关于国土空间规划体系构建的思考 .doc

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1、关于国土空间规划体系构建的思考摘 要2018年3月，国务院机构改革，成立自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，国土空间规划由此诞生。空间规划是新生事物，但会继承以往空间类规划的合理方面，适应国家行政区划、行政管理特点，实行分级分类编制审批管理，形成“五级三类”的空间规划体系。新的国土空间规划体系建立后，现行法规体系、规划编制、规划管理、规划教育等均应作出相应的调整。关键词空间规划 体系 构建2018年3月，中共中央印发深化党和国家机构改革方案。为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，

2、着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，决定整合国土资源部、国家发改委、住建部、水利部、农业部、国家林业局、国家海洋局、国家测绘地理信息局相关职责，组建自然资源部，作为国务院组成部门。2018年3月17日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过关于国务院机构改革方案，自然资源部正式成立，中国从此进入以空间规划引领城乡发展和建设的新时代。1.空间规划体系构建自然资源部门履行“两个统一”职责，首先必须统一编制和实施空间规划。空间规划体系构建涉及以前多部门、多类型规划的融合，涉及复杂的制度设计和法规修改，耗时自然较多。自然资源部成立近一年了，空间规划体系如何构建仍未明确。根据自然资源部三定方

3、案和领导调研报道，结合以前诸多空间类规划政策和编制办法，可以理出空间规划体系构建的一些基本思路。1.1规划名称自然资源部三定方案明确其职能主要有（1）负责建立空间规划体系并监督实施。推进主体功能区战略和制度，组织编制并监督实施国土空间规划和相关专项规划。开展国土空间开发适宜性评价，建立国土空间规划实施监测、评估和预警体系。组织划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线，构建节约资源和保护环境的生产、生活、生态空间布局。建立健全国土空间用途管制制度，研究拟订城乡规划政策并监督实施。组织拟订并实施土地、海洋等自然资源年度利用计划。负责土地、海域、海岛等国土空间用途转用工作。负责土地征收征

4、用管理。（2）负责统筹国土空间生态修复。牵头组织编制国土空间生态修复规划并实施有关生态修复重大工程。负责国土空间综合整治、土地整理复垦、矿山地质环境恢复治理、海洋生态、海域海岸线和海岛修复等工作。牵头建立和实施生态保护补偿制度，制定合理利用社会资金进行生态修复的政策措施，提出重大备选项目。自然资源部为此设立相关机构（1）国土空间规划局。拟订国土空间规划相关政策，承担建立空间规划体系工作并监督实施。组织编制全国国土空间规划和相关专项规划并监督实施。承担报国务院审批的地方国土空间规划的审核、报批工作，指导和审核涉及国土空间开发利用的国家重大专项规划。开展国土空间开发适宜性评价，建立国土空间规划实施

5、监测、评估和预警体系。（2）国土空间用途管制司。拟订国土空间用途管制制度规范和技术标准。提出土地、海洋年度利用计划并组织实施。组织拟订耕地、林地、草地、湿地、海域、海岛等国土空间用途转用政策，指导建设项目用地预审工作。承担报国务院审批的各类土地用途转用的审核、报批工作。拟订开展城乡规划管理等用途管制政策并监督实施。（3）国土空间生态修复司。承担国土空间生态修复政策研究工作，拟订国土空间生态修复规划。承担国土空间综合整治、土地整理复垦、矿山地质环境恢复治理、海洋生态、海域海岸带和海岛修复等工作。承担生态保护补偿相关工作。指导地方国土空间生态修复工作。因此，新的空间规划的正式名称应就是“国土空间规

6、划”。1.2规划性质与地位中共中央、国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见要求“明确规划功能定位，理顺规划关系”，指出要“强化国家发展规划的统领作用”；“强化空间规划的基础作用”；“强化专项规划和区域规划的支撑作用”。“国家级空间规划以空间治理和空间结构优化为主要内容，是实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据”。“国家级空间规划要聚焦空间开发强度管控和主要控制线落地，全面摸清并分析国土空间本底条件，划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，并以此为载体统筹协调各类空间管控手段，整合形成多规合一的空间规划。强化国家级空间规划在空间开发保护方

7、面的基础和平台功能，为国家发展规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障，对其他规划提出的基础设施、城镇建设、资源能源、生态环保等开发保护活动提供指导和约束”。由此可见，国土空间规划上承发展规划，下启相关专项规划，处于承上启下的位置。1.3规划体系空间规划体系虽是新生事物，但会继承以往空间类规划的合理方面，同时将适应国家行政区划、行政管理的特点，实行分级分类编制、审批、管理，形成“五级三类”的国土空间规划体系。（1）全国国土空间规划：明确全国国土空间管控的总目标和原则；明确全国主体功能区划，明确优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区；明确全国和各省（市、自治区）耕地保护红线数量指标；明

8、确全国和各省（市、自治区）城镇化目标，全国和各省（市、自治区）城镇建设用地总规模，构建全国城镇体系，明确国家中心城市、区域中心城区、省会城市、地级市的职能及人口和用地规模；明确国家公园名录；明确国家重点工程和区域型基础设施布局；明确全国生态建设和修复重点工程布局；明确全国防灾减灾重点工程布局。（2）省域国土空间规划：明确全省国土空间管控的总目标和原则；明确全省主体功能区划，明确优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区；明确全省和各市（州、盟、地区）耕地保护红线数量指标；明确全省和各市（州、盟、地区）城镇化目标，全省和各市（州、盟、地区）城镇建设用地总规模，构建全省城镇体系，明确省会城市、

