扶贫工作与扶贫资金的使用和管理.docx

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1、扶贫工作与扶贫资金的使用和管理扶贫工作与扶贫资金的运用和管理 本文关键词：扶贫，扶贫资金，工作，管理扶贫工作与扶贫资金的运用和管理 本文简介：扶贫工作与扶贫资金的运用和管理重大项目建设甘肃医改十二五规划动态信息政策文件调查探讨以工代赈开发动态开发区建设经济形势分析黑山峡水电开发发改委职能发改委领导处室职能主任信箱办事指南廉政建设机关党建委属单位政府信息公开2022年7月5星期一扶贫工作与扶贫资金的运用和管理2022-6-817:42:21扶贫工作与扶贫资金的运用和管理 本文内容：扶贫工作与扶贫资金的运用和管理重大项目建设甘肃医改十二五规划动态信息政策文件调查探讨以工代赈开发动态开发区建设经济形

2、势分析黑山峡水电开发发改委职能发改委领导处室职能主任信箱办事指南廉政建设机关党建委属单位政府信息公开2022年7月5星期一扶贫工作与扶贫资金的运用和管理2022-6-817:42:21【字体：小大】扶贫工作与扶贫资金的运用和管理一、贫困的定义、衡量标准和扶贫工作的对象（一）贫困的定义和衡量标准何谓贫困？世界银行11010年世界发展报告对贫困的定义是：所谓贫困，就是指缺少达到最低生活水准的实力。而衡量生活水准的标准不外乎两个：第一，确定居民消费实力的家庭收入和人均支出；其次，与最低生活水准亲密相关的基础设施的供应。为了横向比较世界各国的贫困人口比率和贫困程度，11010年世界发展报告用人均年消费

3、支出275美元（赤贫）和373美元（贫困）（11015年购买力平价不变价格）作为全球贫困线的单一标准。人均年消费支出373美元大体相当于1人1天1美元，这是国际通行的贫困标准。针对这肯定义，世界银行提出了称为“机会与实力”的全球扶贫基本战略。其中“机会”是指通过实施劳动力密集型发展模式，为穷人供应谋生的机会，提高家庭收入和人均支出；“实力”是指广泛向穷人供应基础设施和基本社会服务，提高其生活水平，增加劳动力的人力资本，提高穷人利用谋朝气会的实力。这一战略的设计理念是：假如贫困家庭能够发觉自食其力的工作机会，同时其家庭成员又具备肯定的技能、受过肯定的教化而且身体健康，那么他们就有可能不依靠外力扶

4、助而摆脱贫困。根据经济学的一般理论，贫困是经济、社会、文化贫困落后现象的总称，但首先是指经济范畴的贫困，即物质生活贫困。因此，贫困可以定义为一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可以接受的最低标准。对于贫困的最低标准，我国确定以解决农村贫困人口的基本温饱问题为限。这一标准的量化指标是人均纯收入达到11010年不变价300元（2000年现价625元），人均产粮300公斤，即“双三一百零一”标准。生活水平在这一标准之下的我们称之为“肯定贫困人口”。肯定贫困又叫生存贫困，是指在肯定的社会生产方式和生活方式下，个人或家庭依靠其劳动所得和合法收入不能维持其基本生存须要，即达不到人类生存基本临界点，这样

5、的个人或家庭就称之为肯定贫困人口或肯定贫困户。与肯定贫困人口相对应的一个概念是“相对贫困人口”，是指与全社会平均水平相比，其收入水平有肯定差距，相对于大多数人而言还处于贫困状态的人口。通常是按肯定比例确定。世界银行认为个人收入只要低于全社会平均收入三分之一的社会成员即可视为相对贫困人口。（二）扶贫工作的对象在新世纪扶贫开发工作中，我们国家将农夫人均纯收入低于865元（2000年现价）的人口界定为低收入人口。低收入人口也属于相对贫困人口范畴。这些人口仅仅基本解决了温饱，但仍不稳定、易返贫。据此，国家公布2000年底全国农村有低收入以下贫困人口9000万人。其中：625元以下肯定贫困人口3000万

6、人，625元865元低收入人口6000万人。2000年底，甘肃省农村有低收入以下贫困人口756万人，其中：625元以下农村肯定贫困人口为196万人，贫困发生率9.7%；625元865元低收入人口560万人，贫困发生率27.1%。新阶段国家和我省扶贫工作的对象就是这部分低收入人口和肯定贫困人口，重点是肯定贫困人口。据省统计局最新监测结果，2002年底我省农村肯定贫困人口为176.9万人，低收入人口为473.2万人。国家将未解决温饱的贫困人口和初步解决温饱的低收入人口确定为新阶段扶贫开发工作的对象，既是发展的须要，亦与国际上通行的基本做法接轨。首先，我国农村低收入人口的测定标准为2000年人均纯收

