市城乡统筹规划对策研究.pdf

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1、 十堰市城乡统筹规划对策研究 十堰市城乡统筹规划对策研究-1-目 录 一、市域城乡协调发展策略研究.1（一）十堰市城乡协调发展存在的问题与挑战.1 1.城乡发展存在的问题.1 2.城乡协调发展面临的挑战.4（二）市域城乡协调发展策略.6 1.总体战略.6 2.发展策略.6 3.城乡空间整合措施.9（三）特色城镇化道路选择与空间区划.10 1.城镇化途径.10 2.特色城镇化道路.11 3.分区指导与空间区划.13 二、规划区城乡统筹发展策略.15（一）十堰市城乡建设标准.15 1.制定城乡建设标准的目的.15 2.十堰市城乡建设标准的对象分类.16 3.十堰市城乡建设标准.18（二）规划区城乡

2、产业发展统筹.21 1.规划区城乡产业发展现状.22 2.规划区城乡产业统筹存在的主要问题.25 3.十堰市规划区城乡产业统筹目标.26 4.十堰市规划区统筹城乡产业发展对策.27 5.十堰市规划区城乡产业发展布局.30（三）十堰市城乡公共服务统筹规划.31 1.统筹规划城乡公共服务的意义.31 2.城乡公共服务统筹规划的目标.31 3.城乡公共服务统筹规划的原则.32 4.十堰市城乡公共服务分类统筹规划.33（四）中心城区规划建设区内城市与村庄发展空间统筹.38 1.规划建设区范围内城市与村庄空间分布.38 2.建设区范围内城市发展空间规划.38 3.建设区范围内村庄发展空间规划.38（五）

3、十堰市规划区制度体制统筹.40 1.城乡制度统筹的意义.40 2.十堰市统筹城乡发展的制度障碍.41 3.十堰市城乡制度统筹内容.43 十堰市城乡统筹规划对策研究 1一、市域城乡协调发展策略研究（一）十堰市城乡协调发展存在的问题与挑战 1.城乡 发展 存在 的问 题（1）经济发展基础薄弱 十堰市作为一个集“老、少、边、穷、库”于一体的山区，地处全国集中连片的秦巴贫困带，所辖五县一市均为国家新阶段扶贫开发工作重点县（市），县域经济实力比较薄弱。重点贫困村数量大，占总村数的 50.3%，城区农村尚有 56个重点贫困村，返贫率居高不下，每年在 20%左右。2007 年，十堰市完成生产总值 411.4

4、2亿元，人均生产总值 12745元，低于全国、湖北省的平均水平。2007年底，全市共有“两类人口”（贫困人口、低收入人口）72.45 万人，占全市总人口的 20.76%。区域性的贫困现状和众多的贫困人口，成为制约十堰发展和新农村建设的最大难点。1893416206127453916 38194259477639521100802000400060008000100001200014000160001800020000全国湖北十堰郧县郧西县竹山县竹溪县房县丹江口市（2）城乡二元结构突出 十堰市是以现代汽车工业“嵌入”的方式在贫困山区建立的新兴工业城市，城区综合经济实力较强，多年保持“全国综合实力

5、百强城市”殊荣；但是，农村图 1-1 2007年十堰所辖县（市）与全市、全省、全国人均生产总值比较（数据来源：2008中国统计年鉴、湖北省统计局年鉴 2008）（单位：元）十堰市城乡统筹规划对策研究 2经济社会发展比较落后，呈现出现代汽车工业与传统农业并存、小康城区与贫困农村并存、“全国百强城市”与“国家级贫困县”并存的局面，二元经济结构性矛盾突出。2007 年五县一市实现的生产总值仅占全市地区生产总值的 37.82%，人均生产总值仅为 5251 元，而城区人均生产总值高达 48629 元；城区居民可支配收入与县市农民人均纯收入之比为 5.17:1，城区与县市农村人均消费支出之比为 4.53:

6、1。农村居民家庭恩格尔系数为 50.7%，处在温饱线上徘徊；城市居民恩格尔系数 34.5%，处于小康向富裕过渡。此外，在道路、供水、供电、供气、教育、卫生等公用事业和公共福利方面，城乡也存在较大差距。几十年来，贫困山区人民为兴建丹江口水库、汉丹铁路、襄渝铁路、第二汽车制造厂做出了重大贡献，但未能从中获取相应的利益，城乡间巨大的贫富差距给经济结构调整以及构建和谐社会带来一定压力。12778102232472225602000400060008000100001200014000人均纯收入/可支配收入 人均消费性支出城区县（市）农村（3）人地矛盾日益激化 十堰为典型的低山丘陵和中低山地貌地形，山地

7、面积占全市土地总面积的92.9%，素有“九山半水半分田”之说。由于山多地少，耕地后备资源严重不足。全市现有耕地 220万亩，人均仅 0.63亩，比全国少 0.74亩，比全省少 0.19亩。水田仅占 24.6%，坡地占 60%以上，旱涝保收地人均不足 0.2亩。近年来随着退耕还林政策的实施，全市先后退耕 165 万亩；南水北调中线工程又将淹没 17 万亩良田和 8 万亩高效经济林，还有 30 万亩消落地也将停耕，人地矛盾进一步加剧。当年因丹江口、黄龙滩两座水库建设移民 35 万人，而南水北调中线工程，淹没及影响人口 11.62 万人，最终需要动迁人口约 17.48 万；另有潘口、龙背湾（单位：元

