耕地保护与国土空间规划编制相关政策解读.pdf

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1、耕地保护与国土空间规划相关政策解读2 0 1 9 年 8 月 1耕地保护概述耕地保护制度的内容：（1）确保耕地总量18亿亩的目标（2）实现耕地总量动态平衡（3）实行占一补一制度（4）对基本农田实行特殊保护（5）运用经济手段保护耕地（6）明确政府责任 1耕地保护概述占用耕地补偿制度的基本要求：（1）任何建设占用耕地都必须履行开垦耕地的义务（2）开垦耕地的责任者是占用耕地的单位（3）开垦耕地的资金必须落实（4）开垦耕地的地块应当落实（5）没有条件开垦、或者开垦出的耕地不符合要求的，建设单位可以按照有关规定缴纳耕地开垦费，由地方政府土地管理部门承担造地义务 1耕地保护概述基本农田：是指根据一定时期人

2、口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的在土地利用总体规划期内未经国务院批准不得占用的耕地；基本农田保护措施主要包括：基本农田保护责任制、基本农田用途管制、严格基本农田占用审批、占用基本农田补划、基本农田建设、基本农田定期监督检查土地开发：是指在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，对未利用土地通过工程的、生物的或综合的措施，使其成为可利用土地的过程；土地整理：是指人们为了一定的目的，依据规划对土地进行调整、安排和整治的活动。土地复垦：是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施使其恢复到可供利用状态的活动。123耕地保护的形势 耕地保护主要政策解读国

3、土空间规划编制与耕地保护目 录CONTENTS耕地保护的形势01 1耕地保护形势 要毫不动摇坚持最严格的的耕地保护制度和节约用地制度。我国人多地少的基本国情没有改变，粗放利用土地现象依然突出，土地管理形势依然严峻。必须站在历史和全局高度，坚持实行最严格的耕地保护制度，坚决守住耕地保护红线和粮食安全底线，确保实有耕地数量基本稳定。必须坚定不移推进节约集约用地，优化土地利用结构，提高土地利用效率。习近平总书记在听取第二次全国土地调查情况汇报时的讲话（2013年12月3日）要节约土地，不要“摊大饼”，处理好城镇规模扩张同耕地和基本农田保护的关系，牢牢把握好耕地红线，坚决防止和纠正多占土地、乱占土地现

4、象。习近平总书记在湖南考察工作时的讲话（2013年11月4日）1耕地保护形势 耕地红线不仅是数量上的，而且是质量上的。拟在城郊占了一亩高产田，然后到山沟里平整一块地用作占补平衡，这两块地能一样吗？在耕地占补平衡上玩虚的是很危险的，总有一天会出事。在中央农村工作会议上的讲话（2013年12月23日）要保护好耕地特别是基本农田，加大对农田水利、农机作业配套等建设支持力度，提高农业物质技术装备水平，切实夯实农业基础。习近平总书记在参加十二届全国人大四次会议湖南代表团审议时的讲话（2016年3月8日）1耕地保护形势 习近平总书记指出“耕地是保障国家粮食安全的根本，耕地红线要严防死守，现有耕地要基本稳定

5、，耕地质量要不断提高。要像保护文物，甚至要像保护大熊猫那样保护耕地”。“耕地是我国最为宝贵的资源，关系十几亿人吃饭大事，必须保护好，绝不能有闪失”。李克强总理强调“要坚守耕地红线，提高耕地质量，增强农业综合生产能力，确保谷物基本自给、口粮绝对安全，把13亿中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。2017年1月，中共中央、国务院下发关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见（中发20174号），适应新时代，对耕地保护提出了新的目标、任务和要求。耕地质量保护：从农业生产角度出发，对满足农产品持续产出能力进行评价划分等级来衡量，并通过高标准农田建设等土地整治途径来实施耕地质量建设。耕地数量保护：通过严格控制新