7、入865元，按购买力平价计算，这大体相当于人均1天1美元的国际通行贫困标准；其次，国际上认为在一个社会中收入最低的10%的人群总是相对贫困的，我国目前的扶贫工作对象大体有9000万人，事实上就是全国农村人口的10%。二、扶贫开发工作回顾（一）我国扶贫开发工作的成就与阅历我国是世界上最大的发展中国家，在过去相当长的时期里，贫困始终困扰着我国。1949年中华人民共和国成立后，特殊是实行改革开放政策以来，我国政府始终关注农村贫困人口的脱贫致富问题，开展了大规模的扶贫开发，极大地缓解了贫困现象。从11018年到2000年，全国农村的肯定贫困人口由2.5亿人削减到不足3000万人，基本实现了国家确定的“

8、到二十世纪末解决农村贫困人口温饱问题”的战略目标。1、我国扶贫开发的历程改革开放以来，我国的扶贫开发大致可分为以下四个阶段：（1）体制改革推动扶贫阶段（11018年11015年）11018年以来，我国农村土地制度起先改革，农产品价格逐步放开，乡镇企业快速发展。这一系列改革措施解放了农村生产力，使很大一部分农村贫困人口很快脱贫致富。11018年至11015年，我国农村贫困人口由2.5亿人削减到1.25亿人，贫困人口占农村人口的比重由30.7%下降到14.8%。（2）大规模开发式扶贫阶段（11016年11013年）为加大扶贫开发力度，国家自11016年起实行了一系列重大措施：成立了特地的扶贫机构，

9、支配了专项资金，制定了特地的实惠政策，并确定了开发式扶贫方针。中国的扶贫工作进入了一个新的历史时期。到11013年，我国农村贫困人口削减到了8000万人，贫困人口占农村总人口的比重下降到8.7%。（3）扶贫攻坚阶段（11014年2000年）11014年3月，国家公布实施了国家八七扶贫攻坚安排，明确提出，集中人力、物力、财力，动员社会各界力气，力争用七年左右的时间，到2000年底基本解决农村贫困人口的温饱问题。中国的扶贫开发进入了攻坚阶段。到2000年底，除了少数社会保障对象和生活在自然环境恶劣地区的特困人口，以及部分残疾人外，全国农村贫困人口的温饱问题基本解决，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现

10、。（4）扶贫开发新时期（2001年至今）2001年，中心召开了扶贫开发工作会议，随后，国务院印发了中国农村扶贫开发纲要（20012022年），确定了新世纪扶贫开发的目标、对象、重点和政策措施。2002年年初，国家取消了国定贫困县，确定了扶贫开发工作重点县。新确定的重点县全部集中于中西部地区，既说明新世纪扶贫开发的重点在西部地区，也体现了党中心、国务院对中西部贫困地区的关怀和照看。国家在新世纪初出台的一系列方针政策，为今后十年内的扶贫开发指明白方向。2、我国扶贫开发的胜利阅历（1）中心对扶贫工作高度重视党中心、国务院把扶贫工作作为事关经济发展和社会稳定全局的大事，始终高度重视。中心分别于1101

11、4、11016、11019年三次召开全国扶贫开发工作会议进行动员部署。中心领导同志多次深化贫困地区调查探讨，指导工作。国家在财力有限的状况下，逐年加大扶贫投入。（2）结合国情，实事求是地开展扶贫工作中国是一个发展中国家，人口多，底子薄，经济不发达，农村尤其不发达。据此，我国政府实事求是地把解决农村贫困人口的温饱问题作为二十世纪末扶贫开发的基本目标和中心任务，合理确定贫困标准，规划重点扶持范围，制定分年度的详细任务和措施，事实证明是行之有效的。以贫困标准为例，11016年中国贫困人口的标准是11015年农村人均纯收入206元。到11010年这一标准相当于300元，2000年为625元，这一标准符

