如何面对城市开发区的无序蔓延.pdf

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1、如何面对城市开发区的无序蔓延如何面对城市开发区的无序蔓延摘要：开发区是城市外延扩张的主要载体。南京开发区快速发展，带来了空间蔓延的问题，本文利用数据统计说明，近郊区因为空间的城市化先于人口的城市化，人口反常凹陷，地均产值也不高。开 发区蔓延的原因和城市竞争中的土地经营政策密切相关，土地协议出让是为了吸引开发商的投资，土地划拨是为了超前兴建大规模的基础设施，主要出发点是企业化的政府利用空间交换资本，推动 城市发展。针对这个问题，文中提出了思考和建议。1、开发区是城市外延扩张的主要载体、开发区是城市外延扩张的主要载体1988 年，南京市第一个开发区高新技术产业开发区创立，至 2011 年，南京共

2、有 5 个国家级开发区、8 个省级开发区。国家级开发区还有几倍于批复范围的规划-托管范围，如江宁经济开发区（国家批复 38.47 平方公里，总体规划 308 平方公里）、南京高新技术开发区（19.12 平方公里，规划托管范围 82.46 平方公里）等。此外，还 有市、区级开发区和其他类型的园区（如创意文化园）若干。根据笔者的不完全统计，这些开发区总规划面积达 534.05 平方公里，现状建成面积 286.45 平方公里（不含大学 城）。作为比较，南京市 2008 年城市建设用地为 596.98 平方公里，其中工业用地153.45平方公里，仓储用地 13.52 平方公里（统计口径不同，为中心城区

3、连片发展区域）。开发区是城市跳跃扩张的主要载体。近年来，对南京市城 市空间的研究显示城市由封闭结构转为开放结构，由圈层式转为自由发展，主要空 间发展方向先是向北、然后向南，空间四面出击，发展资源分散，等等。这些研究成果 和南京市以开发区为主导的外延式扩张十分吻合。从图 1 可以看出，市级以上开发区围 绕着主城，向各个方向牵拉，城市的外延扩张主要以开发区为载体，这些开发区决定了 城市的外部形态。在江宁（东山）、仙林和浦口三新区，形成多中心的团块状，而在其 他的方向，形成了较分散的组团，整体形态多向扩张。将开发区规划范围和 2007 年城市建设用地范围叠合，更能直观地说明：开发区和 城市外延扩张、

4、城市形态结构关系密切。2、开发区蔓延带来的城市空间问题、开发区蔓延带来的城市空间问题2.1开发区蔓延速度惊人许多学者论证了开发区导致的城市蔓延。Ewing，R.，Pendall，R.，and Chen，D.在 2002 年的报告蔓延及其冲击的量度：大城市扩张的特性和结果（Measuring Sprawl and its Impact:the Character&Consequences of Metropolitan Expansion）中对“蔓延”（sprawl）的定义是：一种 过程，开发的扩展远远超过了人口的增长。他认为蔓延有四方面的因素：人口以低密度 的开发方式广泛地分散；严格分离的住宅

5、、商铺和工作场所；道路网络，以巨型街区和 较少的连接路为标志；缺乏良好定义的、兴旺活跃的中心。在美国，蔓延是郊区化的产物，郊区化的主体是人口和居住的郊区化，但随之而来 的也有工业用地和商业用地的郊区化；中国还在高速城市化的进程中，主要的蔓延载体 是开发区工业的蔓延，但随之而来的也有居住和商业的郊区化。比照上述定义的蔓延的四方面因素，南京开发区的蔓延情况如下：1、人口以低密度的方式广泛分散，但郊区的密度呈缓慢增加趋势城市中心区的人口密度始终居高不下，并且还在上升趋势，开发区所在的近郊区和远郊区圈层人口密度远远低于中心城区，属于低密度发展。但从 增长率看，城市中心区的人口增长率逐渐下降，近郊区和远

6、郊区的增长率平缓上升，特 别是近郊区，2007 年人口增长率达到了 2.5%左右，而同年协议用地占总建设用地的增 长率占是2%。2、分离度较高的住宅、商铺和工作场所 各开发区都规划了一些居住和商业配套，从规划上看，新三区（东山、浦口、仙林）的开发区居住和商业配套较多，土地较为混合，其他开发区的居住和商业很少，土地分 区明确。从建设实施上看，工业和教育科研的发展领先于居住，商业配套发展最慢。3、方格网道路系统，街区规模较大 郊区开发区都呈现比较规整的方格网道路形态，每一个街区规模较大。因为工业企业对用地的大小有着较高的要求，郊区的商贸批发也有类似的要求，希望地块尽量大以便安排大型的、看不到边的批

