浅谈税务稽查取证工作的完善和规范_公共行政管理_经管.doc

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1、浅谈税务稽查取证工作的完善和规范2011-10-28 11:00 来源：读者上传 税务稽查证据是指由税务稽查机关及其工作人员依照法定程序收集的，用以确定税案事实是否存在，被查对象是否有税务违法犯罪行为，责任轻重以及其他有关税案真实情况的一切事实。如何合法有效地收集证据，据以证实发现的税收违法行为，是税务稽查工作中所要解决的一个基本问题。在实施具体行政处理决定时，行政主体必须遵循先取证、后裁决的原则，在充分、全面掌握证据、查明事实真相的基础上，依法做出行政处理决定。同时，在行政诉讼中，行政诉讼的证据主要由被诉行政主体提供。因此，在税务行政行为中，税务稽查取得的各种证据不仅是支持税务处理决定、税务

2、行政处罚决定最直接的依据，还是在税务行政诉讼中承担举证责任的一个不可或缺的因素。在注重行政法治的今天，税务稽查的证据收集工作就显得格外重要。笔者就稽查取证工作的完善和规范作一探讨。 一、稽查证据的证据 要求证据的核心要求就是要具备证据能力，法学界和法律实践中用来表述证据基本属性的概念，通常阐释为证据的关联性、合法性和真实性。在税务稽查实践中，证据能力直接影响到证据对案件的证明效果，决定着证据是否能够证明事实真相。 （一）稽查证据要具有关联性证据的关联性，即作为证据内容的事实与待证案件事实之间存在的某种客观联系，具有对案件事实加以证明的实际能力。在税务稽查实践中，要注意把没有证明关系的证据在认证

3、时直接予以排除。对有证明关系的证据，要根据其关联程度（直接的关联性还是间接的关联性）做出不同的区分：直接证据（具有直接联系的证据）可以单独使用，以证明案件事实；间接证据（具有间接联系的证据）不能单独作为证据使用，必须有其他证据印证才能对案件起证明作用；无关联性的证据不能被采用。 （二）稽查证据要具有合法性证据的合法性是指证据符合法律的规定，包括调查、收集证据的主体合法，程序合法，手段权限合法，证据形式和内容符合法定要求，证据的适用符合法律规定。税务人员应当根据稽查案件的具体情况，从以下方面审查证据的合法性：税务稽查证据是否符合法定形式；税务稽查证据的取得程序是否符合法律、法规、规章的要求（程序

4、合法是认定证据合法的重要标准，违反法定程序往往导致证据的排除）；是否有影响证据效力的其他违法情形，在此主要针对证据是否存在侵犯纳税人合法权益的情形。对不具备合法性的证据应予以排除。 （三）稽查证据要具有真实性证据的真实性是指证据材料所反映的案件事实是否与客观事实一致。对证据进行真实性审核认定是综合认定案件事实的基础。不具有真实性的证据不能作为定案的依据，应当直接予以排除。税务人员应当根据稽查案件的具体情况，从以下方面审查证据的真实性：证据形成的原因；发现证据时的客观环境；证据是否为原件、原物，复制件、复制品与原件、原物是否相符；提供证据的人或证人与当事人是否具有利害关系；影响证据真实性的其他因

5、素。 二、目前基层稽查取证工作中存在的问题 随着税务行政法制工作的不断完善，稽查取证工作越来越得到税务部门的重视。但是在具体稽查工作中，还存在一些问题值得我们重视，由于这些问题的存在，直接影响了证据能力。 （一）调查取证的程序及方式不规范，收集的证据不合法、不充分、证据种类单调。 1.调查取证的程序及方式不规范。检查人员在调查取证中，不注意获取证据是否符合法定形式及程序。如检查人员发现纳税人账簿、记账凭证有问题时，因某些原因不能提取原件时，只是复印了账簿、记账凭证，未在该复印件上载明“与原件相同”及让纳税人签字等情形；还有对纳税人的陈述及所承认的事实，检查人员未用书面形式加以固定并经陈述人核阅