8、）图 1-2 2007年十堰城区居民与县（市）农民人均收入及支出比较（数据来源：湖北省统计局年鉴 2008）十堰市城乡统筹规划对策研究 3电站等一批地方水电移民约 8 万人，移民总数将超过 60 万人。多山、丘陵地貌本已使得十堰的发展空间十分有限，库区移民的安置更加剧了宜居空间的拥挤，人地矛盾更加突出。1.370.820.6300.20.40.60.811.21.41.6全国 湖北省 十堰市（4）农村基础设施缺乏 十堰山大人稀，居住分散，基础设施建设投入大，社会事业发展成本高。长期以来，由于缺乏政府公共财政等公共资金支持，农村人居环境公共设施十分落后。尽管通过这几年整村推进扶贫开发和新农村建设

9、，农村生态、水电、交通、通讯等基础设施条件都有了较大的改善，但是，农村绝大多数公路只通到村头，不少农民一年难到几次乡镇，难进一次县城，至今仍有相当一部分乡村存在行路难、饮水难、收视难、就医难、上学难等问题。到 2004 年底，城市近郊区仍有13个村不通或基本不通公路，在已通公路的 96个村中，硬化路面的只有 53个，其他 43 个村多数路况很差，晴通雨不通。50%左右的村民小组基本不通公路。至今有 156万人没有实现安全饮水要求；全市广播覆盖率为 90.4%，电视覆盖率为 94.2%。农田水利设施失修老化的现象仍然比较严重，农业抗灾减灾能力依然脆弱，脆弱的发展基础，进一步加大了贫困地区新农村建

10、设的难度，也延缓着新农村建设的进度。（5）农民增收困难重重 十堰城市对农村剩余劳动力的吸纳能力较低，以城带乡、以工促农的机制尚未形成。打工经济是农民增收的重要门路，是转移农村劳动力的有效形式和载体。（单位：亩）图 1-3 2008 年十堰与全国、湖北省人均耕地面积比较（数据来源：2008 年全国、湖北省、十堰市国民经济和社会发展统计公报）十堰市城乡统筹规划对策研究 42008 年十堰市农民外出打工人数达到 63.02 万人；农民劳务收入达到 39 亿元，相当于全市生产总值的 8%。农民人均工资性收入 1439元，占农民人均纯收入的50.7%。农业生产以家庭经营为主，2008年全市农民家庭经营收

11、入 139.87亿元，占农业总收入的 86.4%。农村产业结构单一，从十堰农业内部结构层次看，种植业占 62.43%，林业占 4.67%，牧业占 28.64%，渔业占 3.30%，基本属于“耕地产出型”的农业结构模式。农业效益低是制约农民增收的关键因素。在农产品产销链条中，农业投入多、耗时长、风险大，但获得利润相对较少。目前突出矛盾为生产资料价格上涨，农业生产成本增加，农民种田不赚钱，增产不增收。农业生产经营规模偏小、分布零散，工业不发达，农产品加工转化率低，农村市场发育不够，农业资源配置效率不高，农村经济的组织化和市场化程度低下，这些因素都制约着农村经济发展，阻碍农民收入增加。（6）生态环境

12、基础脆弱 十堰全市国土面积中山地面积占 85%以上，生态环境基础脆弱，水土流失较为严重。据全国第二次遥感调查数据显示，2002年十堰市水土流失面积 11905.12平方公里，占国土面积的 50.26%。从行政区划上看，郧西、郧县、丹江口、竹山为水土流失最为严重的县市，其水土流失面积占总面积的 65.9%，也是湖北省水土流失最为严重的县市。早年的“三线”建设在促进经济发展的同时也造成了生态环境的恶化。全市 50 多万亩良田被淹没或占用，无偿调用木材 300 多万立方米，方圆百里林木被砍伐殆尽；30 多万就地后靠的移民为了生存，毁林开荒种地，致使山林植被破坏，水土大量流失。旱灾、洪灾、阴雨低温和风

13、暴冰雹等自然灾害频繁发生，滑坡、塌方、泥石流等地质灾害危害严重，严重影响了全市经济发展环境和人的生存环境，抗灾能力差仍然是制约十堰贫困地区经济社会发展的主要瓶颈。农业面源污染和工业点源污染面大点多，治理起来难度很大，生态环境承载能力严重不足。2.城乡 协调 发展 面临 的 挑战（1）环境治理和生态保护的任务艰巨 十堰市作为南水北调中线工程的水源地，为确保水源质量，不仅需要加大对环境的治理力度，工业污染治理、城镇生活污水和垃圾处理设施，以及水土流失十堰市城乡统筹规划对策研究 5治理、天然林保护、矿山环境恢复等一批生态工程建设任务繁重；而且还将提高经济运行成本和部分行业的准入门槛，限制部分产业的发

