城市经济学之城市公共经济与公共财政.pdf

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1、城市经济学城市公共经济与城市财政城市公共经济与公共产品城市公共财政与运行城 市 公 共经济与公共产品 城市公共经济是城市经济与公共经济理论相融合的产物，它强调政府在城市经济中的作用。这一理论主要围绕 城市公 共产品供 给展开，解释了为什么 需要公共产品、为谁提供公共产品、如何提供公共产品以及如何获得收入来提供公共产品。在要素市场上，政府向家庭购买劳动、资本、土地等资源；在产品市场上，政府向企业购买计算机、汽车等产品；政府利用这些资源和产品向社会提供各种公共服务，如国防、治安、道路、学校、消防、水利等。同时，政府还会拥有运营邮局、铁路、航空、烟厂、房地产等公共企业，这些企业从事各种经营性活动。城

2、市公共经济 与 政 府城 市 公 共产品及其供给“公共产品”是美国现代著名经济学家保罗萨缪尔森（Paul Samuelson）1954年在其公共消费纯论（The Pure Theory of Pubic Expenditure）一文中提出来的。萨缪尔森将公共产品定义为：“公共产品是指这样的一类商品：将该商品的效用扩展与他人的成本为零；无法排除他人参与共享。”公 共 产 品 具 有非竞争 性和非 排他性，每个 人对这 种产品 的消费都 不会导致其他人 对 该 产品 消 费的 减 少。私人 产 品：竞争性与排他性 绝大部分城市物品是私人物品（Private Goods），如商品房、商铺等，它们的消

3、费或享用过程具有竞争性和排他性。竞争性（Rivalry）指让更多人消费会发生边际成本，某人已经消费的给定数量某种商品不能同时被其他人消费。排他性（Excludability）指人们必须支付价格才能消费商品，存在把没支付价格者排除在消费以外的现实手段。非竞争性 和非排他性 非竞争性（Non-rivalry）：有的产品更多人消费无需增加边际成本（或边际成本很小可忽略不计），因而，某人消费某种商品并不妨碍其他人同时消费这一产品。例如，灯塔，放飞在天空的观赏性汽球，电视节目等，其消费过程都具有非竞争性特点。非排他性（Non-excludability）（共享 性）：产品一旦提供，就难以排除他人的使用，

4、或无法对消费行为收费（收费成本太高），因而消费者不必支付价格就能消费。例如，灯塔具有非排他性。又如，广播节目一旦播出，一个人收听和两个人收听都不会增加电台的成本（广播电台的节目一旦播出，在目前的技术下是很难排除他人的收听）。公共 产 品 公共产品（Public Goods）：是具有非竞争性 的物 品。如果 公共物 品同时还具备 非排他性，则称 为 纯公 共产品(pure public goods)，否则叫 准公共产品(quasi-public goods)。公共产品分类（1）纯公共产品：具有完全的非竞争性和非排他性，如国防和灯塔等，通常采用免费提供的方式。（2）准公共产品：具有有限的非竞争性和

5、局部的排他性。即超过一定的临界点，非竞争性和非排他性就会消失，拥挤就会出现（外部性较大）。准公共物品可以分为两类：a.公益产品。如义务教育、公共图书馆、博物馆、公园等。b.公共事业产品，也称自然垄断产品。如电信、电力、自来水、燃气等。准公共产品一般具有“拥挤性”的特点，即当消费者的数目增加到某一个值后，就会出现边际成本为正的情况，而不是像纯公共物品，增加一个人的消费，边际成本为零。准公共产品到达“拥挤点”后，每增加一个人，将减少原有消费者的效用。Copyright 2004 South-Western竞争的?是是 商品房 商业大厦 拥挤的收费公路 消防 有线电视 不拥挤的收费公 路否私人商品