6、签字，一旦纳税人不承认某些事实时将无从查证，直接影响了查处案件的进度和质量。 2.保存证据的意识不强。在实际工作中检查人员缺乏保存有效证据的意识，表现为在处理涉税违法案件中，对一些纳税人接受了税务处理决定，也按规定要求足额补缴了税款、滞纳金、罚款后，就将该案的一些证据遗弃，没有很好的与案件其他材料一起入卷保存，一旦纳税人在法定期限内提出行政复议或行政诉讼，做为被申请人或被告的税务机关，将会在行政复议程序或行政诉讼程序中陷入非常被动的局面。 3.调查取证的内容不完整。检查人员在调查取证中对应收集的书证、物证等证据不完整，如纳税人开具“大头小尾”发票问题，应将其有问题的发票各联全部收集，这样才是一

7、份完整有效的证据。另外，有些调查记录、询问笔录过于简单，不能全面反映涉税违法案件的基本情况。 4.调查取证的针对性不强。在调查取证中，税务检查人员仅限于使用询问笔录这一单一的证据类型，对证明力度较强的原始证据材料的收集、运用缺乏认识，对于其他种类的证据如视听资料、现场勘验等证据，尚不会或不能掌握和运用，这样使得涉税违法行为从证据角度看显得较为薄弱。 5.调查取证工作缺乏统一标准和尺度。由于受人员素质、知识水平参差不齐和办案经验等多方面因素的影响，税务检查人员对于什么是事实清楚、什么是证据确凿，不同类别的税务行政案件应当收集那些证据、证明到何种程度等基本问题，没有制定统一的标准和规范，在检查过程

8、中往往是凭借自己对案件的理解和以往办案的经验开展调查取证工作，造成目前各稽查科室、检查组之间调查取证没有统一的标准，形成各自为阵的局面，这一问题已经逐渐影响到稽查工作的顺利开展。 6.重底稿、轻证据的现象普遍存在。由于有相当一部分稽查人员过去对调查取证的认识不足和执法素质等诸多因素的影响，在取证过程中主要存在对证据收集不够重视、搜集证据意识不强，取证不规范等情况，主要表现在：一是搜集的证据不够完整、准确；二是取证方式相对单一；三是对取得的证据缺乏必要的分类整理和说明；四是注重询问笔录，忽视了笔录中相关证据的取得。 （二）传统的税务稽查取证工作不能适应电子技术发展要求随着电子账簿和财务软件在企业

9、核算中迅速普及，这些打破传统手工记账方式，依靠高配置电脑、网络技术、信息技术完成的无纸化办公，已经对税务稽查工作，特别是调查取证产生了重大影响。如在税务稽查工作中，在企业的电脑中意外发现账外账、两套账等，由于资料容积较大，错过时机随时都有被删除或改动的可能。笔者就遇到企业删除重要信息资料，导致检查工作陷入被动的现实案例。另一方面国家财政税收法规只要求企业将使用的财务软件向相关的财政、税务部门进行备案，并没有对软件的种类、功能等进行具体的规定，这使得企业应用的财务软件种类繁多、质量良莠不齐、功能差异很大，导致了以调账检查为主要方式的税务稽查、取证工作难上加难，如何适应这些变化，在法律允许的范围内

10、丰富稽查手段，扩展调查取证工作方法已经成为税务稽查部门必须解决的问题。 （三）证据的内容和标准等与公检法等部门的要求存在差异据有关资料表明，税务机关在移送涉税案件中，普遍存在证据质量不高的问题。公安司法机关对税务机关认定的违法事实、定性处理有异议，因而退查或不予立案的情况比较突出。税务机关的检查人员在调查取证时往往只注重涉税事实方面，即通过对被查对象合同、账簿、凭证等财务资料的调查取证认定应税收入的数额和涉税行为的存在。移送后，公安司法机关往往还要求税务机关提供事件发生时间、涉案人员、作案过程及行为人主观方面、情节方面等证据。正是由于税务稽查意义上的证据与其他行政部门要求的证据在内容、标准、用

11、途上存在差异，影响了重大涉税案件的查处。 （四）现行税法限制了税务稽查调查取证的权限、手段由于现行税法刚性不足，税务机关受其职责、权限、手段等诸多制约，稽查取证工作存在许多难度。因此，在一些重大涉税案件的调查取证工作上就必须更多地依靠公检法机关，但由于各部门缺乏有效协调运作渠道，时效性差。譬如，税法赋予税务机关的检查权只局限于车站、码头、金融机构及纳税人的生产经营场所和货物存放地等，而实际稽查中生产经营场所和居住场所往往难以界定，一些重要的偷逃税证据难以在第一时间缴获。再如，新的税收征管法虽然明确规定地方各级人民政府、有关部门、单位和个人应当支持税务机关依法行使职务，但除金融机构外，对不配合支