14、展，小矿山、小冶炼等一批污染严重的企业需要关闭。十堰市工业吸纳就业的能力本来就有限，再加上一批高污染企业的关闭、移民生产安置和产业准入环境标准提高，造成就业问题十分突出，直接关系到民生改善与社会稳定。这对需要大力发展经济的目标来说无疑是一个前所未有的挑战。（2）贫富差距进一步扩大 近年来，尽管十堰市农业、农村经济发展出现了提速，但从总体水平看，城市与农村之间的差距不仅没有缩小，反而进一步扩大。2004 年，城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入比率为 1:3.5，到了 2008年这一比值升为 4.8:1，贫富差距持续扩大，2006 年全市基尼系数达到 0.45。不仅城乡之间的收入差别在扩大，在

15、农村内部，高收入与低收入农户家庭的收入增长速度也在拉大。城区、城郊集体经济相对发达村普遍高于山区、库区集体经济欠发达村。0200040006000800010000120002004 2005 2006 2007 2008农民人均纯收入城镇居民人均可支配收入（3）移民安置的任务繁重 丹江口水库大坝加高，十堰移民安置难度很大。水库正常蓄水位 170米，将淹没土地面积 158.7 平方公里，淹没区域涉及十堰 4 个县市区、30 个乡镇、14个城镇、436个单位、121个工矿企业，预计到规划水平年需动迁人口 17.48万。根据长江委调查，淹没区人均实物折算不足 2000 元的达 60%以上，按国家现

16、行移民安置补偿标准，新移民户很难移得出、稳得住。要确保移民“移得出、稳得住、能致富”，其任务相当繁重。同时库区自然生态体系、生产生活体系及交通图 1-4 十堰城镇居民与农民人均收入变化（数据来源：2004-2008年十堰市国民经济与社会发展统计公报）十堰市城乡统筹规划对策研究 6运输体系均被打乱，需要重构，在一定时期内库区居民行路难、吃水难、用电难的问题将更加突出。（二）市域城乡协调发展策略 1.总体 战略 十堰市城乡统筹总的发展战略为：“加强城乡间的互动与联系，促进城市与乡村地区协调发展，形成分工合理、城乡互补、共同繁荣的格局。要发挥生态环境优势，大力发展环境友好性产业，促进生态资源优势转化

17、为经济优势；走特色城镇化道路，扶持发展重点镇，增强重点镇的聚集效应和辐射功能；发展县域经济，以工促农，把乡镇企业的发展与工业园区、小城镇建设、农业产业化经营相结合；打破城乡二元结构，建立覆盖城乡的社会保障体系，逐步实现城乡居民公共服务的均等化和生活水平的等值化”。2.发展 策略（1）坚持生态立市，保护生态环境。十堰市是南水北调中线工程的核心水源区和大坝加高工程所在地，是国家重要战略资源的承载地，肩负着水源地生态环境保护及保障库区水质安全的重大政治经济社会责任。因此城乡的发展应以保证丹江口库区水质为前提，统筹库区和上游地区生态环境保护与经济发展、社会全面进步。要高度重视生态修复治理和农村环境整治

18、，重点抓好天然林保护、退耕还林、小流域治理、生态公益林、长江防护林等生态工程建设，继续实施农村“五改三建”，控制农村面源污染。按照核心水源区和生态示范区的功能定位，加快产业布局调整和发展方式转变，充分利用良好的资源优势和生态优势，大力发展生态农业、有机农业、生态旅游等生态友好型产业，实现生态立市与工业兴市并重。（2）发挥资源优势，突出山区特色。十堰作为山区城市有着得天独厚的资源优势。境内不仅有道教圣地武当山、神农架原始森林等一大批人文资源和山水自然风光，而且广大山区的特产品种多，水能、中药材和矿产蕴藏量丰富。可大力发展生态资源产业，重点在水电、十堰市城乡统筹规划对策研究 7绿色食品、生物医药、

19、生态旅游等产业。十堰市山高坡陡，沟壑纵横，河流众多，蕴藏着丰富的水能资源。据测算，全市水能资源理论蕴藏量高达 500多万千瓦，可开发量 340万千瓦，目前仅开发 200万千瓦，发展前景十分广阔。绿色食品产业可重点发展以竹山、竹溪为主的茶叶，以各县市城郊和高山地区相配套的无公害蔬菜，以高山地区为主的山野菜，以竹溪为主的魔芋，以丹江口、郧县为主的柑桔，以二高山和高山地区养牛、养羊为主的草食畜牧业；生物医药产业重点发展以郧西县为主的黄姜，以房县等高山地区为主的中草药，以郧县为主的白羽乌鸡等原材料的种养殖基地；生态旅游业可着力建设以武当山生态旅游区、神龙峡景区、十八里长峡、驴头峡、堵河探险漂流、伏龙山