12、合我国的实际状况。（3）坚持走开发式扶贫的道路在扶贫开发中，我们始终把帮助贫困地区群众改善基本生产条件和发展种养业作为重点，依靠科技和教化，不断提高资源开发的水平和效益，有效地增加了贫困农户的收入，增加了他们自我积累、自我发展的实力，较快地解决了温饱问题。开发式扶贫，是解决我国贫困农夫温饱、脱贫致富的根本出路，同时也是我国扶贫工作要长期坚持的基本方针。（4）重视发展各项社会事业，着眼于贫困地区的长远发展我国在扶贫开发中主动发展科技、教化、卫生、文化事业，尤其是重视基础教化、职业技术培训和好用技术推广，实行扶贫开发与安排生育、疾病防治工作相结合，有效地提高了劳动者的素养，促进了贫困地区经济社会的

13、全面发展。与经济建设相适应，全面发展各项社会事业，是实现贫困地区长远、稳定发展和尽快走上富有之路的重要基础。（5）充分发挥贫困地区干部群众的主动性和创建性贫困地区脱贫致富，须要国家的扶持和社会各界的帮助，更须要自身的努力。多年来，我们充分发挥贫困地区干部群众的主动性和创建性，自食其力，艰苦奋斗，主动探究脱贫致富的路子。很多集中连片贫困地区，就是在国家支持下，主要依靠当地干部群众苦干实干，变更了面貌。自食其力、艰苦奋斗，是搞好扶贫开发、变更贫困地区面貌的确定因素。（二）甘肃省扶贫开发工作的成就与阅历总体上讲，我省扶贫开发是从改革开放就起先的。二十世纪八十年头初,党中心、国务院针对一些地区因历史缘

14、由和自然条件差,经济发展缓慢,一部分群众生产生活条件特别困难的状况,首先从“三西地区”(甘肃省的定西、河西地区和宁夏回族自治区的西海固地区)开展有安排、有组织、大规模的扶贫开发工作。我省的大规模扶贫开发以“三西”建设为标记，到2000年底，已进行了18年，大体可分为三个阶段:第一阶段是起先“两西”建设。11013年国家确定进行“三西”农业建设以后，省委、省政府根据“兴河西之利，济中部之贫”的方针，开展“两西”建设，在39个县的范围内进行区域性重点扶贫开发。“两西”建设的意义，不仅在我省扶贫开发中占有很重要的位置，而且首开了全国区域性开发式扶贫之先河。其次阶段是全面扶贫。从11016年起先,我省

15、借鉴国家“三西”建设的阅历,组织特地力气，筹集专项资金,制定实惠政策,对陇东老区和南部高寒阴湿地区、少数民族贫困地区的30个县进行扶贫开发。这样全省扶贫资金扶持的县达到了69个。经过以上两个阶段的综合开发,全省农业生产和农夫生活水平有了大幅度提高,贫困人口从1254.42万人削减到427.4万人,平均每年削减75.2万人,肯定贫困面(以下简称贫困面)由74.83%下降到22.35%。第三阶段是集中扶贫攻坚。11013年国家“八七”和全省“四七”扶贫安排实施以后,全省以41个国扶县、12个省扶县、427.4万贫困人口为重点,集中绽开扶贫攻坚。经过7年的努力，到2000年，我省“四七”安排确定的4

16、1个国扶县、12个省扶县，除东乡、积石山、宕昌、康县、环县、天祝、古浪7县外，有46个县实现了整体基本解决温饱，其中永靖、会宁、岷县、景泰、通渭5县提前一年实现了解决温饱，华池、定西、清水、甘谷、武山顺延1-2年解决温饱，其余均按期实现了解决温饱。累计解决了359万人的温饱。“四七”安排确定的427万贫困人口中,尚未解决温饱的还剩68万多人，占全省农村人口的3.36%，基本完成了国家“八七”和省上“四七”扶贫攻坚安排(国家要求贫困人口下降到占农村人口的5%以下)。另外，由于特困地区生产、生活条件严酷，加之灾难频繁等各种缘由，全省返贫121万多人，未解决温饱的贫困人口加上返贫人口，至2000年底

17、，全省还有肯定贫困人口190万人。总结我省扶贫开发的历程，可以得出以下几个方面的基本阅历：第一，党中心、国务院的亲切关怀和大力支持，是搞好扶贫开发工作的根本保证。改革开放以来，党中心、国务院对我省各族人民群众倍加关怀，做出了开展“三西”农业建设和扶贫开发的英明决策，制定了区域性集中连片治理和到村到户的正确方针，支配了专项资金和配套物资，实行了倾斜政策和有力措施，把甘肃的扶贫开发工作提到了中心的议事日程上。党和国家领导及中心有关部委的领导特别关切我省贫困群众的生产、生活问题，多次亲临我省,深化贫困地区和贫困农户访贫问苦，指导工作，体现了对我省扶贫开发工作的重视和支持。国家计委、财政部、农总行、国