7、发卖场和停车场。因此，郊区开发区的工业地块普遍大于 400*400 米，面积在 16-20 公顷之间，有的地块达到 500*600 米，面积达 30 公顷以上。居住地块也普遍大于中心城区，在 300*300 以上。格网过大，交通的选择性较小，步行 非常困难。4、缺乏良好定义的、兴旺活跃的中心 郊区商业活动发展缓慢，主要的零售商业仍在向城市聚集中。除东山、浦口、仙林新市区发展了一定的片区商业中心之外，其余的郊区开发区目前还没有活跃的中心可 言，也缺乏活跃的城市生活。可以看出，目前开发区正在以“准蔓延”的方式广泛存在着。但另一方面，蔓延-郊区化是城市边界扩大的一部分，是进行性的，也存在着优化的可能

8、性。2.2近郊区人口反常凹陷世界大城市的人口密度普遍中心向周边迅速下降。北京、上海、杭州等城市也如此，但南京情况却不是这样。将上海、杭州、南京三城市远郊区、近郊区、中心城区三个范围的人口密度做对比，可以看出，南京从中心城区到近、远郊区，出现近郊区人口密度超低的反常现象。南京城区外围的近郊区人口密度 2009 年仅有 676 人/平方公里，低于全市的人口密度 1172 人/平方公里，更低于远郊区人口密度 1212 人/平方公里。如何解释这一反常的人口密度曲线？部分原因是，这和南京市的统计分类口径有 关，自从 2002 年区划调整后，南京市把六合区、浦口区、江宁区、雨花台区、栖霞区 5 个区都划为

9、近郊区，总面积达 4463 平方公里，是 2000 年近郊区面积的 5.4 倍。但实际 上这广阔的面积中目前仅有约 1/3 是建成区，其他 2/3 都是农田，应该属于真正意义上 的“远郊区”。经过校正，建成区人口密度约为 2000 人/平方公里，从城区到建成区，密度的下降 仍然是比较剧烈的，这个人口密度相对于长三角其他发达城市（如上海的 4684、杭州的新市区的城市建设一路高歌猛进，东山新市区的土地开发明显快于城市建设的速度，但半径约为 20-40 公里的不规则空间上，密度肯定低于 676 人/平方公里，仍是全市人口密度最低的区域。密度反常凹陷的另一个原因是开发区的大幅扩张。南京的开发区除一个

10、较小的白下高新技术产业园在主城内、二个省级开发区在远郊县以外，其余的全部都为于近郊区范 围内。开发区、工业区大幅度的快速扩张先于人口的增长，由于圈地与空置，导致拆迁 先于投资建厂，生产发展先于生活发展，造成建成区人口密度低、而近郊区人口密度更 低的现实。2.3开发区空间利用效率不高南京 4 个国家级开发区地均产值较高，地均 GDP 达到 5.40 亿元/平方公里，地均工 业总产值为 33.60 亿元/平方公里，财政收入为1.36 亿元/平方公里；省级开发区数据 不全，按其中 4 个数据较全的平均，地均生产总值约为 2.77 亿元/平方公里。这个水平在全国是高是低？和 2007 年全国 54 个

11、国家级开发区的平均值及最高值相 比，南京国家级开发区的地均产值低于国家级开发区的平均水平，更是远低于其 中发展水平较高的开发区。另有资料显示，江宁东山新市区 2004 年的平均土地利用效益为2.42 亿元/km2，南 京主城区 2002 年是 7.09 亿元/km2。近几年来，随着社会经济快速发展，江宁区和东山已开发区域内建成度偏低，部分土地没有得到充分的利用，既浪费了土地资源，也不利于城市空间整合。开发效率不高是南京开发区的最大问题之一。然而，开发效率的高低取决于多方因素，例如地缘因素、发展条件、中央政策倾斜等，并不只是地方政府的主观能动决定的。东部沿海地区比内陆地区发展机遇好、速度 快这是