20、自然风景保护区为重点的自然风光旅游带，六里坪镇、大川镇、柳陂镇为重点的生态农业旅游带，促进生态资源优势转化为经济优势。（3）加快小城镇建设，大力发展重点镇。十堰市除中心城区外，共辖 6县（市），63个建制镇，84个乡，其中边贸口子镇 34 个，抓好小城镇建设意义重大。为此要坚持“小城镇、大战略”的方针，按照“准确定位，突出特色，完善功能，提高档次”的原则，结合农业结构的调整、“山川秀美工程”的实施和农业产业化、商品化的发展，大力推进小城镇建设。要利用城镇特殊环境，提高集镇功能，利用其凝聚力、幅射力、牵引力所产生和效应，带动地方经济发展。当前，十堰的小城镇分布比较松散，规模普遍比较小，城镇功能较

21、弱，对区域经济发展的带动力不强。要改变“小城镇不强”的现状，应着力发展重点镇。即选择中心城市、中心城镇近郊、交通沿线以及经济基础比较好、发展潜力大的重点城镇，在政策、资金方面进行倾斜，培育一批小城镇发展极，以点带面，促进农村小城镇整体快速发展。把小城镇建设与发展乡镇工业、推进农业产业化结合起来，通过发挥各级城镇的功能，转移农村剩余劳动力，带动农村经济的发展，从而促进城乡共荣，这是符合十堰实际的城镇化战略选择。（图）表 1-1 十堰市重点镇 区、县（市）张湾区 茅箭区 丹江口 郧县 郧西县 竹山县 竹溪县 房县 重点镇 柏林镇 大川镇 武当山 杨溪铺 上津镇 宝丰镇 蒋家堰 青峰镇十堰市城乡统筹

22、规划对策研究 8鸳鸯乡 习家店六里坪浪河镇 茶店镇 柳陂镇 城关镇 观音镇土门镇城关镇 官渡镇城关镇 水坪镇城关镇 城关镇（4）县域以工促农，企业“专、精、特”发展。县是城市带动农村的一个最基础的结点，县域经济既是城市经济和农村经济的结合部，又是工业经济与农业经济的交汇点，壮大县域经济是解决“三农”问题，实现城乡协调发展的根本所在。作为山城，十堰没有大规模发展现代农业机械化的基础，只能从工业入手，以工促农，发展乡镇企业，带动农村经济发展。在湖北省委、省政府提出的县域经济“一主三化”战略指导下，十堰市县域经济应坚持以民营经济为主体，加快推进农村工业化、农业产业化和农村城镇化进程，加强城乡间的产业

23、关联与互动，加速培植特色产业。十堰市乡镇企业规模小，集约化程度低，要引导乡镇企业走“小而专、小而精、小而特”的发展路子，把乡镇企业的发展与工业园区、小城镇建设、农业产业化经营相结合，与开发地方资源相结合，重点发展农副产品加工、储藏、保鲜、包装、运销业，发展劳动密集型和资源密集加工业，集中扶持优势产品和龙头企业。促进乡镇企业逐步以分散布局向相对集中连片开发转变。（5）推进农业产业化，促进农民增收。推进农业产业化经营，是以工业的理念谋划农业的重要途径，乡村地区应利用丰富的自然资源发展现代化农业生产，并实现农业产业化，为城乡发展提供坚实的物质基础。要充分发挥比较优势，加强产业基地建设；大力发展特色农

24、副产品加工，推进农业产业化经营向纵深发展。大力培育龙头企业，努力提高农产品加工的精度和深度，实施名牌战略，用优质产品开拓市场和占领市场。建立健全农业产业化服务体系，大力推进农村市场体系建设，搞活农产品流通；大力发展行业协会等各种形式的流通中介组织和行业服务组织；规范发展订单生产、培植农产品经销大户，提高农业的组织化程度，降低农业生产的风险，实现农民增收，逐步缩小城乡间的收入差距。（6）完善基础设施，均衡公共服务。基础设施作为区域社会经济持续发展的基础和保障，是城乡建设发展的一个必不可少的硬环境。要实现十堰市城乡协调发展，必须抓好城乡基础设施建设的协调发展。要加快建设覆盖城乡的基础设施网络体系，

25、重点考虑城市的基础设施十堰市城乡统筹规划对策研究 9如何向农村延伸，在整个区域空间上如何协调，提高供水、供电、环保等公用服务设施的共享度，改善农民生活居住和生产贸易条件，切实解决农村吃水难、行路难、卫生差的问题。可在城乡结合处发展一些社会共享型的基础设施，使农村与城市能够平滑自然对接。要鼓励城市有关服务企业（如超市、药店等）向农村延伸，到农村投资创办分支机构或连锁店。大力实施网络化发展战略，改变农村服务业的落后局面，使农民享受与城市居民同等的公共产品和社会服务，医疗文化教育等得到基本保障。（7）城市反哺农村，深化农村改革。通过调整税收和财政政策，建立城市反哺农村、工业反哺农业的资本投入机制。引