18、扶办等中心有关部门和天津等兄弟省市，对我省扶贫开发工作也赐予了大力的支持。全部这些都极大地鼓舞了我省广阔干部和群众，有力地促进了我省的扶贫开发工作。其次，抓住主要冲突，制定正确的指导方针，是搞好扶贫工作的前提。造成甘肃贫困的缘由和阻碍甘肃经济发展的缘由许多，但最重要的是干旱缺水，贫困缺钱。围绕“水”字做文章，“钱”字找路子，就等于牵住了扶贫开发的牛鼻子。多年来，我们紧紧抓住这个主要冲突，把兴水创收作为扶贫开发的突破口和切入点。坚持有水的地方走水路，无水的地方走早路，水旱路不通的地方另找出路。利用地表水，新建和扩建了一批骨干水利工程；大力挖掘地下水，打井提灌；主动蓄集天上水，在全省大力发展“12

19、1”雨水集流工程，主动配套庭院经济，并逐步向大田集雨补灌发展，走出了一条干旱山区雨养农业的新路子。第三，坚持不懈地抓好各项措施的落实，是搞好扶贫开发的关键。“一届接着一届干，届届都有新贡献”是我省扶贫开发工作的一个显著特点。各级各届领导班子都把扶贫开发摆在首位，以扶贫开发总揽农村工作，确定目标，制定措施,狠抓落实。定西地区历届班子带领群众发扬“三苦”精神，坚持改善生产基础不动摇，山、水、林、田、路综合治理，特殊是近年来提出了顺应天时，遵循自然规律；顺应市场，遵循经济规律；顺应时代，遵循科技规律的“三个顺应、三个遵循”的指导思想，收到了很好的扶贫效果，全区提前一年实现了整体基本解决温饱的目标。第

20、四，建立良好的运作机制，是搞好扶贫开发的有效手段。在市场经济条件下，如何把扶贫的政府行为和市场行为有机结合起来，建立适合市场经济规律、充溢朝气的扶贫开发运作机制是一个新课题。近几年来，我们进行了主动地探究和实践：一是坚持扶贫不扶懒，多干多补，少干少补。在“l21”建设中，国家给每户仅补助400元，其余的千余资金都是群众自巳投入的；二是坚持以国家投入为“引子”，调动群众投工技劳的主动性，一些小型水利工程、梯田建设，都是国家补助一点材料费，由群众投工投劳完成。三是改革现有小型水利、人饮工程的管理体制，推行承包、租赁、拍卖、入股等方式，充分发挥效益。四是主动发展公司+农户、基地+农户、协会+农户的农

21、业产业化经营，把千家万户的分散生产与龙头企业的统一营销结合起来，形成利益共同体，增加抗御市场风险的实力。第五，实行综合治理，是搞好扶贫开发的主要途径。十多年来，我们在抓好关键措施的同时，坚持综合治理，主要是把治穷与治愚结合起来，不断提高农夫的科技文化素养；把安排生育与扶贫结合起来，对实行安排生育的贫困户优先扶持，对超安排生育的户先落实计生措施后扶持；把基础设施建设与科技扶贫结合起来，不断提高扶贫工作的科技含量。三、新时期扶贫工作面临的形势与任务二十一世纪初中国的农村扶贫开发，既有难得的历史机遇，也面临严峻的挑战。（一）有利条件二十一世纪初我国的扶贫开发存在着很多有利条件，而且一些条件较之过去更

22、为有利。扶贫开发已有一个较好的基础。经过20多年的努力，我国的贫困人口已基本解决了温饱问题，贫困地区的生产生活条件有了较大幅度的改善，抵挡自然灾难的实力明显增加，具有了肯定的发展实力；在过去扶贫开发的实践中，已创建和积累了许多胜利阅历，并探究出了一些行之有效的做法。这些都有助于使今后的扶贫开发迈上新的台阶。经济的持续增长有利于加快扶贫开发的进程。实践证明，经济增长是解决贫困问题的关键。依据测算，二十世纪九十年头，我国贫困人口削减与经济增长的弹性系数为0.8，即GDP每增长一个一百零一分点，农村贫困人口可削减0.8。依据国家经济发展安排，今后五年，我国经济预料年增长7。经济的稳步增长将扩大劳动力