6、自然垄断否排他的?城市开放公园（免费）城市生态环境 拥挤的非收费公 路 城市台风警报 城市空气 不拥挤的非收费 公路公用资 源 公共产 品既是排他的也是竞争的既不是排他的也不是竞争的 是竞争的但不是排他的是排他的但不是竞争的商 品 的 不同种类公 共 产 品与搭便车问题 由于公共产品具有消费上的非排他性和非竞争性,从而在公共物品的消费上出现了“搭便车”的问题。“搭便车”即公共物品的提供，给每个人都带来了好处和利益,同时,每个人都不希望自己为此而支付费用。搭便车又叫机会主义行为。正是由于这种“搭便车”的行为,造成了“市场失灵”。原因在于提供公共物品的私人成本和社会成本、私人收益和社会收益发生偏离

7、,使得私人生产者不愿意提供公共物品,扰乱了市场机制的功能,不能实现 社会资源的最优配置。公共产品理论 认 为：公共性的资源具有“外部性”、“搭便车”等原因，其产权不宜私有；又因为私有产权的履行和保护费用过高，所以这一类资源或物品的公共产权安排是最有效的。传统经济 学 认 为 公 共物品的 供给理 应由政 府来承 担。在一个大的社会（如人口众多的国家）中，许多公共物品是由政府提供的。在现代社会中，有些公共物品，如国防，只能由政府提供。解决搭便车问题 在总受益超过成本的情况下，政府可以考虑提供公共产品。政府可以通过用税收收益提供公共产品。公 共 产 品的供给：政府 公共物品传统上是由政府提供或政府

8、保护的，但很多数国家的实践表明，这并没有解决公共物品提供的低效率问题。相反，正是政府垄断经营公共物品，导致公共物品供给的低效率。1、政 府 资 金 的有限性，公共 物品的 供给的 非收益 性，资 金的短缺 性导致 了公共物品的供给 不 足。如城市基础设施建设为例，很多中小城市，交通、供水和环境治理方面的投资远远不能满足需要。2、政 府 的“政府失灵”与“政府失 误”并 存。政府决策的复杂性以及程序过多导致政府失灵。无法高效地解决信息收集与信息处理问题，政府调控的节奏赶不上市场变化的程度。此外，“政府失误”是指由于判断失误而做出有悖实际的决策，往往会导致市场中公共产品的供给不足或供给过剩。3、国

9、有企业存 在 效 率问 题。国有企业的主要拥有者是政府，同时政府又不以利润最大化为目标，公共产权中存在所有者主体缺位，其决策者和经营者都不具有对经营成果的剩余索取权，从而缺少提高效率的激励机制，供给效率低下，并且通过制定垄断价格，使消费者的福利受到损失，其结果是低效率。公 共 产 品的供给：政府 灯塔是传统经济学家认为不可能由私人提供的公共产品。科斯考察英国早期的灯塔制度的演变后认为，灯塔的服务可以由私人提供，灯塔可由私人筹资建造、管理和所有，政府的作用局限于产权的确定等方面。科斯定理：在产权清晰的情况下，如果交易成本为零或小得可以忽略不计，市场机制可以把外部效应内部化，实现资源的最优配置。如

10、果交易成本不为零，或者不是小得可以忽略不计，那么合理的制度可以减少交易成本，使外部效应内部化，实现资源的合理配置。即，只要产权界定清晰，允许人们进行适当的交易或谈判，外部性问题就可以得到解决。科斯虽然明确私有产权可以解决市场的外部性问题，但公共物品的“搭便车”问题并没有提及。原 因 在 于 制 定一套 排他的装 置和制度 必 须 考 虑 它的成本 和执行 监督的 费用。公 共 产 品的供给：私人产权 私人产权可以解决一些政府提供公共产品存在的问题，但绝非最佳的产权制度安排。詹姆斯 布坎南 从产权角度解决由政府提供此类公共物品时人们的“搭便车”行为，使俱乐部社团产权成为实现效率供给准公共产品的理