26、导城市工商资本进入农村，开发农业，兴办农工商一体化企业，发展农业基础设施建设。通过深化金融改革，着力扩大对农村的信贷规模，拓展信贷范围，建立起真正为农村服务的农村金融服务体系，以解决农业产业化发展中的资金需求和农村中小企业融资难以及小城镇建设资金短缺等问题。应加大十堰市财政转移支付力度，扶持农村科技、教育、文化、卫生等社会事业发展。要大力发展卫生事业，建立新型合作医疗保障体系，解决农民因病致贫、因病返贫的问题。要大力发展文化事业，改造农村乡镇文化设施，丰富农民文化生活,提高社会文明程度。要在农村建立和完善社会保障体系，通过制度合法合理地解决农民离土的心理负担和经济保障问题。只有改革户籍管理制度

27、，同时在就业、教育、住房、社会保障等各方面改革的配合下，才能真正打破城乡二元分割的格局。3.城乡 空间 整合 措施（1）构筑“以十堰城区为核心，以县（市）城关镇为骨干，以重点镇为发展重点，以一般建制镇和集镇为基础，以中心村为基本节点，结构合理，功能完备，梯次分明”的城乡网络体系，实现区域有机联系。（2）整合城乡发展空间和生态保护空间，在地域上应体现三个集中，即工业向城镇工业区集中，居民向城镇和中心村集中，农田向规模化经营集中，形成集聚效应，实现资源集约利用。（3）提高城镇建设用地使用效率，提高城镇公共服务设施建设标准和服务十堰市城乡统筹规划对策研究 10水平，增强其服务能力和服务半径。进行适度

28、的乡镇撤并，实现城镇个体空间适度紧凑布局，群体空间适度开敞分散，城乡整体空间集约发展。（4）形成沿江、沿路（高速公路、国道、省道）、沿边发展的城镇带，应从山城的自然环境出发，充分结合自然地形，调整和合理布局乡村居民点，处理好生产、生活、生态文化之间的关系。（三）特色城镇化道路选择与空间区划 2005 年由中国科学院发布的权威性报告中国可持续发展战略报告指出：我国“三农”问题的根本出路在于大量减少农民的数量，而要实现这一点，惟有实现城镇化战略才能最终完成。1.城 镇 化途 径（1）借市兴镇 城市近郊及与市区有便捷交通联系的乡村可以依托城区的工商业资源与市场，走借市兴镇的城镇化道路。这样的乡村由于

29、地理位置优越，能够与城区发生密切的人流、物流、资金流、信息流等。如六里坪、丁家营、土关垭、浪河、茶店、花果、柏林等小城镇就是发挥位于国道、高速公路沿线的区位优势，依托十堰城区强大的汽车产业，使得一些汽车配套企业在此布点而发展起来的。而城区对农产品巨大的市场需求，也促进了象柳陂、六里坪、安阳等提供蔬菜等农副土特产品服务的基地型集镇的产生。（2）工业兴镇 实施工业兴镇，是加快工业化进程，迅速提高县域经济综合实力的必然选择。发展县域经济，就要以产业为支撑，引导优势产业、优势企业向园区集中，形成县域经济新的增长点，以此提供更多的就业岗位，带动从事非农就业的农民向城镇集中。各县（市）城关镇的发展就是此类

30、城镇化的代表。而各县市的中心镇也应立足自身资源优势和现有产业基础，确立主导产业，实现经济、社会的快速发展，以带动周边乡村的共同发展。（3）旅游兴镇 旅游兴镇是以旅游业为推动力的城镇化途径，是指拥有旅游资源的地区为了十堰市城乡统筹规划对策研究 11 开发旅游产品，给游览者提供交通、游览、食宿、娱乐、购物等一系列服务，使生产、提供这些商品和服务的行业与居民大量在此聚集，逐渐形成具有明显职能特色的城镇的过程。武当山特区的发展是十堰旅游兴镇最典型的例子，如今武当山的旅游收入增长显著，经济实力大大增强，成为湖北省的明星乡镇。十堰市有着丰富的旅游资源，应大力支持有条件的乡镇积极开发旅游资源，发展特色旅游产

31、品，除了武当山的“道教圣地游”外、可打造丹江口库区“饮水探源游”、郧县的“考古科普游”、南三县的“探险游”、城郊高山乡镇的“农家游”等品牌，将武当山、大川、南化塘等培植成旅游型集镇。旅游兴镇可有效缓解传统工农业生存发展的环境压力，实现新老库区移民的有效安置就业和乡村人民的快速脱贫致富。（4）交通兴镇 近年来随着十堰市大交通条件的改善，从而加强了与周边城市的交流与沟通，一些位于交通干道沿线或交通节点上的乡镇，可发挥其对外人流、物流便利的优势，依据自身的资源优势和基础条件，形成规模较大的专业市场，成为区域性的专业农副产品交易中心。位于高速六里坪互通口的六里坪镇，在汉十高速建成通车后的一年时间内，招

32、商引资 34 家工业企业，协议投资 4 亿元以上，投资500万以上的就有 16家，2005年的工业税收首次突破 2000万元。2007年又有 9家企业在此落户，引来资金 1亿元。（5）边贸兴镇 位于市域边缘的口子镇，如蒋家堰、上津、白浪、梅铺、丰溪、湖北口、石鼓、羊尾等镇可利用临近外省市的区位优势，根据自身的比较优势和资源与产业基础，培植成以工促贸、以贸兴镇的边贸型城镇。要在突出抓好市场等硬件设施建设的同时，以最优惠的政策、最便捷的服务、最宽松的经营环境，吸引周边的鄂、豫、渝、陕客商前来经商兴业。2.特色 城镇 化道 路 十堰市的特色城镇化道路，是在各个城镇现有的条件下，通过整合优势资源，创新