12、持税务机关依法行使职务的行为应承担的法律责任没有明确的规定。 三、完善规范稽查取证工作的建议 稽查取证工作的完善规范，重点还是围绕提高证据能力来做工作，当然提高取证效率也是我们考量的指标。 （一）强化稽查人员素质，提高工作能力。 人的因素是最积极的，稽查人员业务素质状况直接影响税务稽查取证工作质量。稽查人员要努力做到熟练掌握税收法规和证据法规，熟练掌握会计核算、财务管理、计算机运用基础知识。根据税收法规规定需要哪些方面的证据，根据证据法规规定需要取得证据到什么程度，抓住重点，高效取证。能从大量的的会计业务核算、财务管理以及各种财会软件中去伪存真，练就一双“火眼金睛”，取得有用信息。同时，要熟悉

13、纳税人所在行业有关情况和知识，能有的放矢地发现存在的税收违法问题并迅速取得所需的直接证据和原始证据，避免错失取证良机。还可以通过书籍、网络等途径了解相关情况，也可以在稽查工作开展前请税务管理部门的税收管理员、工商行政管理部门相应行业管理人员介绍情况，这不仅对做好税务稽查工作和税务取证工作很有帮助，而且对充分发挥税务稽查在行业税收管理秩序整顿中的作用也极为重要。 （二）严格取证规则，提高证据规范性。 正确认识行政执法中的取证规则，对于行政机关和行政人员具有至关重要的意义。证据的效力（有效性）完全取决于证据是否具有真实性、合法性和关联性。证据的合法性包括取得证据和使用证据的程序是否合法，即是否符合

14、证据规则。只有符合取证规则取得的证据，才能保证该证据的合法性和真实性，才能成为发挥证明效力的行政程序中的证据和诉讼程序中的证据。 证据要具备法定形式要件。所有证据都是形式和内容的统一，证据的形式要件是指证据在形式上所应满足的条件。证据形式应该说是判断证据可采信的重要内容和途径。证据材料能否作为被采用，除内容因素外，一定程度上也取决于证据形式是否符合法定条件。在税务稽查中常用的一般有书证、物证和其他证据资料包括计算机数据、视听资料、鉴定结论、勘验和结论等，税务机关在收集证据时应注意证据种类的多样性，应尽可能的收集多种形式的证据。证据收集要符合法定程序和采用合法手段。取证就是提取和索取书证、物证，

15、进行现场勘验和鉴定，行政主体在调查取证前，应认真分析案情，确定需要收集哪些证据、怎样收集。其次，取证要讲究方法与技巧，要符合法律规定的程序和手段。中华人民共和国行政诉讼法、最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释和关于行政诉讼证据若干问题的规定都有关于行政机关违反法定程序采用非法手段收集的证据不能作为维持或确认其行政行为合法的根据的规定。也就是说在行政诉讼中，对程序违法取得证据可以直接否定其证据效力，无需再对该证据证明内容的真实性进行或继续进行质证。要重证据，而不能采取非法或不正当的方法和违法的程序取得证据。 证据收集要在做出具体行政行为前完成。按照“先取证后裁决”原则，具体

16、行政行为的合法性只能由做出时所掌握的证据证明。行政主体在做出具体行政行为之前，应当调查收集到足够的证据，在此之后不允许再自行调查取证。如果在做出具体行政行为后还需补充调查取证证据，恰恰说明其在行政程序中调查取证不够充分。在行政程序中，行政处罚法第三十条就规定了“公民、法人或者其他组织违法行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”。在行政诉讼程序中，在行政诉讼法和最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释中也明确规定行政主体在诉讼过程中，不得再进行收集证据的活动，在做出具体行政行为后自行收集的证据不能作为认定被述具体行政行