12、不争的事实。据芬兰银行最近的一项研究表明，80%的外国直接投资集中在 10 个 沿海省市，这些省市的 2002 年出口量占中国当年出口量的 85%，简而言之，不论是外国 贸易、观点流动、直接外国投资，还是机构变更，中国的地理不仅仅是它在世界地 图上的位置更偏向于沿海省市。这不是一个地方政府的策 略所能决定的。但是对于地方政府来说，不管位于什么样的排名，都有扩大发展的动力，甚至因为排名靠后，这种动力就更加迫切一些。3、开发区蔓延和土地经营策略密切相关、开发区蔓延和土地经营策略密切相关3.1开发区蔓延和土地协议出让之所以会出现屡禁不止的开发区，主要是由于城市政府需要这样的经营策略。在国 际投资的背

13、景下，在地方政府激烈的竞争中，为了吸引相对少的买家，仅有空间上的条 件还不够，低价（议价）协议供地成为政府拿出的第二个砝码；仅有空间措施和协议让 地还不够，还需要政策上的优惠，如免税、免规费及其他各种补贴。空间宽裕、低价出 让和政策补贴三种经营策略结合，催生了这个特殊的现象开发区，因为它在经营上 如此有效，成为每一个地方政府的利器，导致开发区在中国大地遍地开花，屡控不止。南京的开发区的发展和土地有偿出让市场的建立是同步的。南京的开发区多创立于 1990 年代初至 2000 年代初，在 1990-2004 的十几年间，开发区迅速增加、扩张，这正 是土地从划拨、出让并行到较规范的有偿出让，从占完全

14、优势的协议出让到协议出让被 逐渐约束的年代。关于南京城市扩张有三个非常接近的数字，一是 2005-2008 年行政辖区内的建设用 地年均增加 18 平方公里（统计自国土资源局网站）；二是开发区自 2004-2010 年均增长 近 23 平方公里（统计自各开发区网站）；三是 2004-2009 年南京市年均协议出让 21 平 方公里（统计自国土资源局网站）。可以看出，开发区增长约等于城市扩张、约等于协议出让，如此结论成立，那么，开发区的协议出让即是近年来城市外延扩张的主要原因。土地使用权的出让、转让、出租和抵押等市场交易是从商业和住宅用地开始的，工 业的低价协议甚至划拨一直是主流。直到 2006

15、年国土资源部制定的招标拍卖挂牌出 让国有土地使用权范围和协议出让国有土地使用权规范正式施行，才第一次明确 要求对有竞争要求的工业用地纳入“招拍挂”范围，但在全国实施的也很不理想。南京市 2004-2009 年出让用地的统计显示，在这 6 年间，平均每年通过招拍挂方式 出让经营性用地 7.3km2，年均收益 177 亿元；平均每年通过协议方式出让用地 21km2，年均收益 41.9 亿元。年度出让的土地面积和获得的收益总体十分可观，但招拍挂和协 议收益显著不同。协议用地面积是经营性用地的近 3 倍，然而招拍挂在获取出让费上是 最主要的途径，约为协议的 3 倍多，招拍挂用地的单价平均为协议用地的

16、12 倍（表 5）。在经营中，土地的招拍挂面对的是商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，土 地市场是卖方市场，这从招拍挂常常是几家、甚至十几家开发商竞争一个地块可以看出。因此，竞争机制选择了最有实力、最适合发展的一家开发商，既保证了土地使用的高效率，又保证了商业地块的未来的税收，政府就可以毫不犹豫地实现土地收益最大化。协 议出让面对的主要是工业用地和批发零售，是买方市场，大量的地方政府竞争相对少的企业，越是能带来税收的企业，竞争也就越激烈。这种吸引企业的竞争发生在市与市之间，也发生在市与县之间，甚至区与区之间（往往以开发区为载体）。为了能在激烈的竞争中招到商，政府首要的策略是低价供地，其他的

17、策略还有提前敷设基础设施、提供政策和服务等。3.2开发区蔓延和土地划拨土地划拨对开发区蔓延的影响主要表现为基础设施先行，这里的基础设施主要包括 道路广场和地面上下的基础设施。城市环线、骨干道路先行扩展出去，沿道路的地块为 开发商所青睐，导致了城市的跳跃扩张和枝状扩展。为了吸引投资，“五通一平”、“七 通一平”等设施预先建设，土地才进行出让。开发区在招商引资中，空间规划、基础设 施和优惠条件缺一不可，都是用来吸引开发商的筹码。宽阔空旷的道路和门可罗雀的公 共设施先行建设起来，等待前来投资的开发商青睐。根据基础设施投资的规律，越是规模小的项目，越是有可能采用基础设施超前建设 的方法。因为对经济发展