33、发展理念，调整发展策略，尽可能地利用有限的条件在某一方面取得独特发展，使十堰的城镇与其他城镇相比能在某些方面具有独特优势与特色竞争力，从十堰市城乡统筹规划对策研究 12而使这些城镇能突破自身局限，实现跨越式发展。从挖掘城镇的特色入手，着力打造环境特色、产业特色和文化特色，在城镇化中实行特色战略。（1）生态型城镇化 党的十六届五中全会提出，要加快建设资源节约型、环境友好型社会，大力发展循环经济，加大环境保护力度，切实保护好自然生态。十堰市作为湖北西部生态经济圈的核心区和国家南水北调中线工程核心水源区，合理利用资源、保护生态环境、实现人与自然和谐显得更为紧迫和重要。十堰最大也最独特的优势是生态，因

34、此，各村镇应依托自身的生态优势走生态型城镇化道路。生态型城镇化推行集约用地方式，充分提高土地利用率，充分开发利用荒地和废弃地，做到集约用地和保护用地并重，切实保护生态环境。搞好乡镇工业布局，优先发展生态产业。加强饮用水源保护区建设，全面建设各县（市）区和中心镇污水处理厂，基本形成区域污水收集、处理和排放系统。建设区域集中式垃圾综合处理厂，推广垃圾分类收集、运输和资源化综合利用系统。乡镇、农村生活垃圾，实行“村收集、镇运输、县（市）处理”模式，提高畜禽粪便处理率和资源化率。积极推广农村能源建设，用沼气能源、水电能源、太阳能源等替代薪炭能源，尽可能将城镇化对生态环境的影响降到最低。（2）资源型城镇

35、化 十堰市有着丰富的资源，包括生物资源、矿产资源、水能资源、旅游资源等等，这些资源构成了十堰的比较优势和产业发展的基础。合理地开发利用这些资源，打造当地的特色产业体系，有利于城镇化的稳步推进。以旅游资源为例，十堰各县（市）旅游资源均比较丰富，在当前湖北省构筑鄂西北生态旅游圈的机遇和背景下，努力打造以武当山为龙头，以丹江口水库、伍家沟民间故事村、六里坪观光农业、五龙宫道观和森林公园、伏龙山自然风景区、“老母荒”生态公园、郧县青龙山恐龙城、郧县古猿人遗址、郧县虎啸滩、龙吟峡、郧西五龙河景区、房县温泉、野人谷、野人洞、竹山堵河漂流、竹溪十八里长峡原始森林等旅游景点为节点的“一线串珠”旅游线路。那些位

36、于旅游线路上景区、景点附近的村镇可大力发展旅游业及其配套产业，依靠资源优势来实现城镇化。（3）文化型城镇化 汉江流域是人类的发祥地之一，十堰市自古就是秦楚文化汇融地域，全市已十堰市城乡统筹规划对策研究 13发现仰韶文化、马家窖文化、龙山文化遗址 10 多处，自然景观与人文景观交相辉映。十堰现已形成武当古建筑艺术与道教文化、汉江古人类文化、城区现代汽车文化、鄂西北风光民俗文化等四大特色。近年来，随着旅游业的发展，十堰的特色传统文化也得到了大力传承和发扬，重点保护和宣传了世界文化遗产武当山、伍家沟民间故事村、吕家河民歌村、房陵文化圈、“郧阳人”头骨化石、恐龙蛋、恐龙骨骼化石群遗迹等在国内外有影响、

37、有地位的文化资源，在文化旅游热的同时也带动了拥有这些文化资源的乡镇的发展。文化建设不仅为城镇化发展提供巨大精神动力和智力支撑，而且也为城镇化发展提供经济空间，促进城镇服务业的繁荣，增加城镇就业岗位，增强城镇产业联动，推动城镇化发展。历史传统、自然环境、人文景观是城镇的特色和魅力所在，城镇发展必须在遵循普遍发展规律的基础上，根据自己的地理环境、历史文化和民族风情，确立城镇的发展方向和发展模式，塑造城镇特色，形成独特的城镇风格。3.分区 指导 与空 间区 划 截至 2008年底，十堰市共有 126个乡镇级单位、1876个村集体经济组织。各村镇自然条件、资源禀赋、经济社会发展水平、工业化和城镇化进程

38、差异较大，存在的矛盾和问题各不相同，农村发展的区域模式必然表现为多样性和复杂性。因此在进行城乡统筹规划时，不能一刀切，而应该从实际情况出发，因地制宜，进行分类指导。按照城乡一体化要求和经济社会可协调发展的原则，根据不同区域的发展现状、资源禀赋和环境承载能力，划分不同的发展区域，实行不同的区域功能定位和产业发展方向。（1）按乡村与城区的位置关系进行分类，可分为城中村、近郊村和远郊村。城中村主要分布在城市建成区内或城乡结合部地区，这些村庄土地大多已经被征为城市建设用地，产业结构和村民就业结构已经基本非农化，但仍然沿用传统农村的社会管理体制来管理，城市化进程相对滞后，人口密度大，外来人员相对集中，违