9、地级市、县级市（县城）的职能及人口和用地规模；明确省域国家公园名录；明确国家、省级重点工程和区域型基础设施布局；明确国家、省级生态建设和修复重点工程布局；明确全省防灾减灾重点工程布局。（3）市域国土空间规划：明确全市国土空间管控的总目标和原则；明确全市主体功能区划，明确优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区；明确全市和各县（市、区）耕地保护红线数量指标；明确全市和县（市、区）城镇化目标，全市和县（市、区）城镇建设用地总规模，构建全市城镇体系，明确中心城区、县级市区（县城）、建制镇（乡集镇）的职能及人口和用地规模；划定“三区三线”；明确市域国家公园名录；明确国家、省级、市级重点工程和区域

10、型基础设施布局；明确国家、省级、市级生态建设和修复重点工程布局；明确全市防灾减灾重点工程布局；编制城市（中心城区）总体规划。（4）县域国土空间规划：明确全县国土空间管控的总目标和原则；明确全县主体功能区划，明确优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区；明确全县和各镇（乡）耕地保护红线数量指标；明确全县和镇（乡）城镇化目标，全县和镇（乡）城镇建设用地总规模，构建全县城镇体系，明确县城、建制镇（乡集镇）、中心村的职能及人口和用地规模；划定“三区三线”；明确县域国家公园名录；明确国家、省级、市级、县级重点工程和区域型基础设施布局；明确国家、省级、市级、县级生态建设和修复重点工程布局；明确全县防

11、灾减灾重点工程布局；编制县城总体规划。（5）镇（乡）域国土空间规划：编制镇区（乡集镇区）总体规划（控制性详细规划深度）、村庄建设规划（修建性详细规划深度）。为便于规划实施管理，城市规划（中心城区规划、县城区规划）再分为总体规划、专项规划、详细规划三种类型。2.新规划体系的影响与应对空间规划体系是一个新生事物，涉及原先多部门多类型规划的深度融合，涉及相关制度的重新设计和诸多法律法规的修改，涉及规划理念、技术、方法的更新，涉及规划主管部门行政审批制度的改革，涉及规划行业（规划编制单位和规划教学单位）的大整合、大洗牌，将产生重大而深远的影响。政府、行政主管部门和规划行业要勇敢面对，积极应对，共同开创

12、自然资源和规划事业新局面。2.1重建法规体系制定国土空间管理法，涵盖国土资源管理、城乡规划管理内容。融合土地利用规划、城乡规划等基本方法，制定国土空间规划编制办法；制定统一的国土空间规划技术规范和标准；要通过立法，督促各级政府建立统一的规划信息平台，保障多规融合。将土地利用规划资质、城乡规划资质合并为国土空间规划资质；修改注册城乡规划师条例为注册规划师条例，对规划师进行分科，分成国土空间规划师、城市规划师、乡村规划师等。2.2优化编制方式国土空间规划编制应坚持“党委领导、政府组织、专家领衔、部门配合、公众参与”原则。国土空间规划应与国民经济和社会发展规划纲要同步编制，统一规划期限、规划目标，协

13、调行动计划，相互印证，提高其科学性、可操作性。改变以往土地利用规划由上而下、城乡规划由下而上的单向思维，实行上下联动。在编制国土空间规划时，涉及城镇体系、城镇人口与用地规模的内容，需要充分听取下级政府的意见和建议。方案评审时，下级政府及其自然资源和规划部门应有代表参会并发表意见。考虑到市情、县情的熟悉程度及以后的跟踪服务，编制国土空间规划一定要有本土规划院参与。鼓励现有城规院、土规院积极引进和培养人才，整合成综合性的国土空间规划院。2.3改革审批制度省、市、县域国土空间规划实行分级编制和审查、审批。全国国土空间规划由自然资源部组织编制，报国务院审批；省域国土空间规划由省政府组织编制，报自然资源

14、部审查，国务院审批；市域国土空间规划由市政府组织编制，报自然资源厅审查，省政府审批；县域国土空间规划由县政府组织编制，报市自然资源和规划部门审查，市政府审批。直辖市、省会城市、副省级城市、其他规定城市的总体规划报自然资源部审查、国务院审批；地级市、县级市城市总体规划报自然资源厅审查、省政府审批；县城总体规划报市自然资源和规划局审查、市政府审批；镇规划、乡规划、村庄规划报县自然资源（规划）局审查、县政府审批。专项规划、详细规划由本级自然资源（规划）部门组织编制，本级政府审批。控制性详细规划报同级人大常委会、上级自然资源（规划）部门备案。城市人口和用地规模应严格遵守上位规划规定，取消原有的人口和用

15、地规模复核。取消建设用地规划许可证。2.4储备专业人才自然资源和规划行政主管部门及国土空间规划院要储备国土资源、城乡规划、主体功能区划、生态环境、防灾减灾、地理信息等方面的专业人才，做到专业人做专业事。高等院校应设立“国土空间规划”专业硕士班、博士班，设置宏观经济学、社会学、城市经济学、城市社会学、国土资源学、人居环境学、人文地理、经济地理、区域规划等课程，努力培养国土空间规划高级人才。2.5扩展知识体系自然资源（规划）系统的工作人员，要加强学习，扩展知识，全面掌握国土资源、城乡规划、主体功能区划、生态环境、防灾减灾、地理信息等领域的基本知识，适应新形势发展要求。行政主管部门和行业协会要组织相关人员开展业务培训，推动本系统、本行业知识更新。高等院校和规划编制单位专家要加强学术研究与交流，共同构建新的“国土空间规划”学科及其知识体系。参考文献1习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会义主义伟大胜利M.北京：人民出版社，2017.2中共中央. 关于深化党和国家机构改革的决定R .2018.3中共中央 国务院. 关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见R .2018.4中央机构编制委员会办公室. 自然资源部三定方案R .2018.10