6、增建设占用耕地、加强耕地开垦、耕地占补平衡及土地用途管制等途径落实。耕地生态保护：为维护耕地与其周边环境的平衡关系，使耕地生态环境保持良好的状态，以保证耕地的可持续利用。习近平总书记：“水稻田也是生态湿地和美景”。中发4号文件强调“像保护大熊猫一样保护耕地”，要着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。生态保护是耕地保护的根本目的数量保护是耕地保护的前提和基础质量保护是耕地保护的核心耕地保护主要政策解读02 2.1数量方面耕地数量保护基本情况：到2018年末全省耕地面积6236万亩,基本农田保护面积4950万亩，均高于国家下达我省至2020年耕地保有量不低于5956万亩、基本农田不低于49

7、45万亩的目标。2.1数量方面01一 是 耕 地 保 护目 标 责 任 制。一是耕地保护目标责任制。全省各级层层签订耕地保护目标责任书（5年一签），明确各级政府耕地红线，并严格实行考核，对突破耕地红线的，实行一票否决。目前，最新一轮的耕地保护目标责任书签订于2018年，省政府对市州政府的考核由省自然资源厅牵头，省农业农村厅和省统计局参加。2.1数量方面02二 是 耕 地 保 护目 标 责 任 制。二是耕地总量动态平衡制度。土地管理法第三十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和年度土地利用计划，采取措施，确保本行政区域内耕地不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定

8、期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。03三 是 土 地 用 途管 制 制 度。三是土地用途管制制度。土地管理法第四条第一款规定：“国家实行土地用途管制制度。”该条第二款规定：“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”加强土地规划管控和用途管制。从严核定新增建设用地规模，优化建设用地布局，从严控制建设占用耕地特别是优质耕地。通过严把建设用地审批关，严格落实“尽量不占或少占耕地”要求，确保新增建设用地占用耕地面积不突破上级下达的年度土地利用计划指标。对于突破占用耕地计划指标安排的建设用地项目，省厅坚决不予

9、受理和审批。2.1数量方面04四 是 耕 地 占 补平 衡 制 度。四是耕地占补平衡制度。土地管理法第三十一条第二款规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地，按照占多少、垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦的或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”各类建设项目，经批准占用耕地的，应当实现“占一补一、先补后占”和“占优补优、占水田补水田”，确保全省耕地面积不因建设占用而减少。2.1数量方面 1999年修订的土地管理法，规定了耕地占补平衡制度，要求建设占用耕地“开垦与所占

10、用耕地的数量和质量相当的耕地”，但在2014年以前，实际用地报批工作中，耕地占补只实现了数量平衡，而未对质量平衡作强制要求。2014年开始，国家针对占补平衡中普遍存在的“占水补旱”“占优补劣”问题，提出“占优补优、占水田补水田”要求。结合实际，我省在全国最早提出通过“补改结合”方式实现“占水田补水田”，并于2014年在华容县以省投资立项实施了全国首批6万亩“旱改水”项目，但在2017年1月1日前，大多数“旱改水”采取的是承诺方式。耕地占补平衡制度耕地占补平衡制度 2016年7月，原国土资源部下发关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见（国土资规20168号），在对“补改结合”

11、方式以文件方式予以认可并在全国推行的同时，明确了“各类城市建设涉及占用耕地的，必须落实先补后占和直接补充优质耕地或水田要求”。正式对质量平衡提出了明确要求。2017年9月11日，原国土资源部对用地报批系统进行调整，对耕地占补平衡提出了更高的要求，要求城市规划圈内占用耕地项目“占水田必须直接补水田、占几等必须补几等”，对我省城市规划圈内建设占用耕地项目审批在一定时期内造成较大影响。2017年12月11日，原国土资源部下发关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知（国土资规201713号），提出“建立以数量为基础、产能为核心的占补新机制，通过算大账的方式，落实占一补一、占优补优、占水田补水田”。该