18、的影响来说，基础设施超前建设有着最好的效果，尽管这样部 门投资效果较差，也就是说，一开始的使用量较少而产生一定的空置，如果发展不能达 到预期，也许还有浪费的风险。然而，这个风险是一定要冒的，没有什么比眼见为实的 道路和环境更有吸引力了，想要让城市得到开发商的注意，基础设施先行是每个城市都 选择的策略，因此，城市的外围空间发展成了先骨架、后填充的形式。4、开发区蔓延是城市竞争的结果为什么蔓延屡控不止？为什么开发区大量空置、土地浪费？土地和空间是城市的宝贵资产，这样的做法看似毫无理性。而从地方政府的动机来判断，却非常有理性。各级开发区面临着国际、全国和区域的激烈竞争，开发区提前进 行土地整理和基础

19、设施建设，预留大片空置的土地是为了显示实力、增加吸引力。正如企业在市场竞争中的策略一样，过剩的生产能力往往是彰显实力、赶走新厂商 的法宝之一。企业配备额外的工厂和设备，让几条生产线空置，表示随时准备大幅度增 加产量，如有新订单来临，立刻可以满足代理商的生产需要，尽管造成资源浪费也在所 不惜。四通八达的道路、漂亮的服务设施、平整的大块土地就是城市/开发区“过剩的生 产能力”。在激烈的全球/区域竞争中，地方政府“企业化”的倾向非常明显。少数的城 市有区位优势、有的幸运的开发区有级别优势和特殊的政策优势（如全国前五的几个开以南京的工业用地调控为例，2007 年以后工业用地（和科研设计等）全部公开招拍

20、文章。市场竞争策略除了“过剩的生产能力”之外，还有很多，例如政府政策、品牌效应、规模经济、掠夺性定价等等，所有这些，城市政府和开发区全都不吝于使用：政府 的优惠政策、每个开发区主打的品牌、开发区的空间规模以及低价让地，等等。空置真的是一种浪费吗？不完全是，它换取的是对城市的投资和发展机会。这是一 个帕累托条件（Pareto Condition）问题，如果漠视了后者作为一个条件的引入，指定 的局限就会得出浪费的看法，如果考虑了全部的条件，我们就会发现，不可能取消空置 行为而又让城市所有人的利益丝毫不受损。如果真的严格禁止土地的空置和道路蔓延，又会发生什么事？显然，在别的城市各 有优势的前提下，这

21、种行为无异于自毁，不能用土地换投资，城市除非有别的竞争手段，除非别的竞争手段特别高明，否则发展一定会大受影响。相反，特别不具有优势的城市，例如偏远的鄂尔多斯，在招商引资中的砝码除了开发区的空间外，还搭配煤矿，可谓把“用资源换投资”用到了极致。正像那句名言“发展才是硬道理”一样，尽管学者们质疑开发区蔓延的发展模式，然而几乎每个开发区都在大幅扩张。如果发展良好，开发区很快就会把提前空置的土地 填满，更有效率的更替也在进行中，使得蔓延变成了一个“时间差”的问题。如果努力 争取来机遇，就会更上一个平台，土地指标和政策优势也会大大增加，开发区获得更大 的发展空间。正像南京江宁经济开发区的实例一样，江宁经

22、济开发区的蔓延和江宁区区 政府不规范的运作一直被质疑，然而开发区的活力却有增无减，2010 年 10 月升级为国 家级开发区，从此有了更大的发展平台。从这一点看，政府和开发区冒的风险获得了回 报，他们大幅的扩张是非常理性的。当然，如果决策不当，或发展不理想，蔓延也会造成真正的、巨大的浪费。目前经济的高增长和土地财政模式掩盖了城市发展的一些问题，如果这两者一旦停止，将会有蔓延并不是单纯的土地政策不合理或约束不当造成的。在城市竞争方式和宏观经济政策不发生改变的前提下，土地市场自我约束和土地政策的出台也无济于事。5、发展战略转型的背景和必要性、发展战略转型的背景和必要性5.1发展战略转向的必要性城市