39、法建设、违章建筑和私搭乱建严重，市政基础设施匮乏，房屋破旧，环境脏乱，社会管理混乱，城市公共安全隐患多。城中村的规划重点在村容村貌的整治、对空间布局进行统一规划，加强道路、给排水等基础设施建设，改变城中村的杂乱无章，改善居民的生活环境。十堰市城乡统筹规划对策研究 14近郊村是指那些在城市建成区之外、规划区之内的村庄。这类村庄规划的重点在发展高效的城郊型农业，建设为城市提供基本农产品的后勤服务基地，并积极发展生态农业、休闲旅游业等城郊型产业。远郊村是所辖县市中的村庄，距离城市建成区相对较远，二者之间的联系和往来不太密切。这类村庄规划的重点在于优化村庄布局，引导农村住宅建设适当集中，改善人居环境，

40、整治村容村貌，加强农村道路、供水等基础设施建设。在产业选择方面，应依托优势资源，走农业规模化、产业化、现代化的路子。（2）以地形为划分依据，可分为河谷地农村、低山丘陵农村和山区农村。河谷地农村主要位于汉江沿岸，海拔多在 500 米以下。光、热、水等自然条件优越，兼有南北土壤特点，土地资源丰富，农、林、牧、渔全面发展，是十堰市重要的粮、油、果特、畜牧及水产养殖区。区位条件优越，交通便利，工业基础雄厚，城镇化水平高，旅游资源丰富。适合大力发展城郊农业及农副产品加工业，发展以武当山为中心的旅游业。低山丘陵农村位于十堰市的中南部，主要包括南三县盆地周围的 42个乡镇，海拔多在 800米以下。耕地质量较

41、好，粮油生产有一定优势，但耕地减少快，人地矛盾突出，园地比例大，茶叶生产潜力大，对外交通较方便，但乡村道路梗塞，水电、矿产资源有一定优势。要保护现有耕地，稳定粮油生产。积极发展林果生产和畜牧业，提高森林覆盖率，改善生态环境。城镇建设要适度控制规模，进一步改善交通条件特别是要加强乡村道路建设。山区农村主要分布在十堰市的西北部、中部和南部，海拔多在 800-1600 米之间。这类农村的发展要立足丰富的自然资源，大力发展林特、畜牧业；退耕还林，重点搞好坡改梯，提高耕地质量实行粮食自给；重点发展用材林、涵养林和经济林，提高森林覆盖率，改善生态环境；改善交通条件，提高公路等级；以矿产开采为龙头发展采矿业

42、，适当发展旅游业，加强对森林和珍贵稀有生物资源的保护。大力发展山地农业，重点在“绿色食品”、“保健食品”上下功夫，闯出一条山地农业发展的新路子。（3）按乡村所处丹江口库区的位置及水源功能、水环境要求进行分类，可分为库区水源保护核心区农村、生态农业发展区农村、人口产业集聚区农村和水源涵养生态区农村。十堰市城乡统筹规划对策研究 15水源保护区核心区为取水口周边 5 公里区域及直接影响取水口水质的相关区域。区内禁止任何造成水污染的生产生活活动，禁止新建、改建、扩建除水利工程以外的工程项目，并逐渐搬迁外移内人口。着力开展生态建设与保护，不断提高区内的环境安全水平。人口产业集聚区为中心城市和常住人口超过

43、 3 万人的重点城镇的规划建设区。依托中心城市和重点城镇，集中人口和产业，形成点状发展和辐射带动的格局。促进产业改造升级，推行清洁生产，发展循环经济，减少污染排放，形成生产生活污染物的集中治理。加强村镇环境基础设施建设，弘扬生态文化，建设生态村镇。生态农业发展区为坡度 25以下，以种植、养殖业为主，农业人口相对密集的区域。区内重点发展生态农业，着力改进种植业、养殖业和林果业生产方式，减少农药化肥施用量，推广测土配方施肥和使用有机肥，集中建设畜禽养殖场污染治理和综合利用设施，减少农业生产污染。积极推进农村沼气建设，改善能源消费结构。建设农村垃圾收集处理系统和小型污水处理设施，减少农村生活污染。水

44、源涵养生态区是坡度 25以上，以山地、林区为主和经济社会活动较少，人口相对稀疏的集中连片区域，以及坡度 25以下的重点生态功能区。区内以加强天然林保护、水土保持和退耕还林还草为重点，不断提高水源涵养能力。加强各类保护区的管理与建设，区内控制和禁止采矿、采伐等破坏水源涵养功能的相关活动。二、规划区城乡统筹发展策略（一）十堰市城乡建设标准 1.制定 城乡 建设 标准 的 目的（1）缓解城市建成区的过度拥挤 十堰城区是三线建设的产物，当时为了备战，城区分散在山沟，自然地理决定了城区建设的空间狭窄。城市现状建设用地主要分布在市内几条主要河流犟河、百二河、神定河、马家河、茅塔河两岸较开阔平坦的沟谷地和河