12、新机制的重点是：对耕地开发、旱地改水田、高标准农田建设等各类项目补充的耕地，采取新增耕地数量、新增水田面积和新增粮食产能3类指标进行管理，以县市区为单位，建立3类指标储备库，对应占用的耕地数量、水田面积和粮食产能，对3类指标分别进行核销。耕地占补平衡制度011999-2014年数量平衡022014-2017.9.1 1占水田补水田（可补改结合）032017.9.1 1-12.1 1占水补水，占几等补几等，圈内要求直接补水田042017.12.1 1以后三类指标管理，从挂钩制转变为核销制。耕地占补平衡政策调整过程05五 是 永 久 基 本农 田 特 殊 保 护制 度。五是永久基本农田特殊保护制度

13、。严格建设项目选址，尽量避免占用永久基本农田，对于国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田的，严格按程序报经国务院批准，并按规定补划到位。2.1数量方面永久基本农田特殊保护制度出台了自然资源部 农业农村部关于加强和改进行永久基本农田保护工作的通知（自然资规20191号），解决划定不实、补划不足、非法占用、查处不力、衔接不够、监督不严等“六种表现”，继续发挥“特效”。通知要求在全面梳理永久基本农田划定成果基础上，对永久基本农田进行核实整改补划，并对数据库进行更新完善，同时建立永久基本农田储备区数据库。永久基本农田特殊保护制度 4月10日，两厅联

14、合印发湖南省自然资源厅 湖南省农业农村厅关于进一步加强和改进行永久基本农田保护工作的通知(湘自然资201950号）。对本次核实整改补划、储备区划定和重大建设项目占用、临时占用、设施农用地占用、生态建设占用、矿业权设置等涉及永久基本农田调整补划的工作提出了明确要求。一是按照通知要求，对永久基本农田划定情况进行全面梳理，逐图斑、逐地块摸清划定不实或划定后建设占用情况，并开展调整补划，修改数据库。二是做好永久基本划定成果和第三次国土调查成果的全面衔接，调整完善数据库标准，更新完善划定数据库。三是按照自然资源部办公厅关于划定永久基本农田储备区有关问题的通知（自然资办函 2 0 1 9 3 4 3号）要

15、求，建立并汇交永久基本农田储备区划定数据。永久基本农田特殊保护制度06六 是 农 民 建 房管 理 制 度。六是农民建房管理制度。推进村庄规划编制工作，科学合理确定农村居民点用地布局和规模。引导农民集中建房或原址重建，充分利用村内存量建设用地和未利用地，尽量不占或少占耕地。农民建房经批准确需占用耕地，应依法履行耕地占补平衡义务，不能依法履行耕地占补平衡义务的，应当按规定缴纳耕地开垦费，由县级人民政府统筹落实耕地占补平衡。严格落实“一户一宅”制度，农民建新房的，必须自行拆除旧房。农民建房不得超过法律法规规定的面积。加大农民建房监督检查力度，严格落实各级政府特别是乡镇政府监管责任，形成上下联动、纵

16、横配合、齐抓共管的农民建房管控格局。2.1数量方面07七 是 违 法 占 用、破 坏 耕 地 查 处制 度。七是违法占用、破坏耕地查处制度。严厉打击各类滥占、破坏耕地行为，严肃查处非法批准占用耕地案件。坚决遏制违法“挖田造湖”、建设人造水景等严重破坏耕地行为。严格落实“既查处土地违法行为、又查处违法责任人”要求，坚决杜绝以罚款代替责任追究，应当移送司法机关处理的，必须按规定移送处理；按规定必须恢复耕地的，应当及时采取措施予以恢复。2.1数量方面 近日，自然资源部办公厅发布关于开展2019年卫片执法工作的通知和2019年自然资源卫片执法工作方案。实行“增违挂钩”。根据一个地区年度内仍处于违法状态