11、想模式。这种介 于 纯 私 人 物品和公 共物品 之间的 产品或 服务就 是“俱 乐部产品”布坎南的俱乐部产品也称为“准公共产品”。俱乐部产品 的两种特征：一是排他 性，俱乐部产品仅由具有某种资格的会员消费，因而排他是可能的；二是非对抗性，单个“会员”的消费不会影响或减少其他会员对同一物品的消费，如酒店外的停车场，只允许在酒店吃饭住宿的客人使用，而不允许其他人使用。布坎南强调指出，俱乐部理论仅适用于那些排他是可能的组织或团体通过建立可塑性的所有权结构和引入排他装置，将所有权的结构调整到最适度的排他性，从而解决“搭便车”的问题。公 共 产 品的供给：俱乐部社团产权应 根 据 公 共 物品或服 务

12、特性 的不同 采用不 同的供 给模式，完全政 府主导 与完全市 场 补 给 的 配置方式 都不能 很好地 解决公 共产品 供给问 题。1、纯公共产品。每个人的消费不会影响妨碍和减少其他人的消费效用。此时“搭便车”是合理的。比如，国防、司法、扶贫救灾、维护市场秩序等。又如一些 适 用于提 供具有较 强外部 性、私 人不愿 意提供或 没有能 力提供的 公共物 品，如公共信息、基础研究等。2、准公共物品。“拥挤性的公共物品”，如电影院、公路和桥梁等。社团产权甚至私有产权比公共产权更有效率。对于那些公共性较强，但有一定的经营性的公用事业部门，其供给可以借助于将其转化为俱乐部物品来提供。对 于 一 些

13、公 共性一般，但经 营性较 强的公 共产品，如高速公路、邮电通讯、机场港口、成人教育、医疗等都可以采用混合产权结构 的形式，由政府和私人各自拥有一定比例的股份，比单纯的私有企业或公有企业更有优势。也可单独采用私有产权的形式，缓解政府资金不足与公共产品建设短缺的矛盾。公 共 产 品供给的制度安排 某 种 具 体 物 品 的私有 和公共属 性并不 绝对不 变，而 是随时 间、地 点和社会制度等因 素 决 定。例如，医疗服务在不同的国家中，其公共属性也截然不同。从 时 间 上 看，公 共产品 的公共 性程度具 有历史 阶段性，例如，广播电视的产品和服务走向个性化，其公共性程度就会不断降低。与此相反的

14、情况是，在一定条件下，私 用品 也 具有 公 共性，例如在战争期间，许多私用品都会变成公共产品。从 空 间 上 看，公共品 效用的 覆盖范 围是相 对有 限的，例如，一个城市的“道路交通”是该 市人民可以共享的公共品，外进车辆要交费。结论：在产权关系明确的基础之上，根据各种公共物品的不同特点建立合理的产权结构，同时政府又能有效地建立和规范市场竞争机制，充分进行市场化经营，公共物品的供给效率就会得到提高，资源就能得到有效配置。公 共 产 品供给的制度安排专 栏：城 市 公共经济 发展滞 后对城 市功能 的影响城市公共经济与城市功能的相互关系，说明城市公共经济发展滞后必然要影响到城市正常功能的发挥

15、以及城市功能的提升和强化。计划经济体制下，城市公共经济发展滞后，城市公共产品供给小于需求，不能满足城市经济社会发展的正常需要。如“先生产后生活”、“重生产轻生活”，基础设施、城市道路欠账过多，不利于城市经济的发展。改革开放后，城市基础设施、道路交通等方面的历史欠账问题得到缓解，如BOT 等模式。但是快速城市化对城市公共产品提出新的挑战，特别是大城市面临着更大的压力，交通拥堵、环境污染、社会治安状况下降等。专栏：蒂伯特 模 型（Tiebout model）“用脚投票”Tiebout,C.M.,A pure theory of local public expenditures,Journal o

16、f Political Economy,1956,64:416-424.蒂伯特（Tiebout，1956）：假定居民具有迁移自由，那么在竞争性的地方辖区之间，居民出于最大化自身效用的动机，会在全国范围内寻找地方政府所提供的公共产品与所征收的税收之间的最佳组合，选择他们最喜欢的社区，并接受和维护改辖区地方政府的管理。个人在各辖区之间移动的能力产生了一个类似于市场的、解决地方公共产品问题的方法。一般地，当人们知道现在所居住的社区不能满足其对公共产品的要求，或者发现有另外一个社区能够更有利于提高他们所追求的福利时，人们就会“用脚投票”流动到并居住于这样的社区，该地区提供他们最喜欢的公共服务与税收组合