23、空间发展的问题和土地经营政策息息相关，也和城市规划密切相关，但归根结 底还是整个发展策略推动的结果。毕竟土地政策和城市规划取向本来就是政府定位中的 一部分，不可能有独立于发展策略的土地政策和公平规划。空间扩张中的有些问题，如 蔓延，如果放在促进经济发展的策略下看，就是可以解释的；而放在其他背景下看，就 显得非常荒谬。过度追求效率必将损害公平，而缺失公平会对效率产生极大的影响。2010 年，中国 GDP 为世界第二，人均 GDP4382 美元，全球第 94 名。在“全球最幸福的国家和地区”排 名中，却和肯尼亚、加纳一起并列排在第 125 位。2010 年中国基尼系数超过 0.5，成为贫富分化最严

24、重的国家之一。我国经济高增长 30 年，土地经营 20 余年，城市已积累了一定的财富，“效率优先”所带来的弊端也逐渐凸现。对城市来说，这些财富变成了再生产的投资，消费-市民分 享的份额很少。扩大再生产是急迫的，因而可能是粗放的、缺乏深谋远虑的。一些东西 可以再利用，例如土地和空间本身，可以由产权的清晰和市场行为实现高效率的更替，而另一些东西则是不可逆的，例如城市的格局和自然生态、社会公平和普通市民的享受。5.2制度变迁需要时间和试点发展策略的转型虽然迫在眉睫，落实到制度改进上，却可能不是大刀阔斧型的。作 为制度安排之一，土地经营的制度安排存在于一个整体的制度结构之中。在这个制度结 构之中，许多

25、制度安排互相咬合、紧密相连，形成了今日的发展模式。一个特定制度安排不均衡就会导致整个制度结构不均衡。挂，希望缓解开发区工业用地低成本过度扩张的狂潮，然而现实情况却并非如此。既然政府规定了最低限价，那么有些开发区就以最低限价为标准出让土地，并辅助以税收优 惠和其他奖励。2008、2009 年的数字虽显示协议用地总量有所缩减，但从土地出让的总 体趋势来看，这是伴随着国际金融危机整体市场萎缩的过程（图 43），并不完全是调控 的结果。2007 年，有 33 幅 124.9 公顷的工业用地是招拍挂试点出让的，但其背景是总 协议出让共 3205 公顷用地，招拍挂仅占协议面积的 3.9%。2007 年的工

26、业用地均价是174.14 元/平方米，并不比调控前更高。2008 年随着政策的明朗化，全年挂牌出让工业 用地 144 幅 479.92 公顷，挂牌的规模大幅上升，用地均价也上升至 718.9 元/平方米，为近年来罕见的最高。但是2009 年，工业用地均价又回落至 301.2 元/平方米，因为总 体用地价格一直在上涨，该工业用地价格仅是同年经营性用地价格的6.58%，创下新低。2010 年，南京市国土资源局没有按照惯例公开工业用地出让总量，只公开了市区范围的 协议出让明细（总计 78.6 公顷），恰恰是用地快速扩张的城郊五区六合区、浦口区、江宁区、雨花台区、栖霞区的协议出让数据成了一个谜。从其它

27、数据中推测，工业用地 出让总价只占年度出让总价的 6%，为 36.24 亿元，比例之低为近年来罕有。如果贸然实行一种新的制度安排，譬如说，彻底断绝城市工业用地协议的口子，开 发区高速发展所掩盖的问题可能全部浮出水面。为了在“经营”上产生新的平衡，政府 行为模式必然产生巨大的变动。土地经营制度的变革应该通过在经济状况较好的城市的 一些试点，才开始推广，可以想象也会受到一些城市的消极抵抗。5.3全球化背景下的城市竞争仍然存在此外，全球化的竞争环境仍没有改变，如果不是变得更加激烈的话。自 20 世纪 80 年代以来，中国以“世界工厂”的身份参与了全球化的经济链条之中，由于幅员辽阔且 经济不平衡，目前

28、“世界工厂”已经由珠三角、长三角向中国内地迁移，而少数沿海发 达城市已经、或有望成为区域性的经济中心城市。它们分别与相应的世界其他城市进行 着投资和机会的争夺。Harvey（1989）总结了城市可以选择的各种战略：首先，在劳动 地域分工方面存在竞争，地方可以通过改善技术与基础设施、降低劳动条件获得分工优 势：第二，通过吸引、留住游客和高收入居民，参与区域间的消费竞争；第三，致力于 成为金融、政治或信息中心，获得由此而来的各种利益；第四，通过正式的城市政策或 者对军事技术的国家投资，竞争政府在分配项目。Harvey（1989）曾谈到地方政府的“系列复制”战略，建造会议中心、体育设施和滨水开发区等

