：（一）项目单位情况；（二）拟建项目情况，包括项目名 称、建设地点、建设

23、规模、建设内容等；（三）项目资源利用 情况分析以及对生态环境的影响分析；（四）项目对经济和社 会的影响分析。”取消了环评批文、土地预审意见、节能审 查意见等作为项目立项核准的前置条件（修订前：政府核准投资项目管理办法第十二条，”项目单位在报送项目申 请报告时，应当根据国家法律法规的规定附送以下文件：（三）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价审 批文件”），但省政府规章未同步修订，根据省工业用地招标拍卖挂牌出让办法（试行）（2007年2月25日 公布）第十条第2款，“有关环境保护、投资行政主管部门应当依据国有土地使用权出让合同中约定的土地使用条件, 办理环境影响评价审批和工业项目审批、核准手续

24、。”仍将 环境影响评价作为土地出让前置条件予以保留。（2）民办教育机构办理消防审批的冲突。根据公安部公安消防部门深化改革服务经济社会发展八项措施（2015年8月12日公布）第1条，“取消投资额在30万元 以下或者建筑面积在300平方米以下（或者省级人民政府住 房城乡建设主管部门确定的限额以下）的建设工程消防设计 和竣工验收消防备案。”对小于一定规模的建设项目取消消 防备案审批，但省有关规范性文件未同步调整，对民办教育 机构建设项目不考虑实际规模情况，“一刀切”将消防备案 手续作为办学申请必要审查材料，根据省民办非学历教育 机构设置和管理办法（修订）（苏教规2017） 6号，2017年12月20

25、日公布）第八条第11项，“申请举办民办非学 历教育机构须报送以下材料：（十一）办学场地证明。需提 交相应的房产证和土地证复印件（加盖产权单位公章或产权 人签字）、房屋质量合格证明、消防合格证明，如有食堂， 餐饮卫生应符合有关规定要求；租赁场地还需提供租赁协 议。”（二）不同审批事项互为前置，依法审批陷入“死循环”L部委规章设置互为前置审批。在民办教育机构设立领 域，存在办学许可、食品经营许可与营业执照互为前置的情 形，根据教育部令第39号幼儿园工作规程（2016年3 月1日施行）第三十四条，“幼儿园应当按照国家的相关规定设活动室、寝室、卫生间、保健室、综合活动室、厨房和 办公用房等，并达到相应

26、的建设标准”由此可知配套设置食堂是民办幼儿园设立的必要条件，而根据食品经营许 可管理办法（食品药品监督管理总局令第17号，2015年10月1日施行）第二条第1款，“在中华人民共和国境内,从事食品销售和餐饮服务活动，应当依法取得食品经营许 可。”第九条“申请食品经营许可，应当先行取得营业执照 等合法主体资格。企业法人、合伙企业、个人独资企业、个 体工商户等，以营业执照载明的主体作为申请人。机关、事 业单位、社会团体、民办非企业单位、企业等申办单位食堂, 以机关或者事业单位法人登记证、社会团体登记证或者营业 执照等载明的主体作为申请人。民办幼儿园申办单位食堂 必须申请食品经营许可，而申请食品经营许

27、可应当先行取得 营业执照，根据教育部、人力资源社会保障部、工商总局关 于印发营利性民办学校监督管理实施细则的通知（教发（2016） 20号，2016年12月30日公布）第十四条，“审 批机关对批准正式设立的营利性民办学校发给办学许可证； 对不批准正式设立的，应当书面说明理由。经审批正式设立 的营利性民办学校应当依法到工商行政管理部门登记。”由 此进一步可知营利性民办学校办理工商登记前应当先行取 得办学许可证，即办学许可证是营业执照的前置条件。至此 可以得出，开办民办幼儿园必须要有食堂，因此在办理办学 许可前必须办理食品经营许可证，而在办理食品经营许可证 前依法必须办理营业执照，而办理营业执照的

28、前置条件却又 是办学许可，教育、食品、工商三部门审批事项彼此互为前 置、循环折腾，在一个无限循环中难解难分。2.法律与部委规章设置互为前置审批。在消防设计备案领域，存在与住建施工许可互为前置的情况。根据消防法（2009年5月1日施行）第十二条，“依法应当经公安机关 消防机构进行消防设计审核的建设工程，未经依法审核或者 审核不合格的，负责审批该工程施工许可的部门不得给予施 工许可，建设单位、施工单位不得施工；其他建设工程取得 施工许可后经依法抽查不合格的，应当停止施工。”由此可见消防设计审查为住建施工许可的前置条件，但根据公安部建设工程消防监督管理规定（2012年7月17修订）第 二十四条，对本

29、规定第十三条、第十四条规定以外的建设工程，建设单位应当在取得施工许可、工程竣工验收合格之 日起七日内，通过省级公安机关消防机构网站进行消防设 计、竣工验收消防备案，或者到公安机关消防机构业务受理 场所进行消防设计、竣工验收消防备案。建设单位在进行建设工程消防设计或者竣工验收消防备案时，应当分别向公安 机关消防机构提供备案申报表、本规定第十五条规定的相关 材料及施工许可文件复印件或者本规定第二十一条规定的 相关材料。”该规定要求建设单位在取得施工许可后才 能进行消防设计、竣工验收消防备案，将施工许可设置为消 防设计、竣工验收消防备案的前置条件，与上位法产生冲突, 实为互相设置前置审批。三是部委规