17、。城 市 公 共财政体制与运行 城市公共财政是在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制模式。城市公共财政是城市公共产品生产和服务的物质基础和财力保障。城市公共财政是与私人财务（财政）相对应，是国家财政的组成部分，涉及与中央财政的垂直关系，还涉及城市各个部门的财政投入情况。城市公共财政的涵义财政收入、财 政 支 出财政收入：是指政府为履行其职能、实施公共政策和提供公共物品与服务需要而筹集的一切资金的总和。财政收入表现为政府部门在一定时期内（一般为一个财政年度）所取得的货币收入。财政支出：是指政府为实现其各种职能，由财政部门按照预算计划，将政府集中的财政资金向

18、有关部门和方面进行支付的活动，因此也称预算支出。财政收入的分 类财政收入分类：国际上对财政收入的分类，通常按政府取得财政收入的形式进行分类。这种分类方法下，将财 政 收 入 分 为税收 收入、国 有资产收 益、国 债 收入和收 费收入 以及其 他收入 等。税收收入：税收是政府为实现其职能的需要，凭借其政治权利并按照特定的标准，强制、无偿的取得财政收入的一种形式，它是现代国家财政收入最重要的收入形式和最主要的收入来源。在中国税收收入按照征税对象可以分为五类税，即流转税、所得税、财产税、资源税和行为税。国 有资产 收益：是指国家凭借国有资产所的权 获得的利润、租金、股息，红利、资金使用费等收入的总

19、称。国债收入：是指国家通过信用方式取得的有偿性收入。国债收入具有自愿性、有偿性和灵活性的特点。收费收入：是指国家政府机关或事业单位在提供公共服务、实施行政管理或提供特定公共设施的使用时，向受益人收取一定费用的收入形式。具体可以分为使用费和规费两种。其他收入：包括基本建设贷款归还收入、基本建设收入、捐赠收入等。税务部门征收 的 税 种有17 个，由海关征收的2 个（关 税和船 舶吨税）城市维护建设税流转税消费税营业税关税增值税资源税资源税城镇土地使用税土地增值税财产税房产税车船税船舶吨税行为税契税 印花税所得税企业所得 税个人所得税特定目的税种车辆购置税固定资产 投 资方向调节 税（停征）烟叶税

20、耕地占用税中国税制34%20%10%4%7%25%不同税种收 入 比 重图国内增值税(亿元)营业税(亿元)国内消费税(亿元)关税(亿元)个人所得税(亿元)企业所得税(亿元)资料来源：中国统计年鉴2010年数据中国税种地方财政收入地 方 财 政 收 入包括地 方财政 预算收 入和预 算外收 入。地方财政预算 收 入：（1）主要是地方所属企业收入和各项税收收入。（2）各项税收收入包括营业税、地方企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、土地增值税、城镇维护建设税、房产税、车船使用税、印花税、农牧业税、农业特产税、耕地占用税、契税，增值税、证券交易税（印花税）的25%部分和海洋

21、石油资源税以外的其他资源税。（3）中央财政的调剂收入，补贴拨款收入及其它收入。地方财政预算 外 收 入：主要包括土地出让金、各项税收附加，城市公用事业收入，文化、体育、卫生及农、林、牧、水等事业单位的事业收入，市场管理收入及物资变价收入等。国家财政支出 的 构 成财政支出按财政支出与国家职能关系可将财政支出分为：经济建设费支出，包括基本建设支出、流动资金支出、地质勘探支出、国家物资储备支出、工业交通部门基金支出、商贸部门基金支出等；社会文教费支出，包括科学事业费和卫生事业费支出等；行政管理费支出，包括公检法支出、武警部队支出等；其它支出，包括国防支出、债务支出、政策性补贴支出等。财政支出（fi