17、的自然资源违法数量，报部同意后，暂扣土地利用年度计划等指标。其中，土地利用年度计划按一个地区年度内仍处于违法状态的违法用地总量的15%予以暂扣，暂扣指标数量原则上不超过部下达给该省（自治区、直辖市）计划指标总量的10%。在2020年9月底前，省级自然资源主管部门对地方整改到位情况进行验收，部根据地方整改落实到位情况按比例退还暂扣指标。开展警示约谈，启动问责。对随机抽查、成果审核等工作中发现存在弄虚作假、瞒案不报、压案不查等问题严重（如违法占用永久基本农田、自然保护地面积5亩以上，或一般耕地10亩以上）的县，即时开展警示约谈或启动问责。违法占用、破坏耕地查处制度基本情况：2018年，根据自然资源

18、部办公厅关于部署开展2018年全国耕地质量等级调查评价与监测工作的通知（自然资办发20183号）要求，我省按照农用地质量分等规程（GB/T 28407-2012），开展了2018年耕地质量等别年度更新评价和监测评价，并形成了湖南省2018年耕地质量等级调查评价与监测成果。根据最新成果（按国家利用等共划分为1-15等，其中1-4等为优等地，5-8等为高等地，9-12等为中等地，13-15等为低等地），我省优等地共1100.32万亩、占17.63%；高等地1921.67万亩、占30.79%；中等地2681.72万亩、占42.96%，低等地538.16万亩、占8.62%。由此可以看出，我省优等地和高

19、等地比例之和近五成，土地利用状况总体质量良好。2.2质量方面主要政策制度2.2质量方面一是高标准农田建设制度。全面推进高标准农田建设。落实藏粮于地战略，保障粮食安全，积极推进高标准农田建设，计划到2020年，全国确保建成8亿亩、力争建成10亿亩高标准农田，我省“十三五”期间每年需要确保完成364万亩高标准农田建设任务。县级政府应当及时组织本地区各类高标准农田建设项目的“上图入库”工作，“上图入库”情况作为各地完成高标准农田建设的重要依据。严格按规定组织高标准农田建设情况年度考核，考核结果纳入政府耕地保护责任目标考核内容。01一 是 高 标 准 农田 建 设 制 度。二是补充耕地质量建设制度。规

20、范补充耕地项目竣工验收，严格补充耕地质量评定。市州、县市区国土资源部门严格按照“谁投资（含对社会投资的补贴或奖励）、谁立项、谁验收”的原则组织补充耕地项目竣工验收。补充耕地项目竣工验收前，应当依据农用地分等定级等有关技术规程，评定补充耕地质量等级，作为补充耕地竣工验收、指标确认的必备资料和依据。省财政厅、省农业厅联合下发了关于省投资土地开发项目新增耕地发放耕种补助经费的通知（湘国土资发201336号），建立了省投资项目新增耕地耕种补助制度。各地也在市、县土地开发项目预算中安排了耕种补助资金。通过对新增耕地的种植农户进行补助，提高了农户的耕种积极性，加快了新增耕地“熟化”进程，提高了新增耕地质量

21、。02二 是 补 充 耕 地质 量 建 设 制 度。2.2质量方面三是补改结合制度。为落实“占优补优、占水补水”要求，我省在全国率先实行了“补改结合”方式。因直接开发水田资源极其稀缺，通过开发同等面积旱地补充数量，另将同等面积的具备改造为水田条件的旱地改造为水田补充质量。03三 是 补 改 结 合制 度。2.2质量方面四是耕作层土壤剥离再利用制度。各类建设经批准占用耕地的，应当在施工前将优质耕地耕作层剥离，用于新增耕地提质、旱地改水田、中低产田改造。县级政府应当合理规划安排，实现本区域内耕作层剥离后及时利用，对暂时不能利用的，应当采取合理措施存放和保管，防止水土流失。耕作层剥离再利用相关费用列

22、入建设项目投资预算，县级政府应当组织将耕作层“剥”“用”到位。04四 是 耕 作 层 土壤 剥 离 再 利 用制 度。2.2质量方面五是临时占用和损毁土地复垦制度。经批准临时占用耕地的，建设单位应当复垦为耕地。并在施工前将拟损毁的耕地耕作层剥离并妥善保存，用于被损毁耕地的复垦。建设单位应按规定足额预存复垦费用并完成复垦任务，不按规定完成复垦任务的，县级政府应及时组织代为复垦。各县市区历史遗留和自然灾害损毁的耕地应通过国土综合整治进行复垦，恢复生产能力。05五 是 临 时 占 用和 损 毁 土 地 复垦 制 度。2.2质量方面禁止在生态红线区、饮用水水源保护区、25度以上陡坡地等区域垦造耕地。严