30、章与省级地方性法规设置互为前置审批。在 政府投资建设项目审批中，存在项目选址意见书与可行性研 究报告互为前置审批的情形。根据国家发展和改革委员会令第2号企业投资项目核准和备案管理办法（2017年4月8日施行）第二十二条,”项目单位在报送项目申请报告时,应当根据国家法律法规的规定附具以下文件：（一）城乡规 划行政主管部门出具的选址意见书（仅指以划拨方式提供国 有土地使用权的项目）”明确将城乡规划行政主管部门出具的选址意见书，作为政府投资建设项目申请报告或可行 性研究报告审批的前置条件，但省级地方性法规因果互置， 将核准类建设项目的项目申请报告或者可行性研究报告，作 为申请核发选址意见书的前置审批

31、条件，根据省城乡规划条例（2018年3月28日修改）第三H 一条，根据国家 规定需要申请选址意见书的建设项目，城乡规划主管部门可 以参与建设项目前期选址工作，提出选址建议；建设单位应 当在报送有关部门批准或者核准建设项目前，向有关城乡规 划主管部门申请核发选址意见书。申请核发选址意见书，应 当提交下列材料：（二）批准类建设项目的项目建议书 批复文件，核准类建设项目的项目申请报告或者可行性研究 报告在成片规划建设用地范围外独立选址的建设项目 以及可能对城乡规划产生重大影响的区域性基础设施项目, 还应当提供建设项目选址论证材料。”（三）政策文件对政府职能作出调整，相关法规及配套 措施未及时跟进国务

32、院发文取消审批的事项，相关法规长期未作出修 正，部门据此继续行使审批权。国务院早在2002年即废止 “报废汽车回收拆解企业资格认证”但由于相关法规未修 改，实际审批职能仍在运行。根据国务院令第307号报废 汽车回收管理办法（2001年6月13日施行）第六条，“国 家对报废汽车回收业实行特种行业管理，对报废汽车回收企 业实行资格认定制度。除取得报废汽车回收企业资格认定的 外，任何单位和个人不得从事报废汽车回收活动” 2002 年11月1日，国务院发布国务院关于取消第一批行政审 批项目的决定（国发（200224号）文件，取消了 “报废 汽车回收拆解企业资格认证”审批权，但在此之后，该事项 在执行过

33、程中不但没有取消审批，反而又通过部委发布文件 和权力下放的形式得到进一步强化，根据商务部2004年1 月20日下发的关于做好报废汽车回收企业资格认定工作 的通知，要求各地按照报废汽车回收管理办法要求， “认真组织报废汽车回收企业资格认定工作”；2016年6月， 在国务院审改办公布的中央指定地方实施行政许可事项汇 总清单中第443项，又进一步将“报废汽车回收（拆解） 企业资格认定（项目编码D18009 ） ”审批权下放省级商务 主管部门行使，当前，在“报废汽车回收拆解企业资格认证” 的问题上，行政法规、部委文件及赋权清单与国务院规范性 文件冲突打架的情况依然存在，给基层操作层面带来困扰， 如北京

34、市商务委员会在其官方网站办事服务栏中直接声明 “鉴于国家新修订的报废汽车回收管理办法尚未公布， 暂不办理相关工作”。（四）部分重要改革及社会民生领域缺少统一立法规范L部分重要社会民生领域行业规范缺失。当前，民办教 育领域立法体系不健全，儿童早教行业尚无统一立法规范。 2016年最新修订的民办教育促进法，对学前教育（3岁 以上）民办学校的举办实施进行了立法规范，但儿童早教类 （0-3岁）民办教育行业仍处于立法空白。近年来，儿童早 期教育市场需求日益旺盛，市场规模日益壮大，已经发展成 为一个重要的社会民生事项，同时基于儿童这类社会群体的 特殊性，有必要进行专门立法规范，明确儿童早教行业是否 需要办

35、理民办教育办学许可，进一步细化规定申办主体资 格、条件、行业规范、服务标准、权益保护、监管等事项， 促进儿童早教事业健康有序发展。2 .“互联网+政务服务”领域基础规范缺失。“互联网+ 政务服务”成为当前推进“放管服”改革的重要抓手，如省 “不见面审批”改革，给企业和群众办事创业带来极大便利，实现政府效能、群众获得感大幅提升，近期国务院关于加 快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见（国 发（2018） 27号）充分肯定了 “不见面审批”改革模式，同 时对建设全国一体化在线政务服务平台，加快推进“互联网 +政务服务”改革进一步作了任务部署。构建与高质量发展 要求相适应的“互联网+政务服务

36、”制度体系，必须要首先 完善该领域基础法规体系建设。企业和群众网上办事，认定 其具备法律效力的基础条件是完全民事行为能力人作出的 真实有效的意思表示，一方面通过身份要素验证，另一方面 要通过电子签章验证，才能够产生确切的法律效力，根据电 子签名法（2015年4月24日修正）第三十五条，“国务院或者国务院规定的部门可以依据本法制定政务活动和其 他社会活动中使用电子签名、数据电文的具体办法。”但到目前政务活动电子签名具体办法尚未出台，对保障“互联网 +政务服务”改革持续推进，以及维护企业和群众合法权益 带来不可预期性。3 .城市管理领域立法缺失。随着城市化进程加快，城市 管理问题接踵而来，很大原因在于国家对城管工作没有出台 统一立法，厘清有关部门之间的权责边界。在地级市及以下 地方政府管理体制中，通常设置城管部门综合行使城市规 划、环境卫生、园林绿化、工商、环境保护、公安交通、市 政等领域的全部或部分执法权，城管部门依靠环卫、规划、 土地、建设、工商等部门规范去执法，而这些规范对于城管 的身份定位都没有明确规定，城管部门执法机构、职能、权 限、程序和责任也处于模糊地带，常常与其它行政执法部门 产生权责交叉及职能冲突，如对于“室内公共区域违建“问