22、scal expenditure）也称公共财政支出，是指在市场经济条件下，政府为提供公共产品和服务，满足社会共同需要而进行的财政资金的支付。地方财政支出 的 构 成市 政建设 支出：即市政公用设施、市政基础设施 等维护与建设费用。科教文卫事业费 支 出：是指除基本建设支出、技术改造资金、流动资金和科技三项费用以外的文教卫事业费，以及科学事业费，包括文化、出版、体育、教育、卫生、计划生育等共计15项事业费。生产支出：城市政府对市属工商企业的建设与投资。生活支出：用于城市人民生活的那部分资金，包括：住宅建设与维护费用、医疗保健卫生费用、劳动保护费用；生活补贴费用。管理支出：城市各行政管理部门的管理

23、费用，包括市政府、人大、政协、公检法、人民团体、直属机关、事业单位的办公费、设备费、业务费、工资、基建开支等。财政支出城市公共财政 的 职 能与 作 用城市公共财政的主要职能是参与引导资源配置，以满足社会对公共基础设施（公共服务）等方面的需求；调节收入的分配与再分配；经济稳定与增长。城市财政的作 用1）支援国家经济建设2）进行城市建设和维护，实施城市规划3）促进城市各项公共事业发展4）实现收入的基本公平城市公共财政 支 出 主要 面 向三 大 领域1）城市公共安全和公共秩序；如警察、消防、行政管理2）城市公共服务领域，如社会保障、公共卫生、公共福利3）公共设施和公共工程，如基础设施，道路，环境

24、优化，公益性投资中国城市财政体制演变 地方财政收入统统由中央财政集中在一起，地方的财政支出由中央财政统一拨付；中央财政将国有企业利润的全部或绝大部分统一集中起来，而国有企业所需的基本建设投资和流动资金则统一由中央财政拨付.计划经济时期高度集 权的统 收统支 管理体 制地方政府没有独立的财政收入权，政府在某种意义上，本身就是市场的主体。这样的体制下，税收是没有存在的必要。1959-19801950-19531980-1993 1994-2014中央集权计划-市场地方分权“分税制”统收统支、中央财政高度集权的财政收支划分模式，地方组织的财政收入全部上缴中央财政，地方所需财政支出统一由中央财政拨付。

25、关于统一国家财政经济工作的决定、关于统一管理1950年财政收支的决定以及关于1951年财政收支系统划分的决定19531958年，我国实行分类分成财政收支划分模式。实行以财政收入分成为核心的财政收支划分制度。包括分类分成、总额分成和增收分成三种形式，但财政收支权仍集中于中央。1980年2 月关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定。1983年利改税，1985关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制的规定1984年关于地方实行财政包干办法的决定，1994 年的“税制改革”是再建中央集权过程中重要的经济举措。1993年12月15日国务院发布的关于实行分税制财政管理体制的决定

26、统收统支体制财政收入为核心的财政划分模式财政包干体制分税制的分级预算体制1954-1958中国城市财政体制演变中国城市财政体制演变1980-1984年：实行“划分收支、分级包干”的体制，明确中央和地方的财政收支范围；1985-1987 年：“划分税种、核定收支、分级 包干体制”，国税和地税分设，按隶属关系划分财政支出；1988-1993 年：“多税包干”，收入递增包干、总额分成、总额分成加增收分成、上解额递增包干、定额补助等；1994年后的分 税制：划分中央和地方财政的支出范围，按税种划分中央与地方收入（中央税、共享税、地方税）；确定中央财政对地方税收返还数额，等。改 革 开 放 后，发生较

27、大的财 政体制 变革“分税制”分什么？分税制：指在划分中央与地方政府事权的基础上，定中央与地方财政支出范围，按税种划分中央与地方政府财政收入的预算管理体制，包括：分税、分权、分征、分管和转移支付）分税：按税种划分为中央税、地方税、中央地方共享税分权：划分各级政府在税收方面的立法权、征管权分征：设置中央地方两套税收征收机构分管：各级政府分别管理各自的税款转移支付：实现对落后地区分配及宏观调控的目标中国城市财政体制演变分税制后中央 和 地 方的 收 入范 围中央固定收入主要包括关税、海关代征消费税和增值税、消费税、中央企业所得税、地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税、铁道部门和银行总行以及各保