23、格控制成片未利用地开发。涉及滩地的利用，应当由河道主管机关会同土地管理等有关部门制定规划，报县级以上地方人民政府批准后实施。2.3生态方面主要政策制度加强退化土地修复。开展农田防护与生态环境建设，增强农田抵抗自然灾害的能力。石漠化地区，加大保水保肥保土能力建设，禁止乱砍滥伐，提高水土资源涵养能力。积极治理污染土地。建设农田生态沟渠、污水净化池塘等设施，净化地表径流及农田灌排水，开展典型流域农业面源污染综合治理。加强重金属污染土地治理，优化种植结构。规划编制与耕地保护相关的几个方面03市县国土空间规划编制与耕地保护（1）规划期的耕地保有量应当规划多少？（2）基本农田保护率怎么 确定？（3）纳入保

24、护的耕地和基本农田应当在哪？1、耕地保有量和基本农田保护目标的分解。围绕现有基本农田数量不减少、质量不降低的目标，重点分析耕地和基本农田情况，在各项非农建设尽量少占或不占耕地的前提下，预测占用耕地的数量，合理确定生态退耕、农业结构调整的规划标准，依据现有耕地面积、分布、质量等级和利用状况等，实事求是科学确定耕地保有量和永久基本农田保护目标。2、永久基本农田布局。已经划定的永久基本农田不得随意调整，确保永久基本农田成果的稳定性与信息的真实性。空间规划编制涉及永久基本农田保护面积指标减少的，应按照“空间上由远及近，质量上由低到高”的原则，逐步退出位置偏远、质量较差的耕地；涉及保护面积指标增加的，应

25、按照“空间上由近及远，质量上由高到低”的原则，优先划入城镇周边、交通沿线等重要位置的优质耕地。市县国土空间规划编制与耕地保护3、永久基本农田保护红线与生态红线、城镇开发边界的协调。对位于国家级自然保护地范围内禁止人为活动区域的永久基本农田，经自然资源部和农业农村部论证确定后应逐步退出，原则上在所在县域范围内补划，确实无法补划的，在所在市域范围内补划；非禁止人为活动的永久基本农田确需纳入生态保护红线的，可逐步退出永久基本农田，并在市县域内按数量不减少、质量有提高、生态功能有改善进行补划；城镇开发边界与生态保护红线、永久基本农田冲突的，要优先保障生态保护红线和永久基本农田的整体性、连续性、稳定性，

26、优化调整城镇开发边界。市县国土空间规划编制与耕地保护4、重点建设项目的确定。项目选址应严格落实“尽量不占或少占耕地”要求，除法律规定的能源、交通、水利、军事设施等国家重大建设项目选址确实难以避让的除外，其他任何建设都不得占用永久基本农田。国家重点建设项目难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或土地征收的，必须经国务院批准。5、合理引导土地开发活动。要科学全面摸清并分析国土空间本底条件，要根据国土空间本底条件评价结果，科学确定土地开发的目标、任务、布局，引导国土空间适度有序开发。禁止在生态红线区、饮用水水源保护区、25度以上陡坡地等区域垦造耕地。严格控制成片未利用地开发。市县国土空间规划编制与耕地保护村庄编制与耕地保护（1）国土空间布局：落实永久基本农田到图斑地块，实行特殊保护；从严控制各项建设占用耕地特别是优质耕地；（2）住房布局：严禁占用永久基本农田；结合城乡建设用地增减挂钩、“空心房”整治、废弃地利用等盘活存量土地政策进行布局；（3）产业发展布局：鼓励农业结构调整和现代农业的发展，坚决防止耕地的“非农化”和“非粮化”。谢谢大家！