17、为合法的证据。因此，无论是在行政程序中做出具体行政行为，还是在诉讼程序中履行举证责任证明被诉具体行政行为合法，行政主体都只能依据和提供做出被诉具体行政行为之前获得的证据。所以，稽查取证的每份证据要力争能经得起法律的检验，历史的检验。 （三）完善证据内容，保护纳税人合法权益。 实践证明，在进行税务稽查时，取证的方向要明确，首先要做好被查对象的企业基础资料的取证，包括：纳税人自然情况明细表，所检查年度的会计资料即企业年报、纳税申报表、资产负债表、损益表、全年度库存商品盘点表等。通过对企业基础资料的取证，可以对所查对象有一个更深层次的了解，及时调整稽查方向、重点，也可以通过对报表的勾稽关系的分析，发

18、现问题及线索。其次，应重点围绕对所发现问题的具体账册、凭证、报表及相关资料的取证。 稽查人员在调查取证时，需要取得证据原件的应向当事人外具提取证据通知书及提取证据专用清单；不能取得原件的，可以复印、复制或照相，但必须注明原件的保存单位（个人）和出处，由原件保存单位和个人签注“与原件核对无误，原件存我单位”字样，并由其签字或押印。在对“视听材料”、“证人证言”取证时，要严格按照中华人民共和国行政诉讼法第三十一条第一款的规定进行。 取证必须客观、全面。为了查明稽查案件的真实情况，认识稽查案件的本来面目，稽查人员在收集证据时，必须坚持唯物论的反映论，采取实事求是的态度。对客观存在的证据，不能加以夸大

19、或缩小，也不能用主观想象代替客观事实，按照主观设想的思想去收集证据，更不能弄虚作假，歪曲事实，制造假证据。否则，收集到的证据不真实全面，不仅证明不了案件全貌，而且如果以这样的证据定案，极有可能造成错案，无法保证纳税人合法权益。 （四）借鉴先进经验，提高证据能力。 取证必须利用现代化科学技术手段。为了准确地查明稽查案件事实，现在应当特别强调运用科学知识和先进的技术设备去发现和固定证据。随着社会的发展，科学技术已日益渗透到社会生活的各个领域。借鉴先进经验，强化获取证据能力。税务部门可借鉴公安部门获取证据的经验，主要是书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人陈述申辩等证据材料的提取、整理、鉴

20、定、保存等，不断增强稽查人员的证据意识，提高获取证据的能力，进一步提高办案质量，同时，为移送涉税犯罪案件至公安部门时做到证据完整、充分打下良好基础在数字化时代，企业会计电算化已成为不可阻挡的趋势，尤其是外资企业，应用财务软件进行会计核算的情况非常普遍。今年以来，我们在电子查账上，作出了尝试，取得了显著的成效，但还远远不够。会计数据的可随时更改性和会计资料的无纸化给传统意义上的取证工作带来了新的挑战。针对这种情况，税务机关一方面应加强对这些企业的监管，依法建立电子文档的备案制度；另一方面，应积极研发税控装置系统，研究有关财务软件的使用方法、核算特点、数据生成方式和逻辑关系等，比照不同的行业对企业

21、进行电子稽查，解决部分行业难以取证的问题。同时，应加强对税务稽查人员会计软件知识的培训，以现代化科技手段来提高稽查取证的工作质量。将公安机关、检察机关在司法调查中应用的一些对税务稽查工作有借鉴意义，可操作性较强的证据调查方法通过分析、改进后加以利用，并加强这方面的宣传和培训，使检查人员能够有意识、有目的的在稽查和调查取证工作中应用分析综合、归纳演绎、人事物联系以及调查假说等方法，并附以思维学、心理学的相关知识，提高检查人员的综合素质。 长期来看，国家要从立法上保障税收的强制力，强化税务稽查取证手段，营造良好的税收社会环境。要赋予税务机关更大的检查权。税务机关的检查权不应只局限于车站、码头、金融机构以及纳税人的生产经营场所和货物存放地等，应延伸到一切与纳税有关的人和事。要从法律上明确护协税的法律责任，加强各职能部门的配合与协作，创造一个良好的社会税收环境。要吸取先进的管理经验，通过努力，逐步建立和健全税收司法保障体系，建立独立的税务法庭，配备独立的税务警察，强化执法刚性和调查取证手段，增强税务稽查的威慑力。