29、，每个城市都像一个模子里扣出来的。我国城市发生的情况如出一辙，开发区力推硬环境和软环境，而当每个开发区都像一个系列的效果图一样漂亮，而分不出 彼此的时候，谁又能分辨出优劣呢？但不管成功与否，可以想象各城市还是纷纷使出全身解数制定着自己“并不一定独 特”的战略。众多条件相似的城市面对投资者，恰似在一个完全竞争、或者垄断竞争市 场上一样，每个城市都做广告，每个城市都想形成自己的品牌，每个城市都可能靠降价 来吸引客户。营销手段不一定会成功，但如果没有，成功的机会微乎其微。5.4开发区的可持续发展1、社会的可持续发展 城市的发展以空间为载体，资本投入在先，人力资源投入在后，然后才是城市生活和城市空间的

30、兴起和成熟。这就不可避免地造成了先有空荡荡的基础设施和厂区，再有 配套的生活区和简陋的设施；先有生产、后有生活。开发区的人口面临的不应该是单纯被“拆迁”，而是分享空间的城市化。联合国房 屋、建筑与规划中心强调对于转型城市聚落的态度和重点转变的重要性。他们认为在快 速城市化的条件下，对转型居住区要持积极的态度，政府应改采取行动，为这些区域提 供城市设施和社区服务。在笔者的问卷调查中，城市公共设施的投入非常重要，特别是 学校、医疗和商业零售设施这三类，这是吸引居民定居、从而增加繁荣程度的重要条件（而不是用作投资和充当第二、三居所）。前两者由政府安排，后者由政府鼓励，公共 设施和适当的三产就业岗位保

31、证了近郊区的健康发展，能带来人口密度适当的增长。2、环境可持续发展 城市的土地利用是可持续的，标准厂房的重复利用率相当高。只有一种情况除外土地受到了污染。土地和空间的价值受到损害，大幅下跌。污染是土地和空间受到 的最大损害，没有之一。在环境的可持续发展中一个极大的问题是城市发展策略和环境可持续策略的矛盾。因为关乎城市的发展动力和经济收益，恐怕这比“治理污染”和“花多大力气治理污染”更难以让人抉择。南京市是以“山、水、城、林”闻名的国家园林城市，2008 年还因“秦淮河环境综合整治和风光带建设”项目获联合国人居奖。但同时，南京也是一个重工业 优先的城市。根据主营业务收入计算的区位商显示，2006

32、 年南京在长三角十六城市中有学原料及化学制品制造业、烟草制品业、通信设备计算机及其他电子设备制造业、黑色金属冶炼及压延加工业，居首位的石油加工、炼焦及核燃料加工业区位商值达 2.97，其 余依次为 2.8、2.72、1.37、1.21。排在前三位的，都是对城市环境不利的重工业产业。2007 年厦门 PX 项目遭市民集体抵制而流产，2011 年大连 PX项目泄露隐忧，使得 PX（石 油对二甲苯）项目成为暴露在公众眼中的达摩克利斯之剑。厦门 PX 因为市民的散步，被成功抵制了。大连防波堤溃坝之后，市委书记宣布福佳大化 PX 项目立即停产、尽快 搬迁。然而南京市金陵石化、扬子石化两家的 PX 项目却

33、早已、并一直悄无声息地存在 于长江南北两岸，距市中心距离不超过 20 公里，南京由此成为中国 PX 项目最密集的城 市。有此两大标杆树立在前，南京四面开花的开发区、工业区究竟以什么样的环境标准 在选择企业、要求企业，是非常堪忧的。正像前文讨论过的一样，重化工行业尽管高污染、高风险，但高投入、高回报，是 地方政府的一大财政支柱，因而受到青睐。环境和经济发展较量，在发展优先的语境下，环境自然败北。2010 年7 月，南京栖霞区化工厂爆炸事件，暴露了环境问题的负外部性 对城市的影响有多么深远。不仅仅是空气、水、土地质量，居民生活，还连锁反应到城 市的公共安全、城市正常的空间更替和发展格局，代价十分巨大。