28、险公司等集中缴纳的收入（指营业税、所得税、利润瑞、城市维护建设费）、中央企业上缴利润。地方固定收入主要包括营业税（不含铁道部门和银行总行以及各保险公司等集中缴纳的部分）、地方企业所得税（不含铁道部门和银行总行以及各保险公司等集中缴纳的部分）、地方企业缴纳利润、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税，城市维护建设费（不含铁道部门和银行总行以及各保险公司等集中缴纳的部分）、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、耕地占用税、契税、土地增值税、国有土地有偿使用收入（预算外）等。中央与地方共 享 收 入主要包括增值税、资源税、证券交易税。增值税共享比例是中央75%，地方25%；资源税按不同资源

29、品种划分，海洋石油资源划分中央收入，其他资源为地方收入；证券交易税中央和地方各分享50%。中 央 财 政支出：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科技等各项事业支出。地 方 财 政支出：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业技术改造和新产品试制费，支农支出，城市维护建设费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。分税制后中央 和

30、地 方的 支 出范 围0102030405060708090100中央财政收入比重(%)地方财政收入比重(%)中央财政支出比重(%)地方财政支出比重(%)1980-19931953-19581959-19801994-2014中央与地方财 政 收 入与 支 出演 变分税制的成效 与 意 义（1）有效保证中央和地方财政收入的增长，特别是中央财政得到明显的巩固和加强。（2）初步改变了财力和财权过于分散的局面，增强了中央宏观调控的能力；分税制后，中央政府财政收入占全国财政收入的比例超50%以上。分税制的后遗 症 与 问题1.部分财政收入划 分 不合 理税收收入没有严格划分为中央税、地方税、共享税并依

31、此确定应属何级财政收入，存在按企业隶属关系划分企业所得税的不规范做法。2.地方税收体系不 健 全地方税种除营业税、所得税外，均为小额税种，县、乡级财政无稳定的税收来源。地方对地方税种的管理权限过小。3.省以下分税制财 政 管理 体 制不 够 完善分税制是中央和各省的收入划分，省与市、市域区的财政关系还有待规范；县级财政没有独立的税种收入，财政收入无保障。4.事权和支出范围 不 合理如医疗、教育等要地方来支出，导致了地方政府在财权和事权上的不匹配。5.转移支付不规范中国现行转移支付制度存在缺陷，采用基数法实行税收返还不合理；中央对地方专项补助发放的条件、程序、使用管理无法可依；地方政府之间如何转

32、移支付不明确。分税制的后遗 症 与 问题 由于财权与事权的不匹配，财政体制没有为地方政府提供规范性的渠道，地方政府必须开辟其他的途径获得相应的收入。主要有两个渠道：一是利用行政权力收费。1998 年得到纠正。第二渠道是通过经营土地来获取收入。地方政府通过土地获取的收入主要有两类：一是与土地有关的税收归地方政府如耕地占用税、城镇土地使用税、房地产业和建筑业的营业税、土地增值税、企业所得税等等。其中地方政府目前重要收入来源包括房地产和建筑业的税收；二是与土地有关的政府非税收入，如土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金等等。目前地方政府通过土地出让金获得的收入已经占到其财政收入的大部分。从收入的结构来看，地方政府的财政实际上已经是土地财政。一些调查的数据显示，在发达地区的城市政府基础设施和公共投资中30%来自于土地创收，60%依托土地的抵押贷款。课程讨论 话 题财税体制约束 下 的 地方 政 府行 为土 地财政？中央财政喜气洋洋，省级财政勉勉强强地市财政拆东墙补西墙，县区财政哭爹喊娘乡镇财政精精光光“土地财政”，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入。简言之就是依靠增量土地，通过卖地的土地出让金来以地生 财，创造财政收入。END