45、流堆积十堰市城乡统筹规划对策研究 16阶地上，建设用地资源严重匮乏，导致市区建筑密度过大，道路狭窄，绿地以见缝插针的形式存在。近年来，随着人口的聚集和经济的发展，城区人口已由已由1997年的 46万上升到 2008年的 57.3万，城区的人口密度、建筑密度越来越大，交通拥挤、环境恶化等问题日益严重。为缓解建成区的过度拥挤，需要制定十堰市城市用地建设标准，以此规范城市建设行为，为十堰市建设宜居城市打下良好的基础。（2）防止农村建设用地的闲置浪费 针对耕地不断被城市建设侵占的问题，我国农村建设用地还存在大量闲置浪费的局面。据国土资源部数据显示，2004 年全国村庄建设用地 2.48 亿亩，按当年农

46、业人口计算，人均村庄用地 218平方米，高出国家定额最高值（150平方米/人）45.3%。十堰市 2007年农村建设用地总面积达？平方公里，人均村庄用地？平方米。特别是在山区农村，由于地形的限制，住房建设非常分散，很多农户在保留了老宅的情况下建设新宅，致使人均建设面积过大。在部分地区，由于宅基地复耕工作开展得不好，导致存在多处宅基地没有复耕的情况，浪费了土地资源。因此，需要通过制定乡村用地标准对农村建设用地进行整理，以缓解耕地紧张的状况。国外的经验也表明，城市建设用地的增加不是通过牺牲耕地面积来实现的，而是通过对村庄闲置用地的整理置换来实现的。（3）保障城乡公共服务设施的足额配置 近年来，十堰

47、市城区由于人口的快速聚集，暴露出了诸如中小学、集贸市场、停车场等公共配套设施缺乏等问题以及居民区缺少供居民休闲的园林绿化、城市基础设施不足等一系列问题。十堰农村的公共服务设施和基础设施缺失更是由来已久的问题，至今一些村庄特别是偏远山区的农村仍存在饮水难、行路难、就医难、上学难等基本生活问题，更谈不上精神生活的充实了。为方便城乡居民的日常生活，实现城乡居民公共服务的均等化，需要依据合理的建设标准，保障各类用地的比例与数量，配置足够的基本公共服务设施和基础设施以满足城乡居民的日常生活需要。2.十堰 市城 乡建 设标 准 的对 象分 类 依据十堰市现有的经济发展水平、人口和产业集聚形态、开发和建设强

48、度等十堰市城乡统筹规划对策研究 17方面的巨大差异，可以将城乡建设标准分为城镇建设标准和农村建设标准两大类，大类下再分小类设置建设标准，以保证建设标准设置的科学有效性。（1）城镇分类 根据市域城镇体系空间布局的现状特征及未来发展态势，结合城镇功能定位和开发建设要求，将现有城镇分为中心城市、重点镇、一般镇三大类。中心城市是所在市域内的政治、经济、文化与信息中心，人口与产业相对集聚，现有国土开发密度较大，在区域内职能分工中具有高等级性和规模经济性的特点，重点培育其对所在区域的组织、管理和服务能力。十堰市中心城市包括一个市域中心城市十堰市区，一个市域次中心城市丹江口市区。重点镇作为中心城市和一般镇的

49、梯度连接点，对毗邻的一般镇具有经济、文化、教育等方面的辐射带动作用，区位条件较为优越，基础条件相对较好，具有一定的规模基础和发展潜力，且往往具有特色鲜明的功能形态。十堰市重点镇名单见表 1-1。一般镇是市域城镇体系中的最低层次，是镇域内的经济、行政中心。一般镇规模较小，职能相对简单，主要作为农村工业化的集聚地和农村地区的服务中心，其发展强调基础设施的完善问题。十堰市除重点镇以外的乡镇均属于一般镇的范畴。（2）农村分类 结合十堰市农村发展现状和要求，以便于农村建设的操作和管理为原则，此处沿用之前将农村按其与城区的位置关系进行分类，分为城中村、近郊村和远郊村。城中村指在城市化快速推进过程中，被纳入

50、城市建设用地范围或城市远景规划的农村，这类农村的土地大多已经被征为城市建设用地，产业结构和村民就业结构已经基本非农化，但仍然沿用传统农村的社会管理体制来管理。十堰市规划城市建设用地范围内的所有村庄均可划入城中村范畴。近郊村是指位于城市规划区范围之内、城市建设用地范围之外的所有村庄。远郊村是指远离城市建成区的、十堰市所辖县（市）中的村庄。十堰市城乡统筹规划对策研究 183.十堰 市城 乡建 设标 准 为了科学地指导十堰市城乡统筹规划，加强城乡建设和管理工作，现以科学发展观为指导，以城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ 137-90）、村镇建设标准（GB 50188-93）等相关标准为依据，结合