23、需求，有利于贫困地区劳动力的就业，从而改善人民的生活水平。同时，随着综合国力的不断增加，国家可以投入更多力气促进贫困地区的开发建设，为贫困地区发展供应坚实的物质基础。经济结构调整有助于贫困地区的发展。在国内外市场竞争日趋激烈的状况下，国家加大了调整和优化产业结构的力度。发达地区一方面加快产业升级，大力发展资金技术密集型产业，另一方面，将一些劳动密集型产业向欠发达地区转移。我国的贫困地区大多地处中西部，资源相对丰富，劳动力成本低，具有承接这种产业梯度转移的区位优势。西部地区应抓住这一机遇，加快引进资本和技术，接受外来产业转移，加快本地区的产业结构转换和经济发展。西部大开发战略的实施有利于扶贫开发

24、。国家实施西部大开发战略，对进一步降低贫困发生率将产生深远的影响。西部大开发的重点是进一步加快基础设施建设，特殊是加强水利、交通、通讯等基础设施建设，切实加强生态环境爱护和建设。“十五”安排期间，将有一大批工程在西部开工建设。此外，国家还制定了增加西部地区利用外资的比例、增发特殊国债主要用于西部开发、实施农村“六小”工程等很多有利于西部发展的实惠政策。一系列大工程的建设和实惠政策的实施，将为新一轮开发式扶贫的开展创建有利条件。对外开放的进一步扩大将为贫困地区带来新的发展机遇。我国加入世界贸易组织后，贫困地区的市场将会进一步扩大和开放，有利于这些地区发展有优势的劳动和资源密集型产业，增加劳动力就

25、业。尽管加入世界贸易组织可能使贫困地区现有产业受到冲击，但从长远看，有利于贫困地区劳动力转移和劳动密集型产品的出口。（二）难点与问题二十一世纪初，我国扶贫开发面临的难点和突出问题是：第一，虽然贫困人口的收入水平明显提高，但目前中国扶贫的标准仍是低水平的。其次，由于受自然条件恶劣、社会保障系统薄弱和自身综合实力差等因素的掣肘，目前已基本解决温饱的贫困人口还有很大的脆弱性，简单重新返回到贫困状态。第三，尽管扶贫开发已使广阔农村贫困地区的贫困落后状况明显变更，但一部分贫困农户的基本生产生活条件还没有发生质的改变，这些地区经济、社会、文化落后的状况还没有根本改观。第四，由于人口基数很大，我国在今后相当

26、长一个时期将面临很大的就业压力，这必定会影响到贫困人口的就业，使许多原来能够奏效的扶贫措施难以发挥出应有的作用。第五，尚未解决温饱的贫困人口一般都生活在自然条件恶劣、社会发展程度低和社会服务水平差的地区，这些地区投入与产出效益的反差较大。（三）对象和目标国家将接着把贫困地区尚未解决温饱问题的贫困人口作为扶贫开发的首要对象。这些贫困人口虽然数量不多，但解决的难度很大。同时，还要帮助初步解决温饱问题的贫困人口实现稳定脱贫。由于生产生活条件尚未根本变更，抗御自然灾难的实力不强，一遇自然灾难，这部分人极易返贫。要在实现稳定脱贫的基础上，进一步推动这部分人加快发展，走向富有。2001年至2022年国家扶

27、贫开发的总体目标是：尽快解决极少数贫困人口的温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素养，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步变更贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创建条件。（四）新世纪扶贫开发工作的管理模式新世纪，国务院提出了“国家扶贫开发工作重点县”的新概念，强调了扶贫开发工作的成效。确定国家扶贫开发工作重点县是中心关于新阶段扶贫开发工作的一项重大决策。这一概念与过去我们熟识的国定贫困县和省定贫困县的根本不同之处在于，以前贫困县突出的是“贫困”，谁的贫困人口多、贫困程度严峻，资金和项目就向谁倾斜；现在重点县强调的是

28、“工作”，重点县能否得到更大支持，主要取决于工作成果而不是贫困程度，这是一个根本性的改变。根据这一扶贫开发管理的新思路，国务院扶贫领导小组在2002年重新测算确定了全国592个国家扶贫开发工作重点县，并以国开发20022号文件下发了关于印发国家扶贫开发工作重点县管理方法的通知，确定了省负总责、县抓落实的管理原则，要求省上每年对国家扶贫开发工作重点县的扶贫开发工作要进行全面检查，国家每5年进行一次阶段性验收检查。（五）新世纪初我省扶贫开发工作面临的形势、工作重点和奋斗目标根据中心的决策和部署，2001年9月，省委召开了扶贫开发工作会议，分析探讨了新时期我省扶贫开发工作面临的形势，确定了新世纪初全

29、省扶贫开发的目标和任务，并以省委发200173号文件颁布了甘肃省2001-2022年农村扶贫开发纲要。纲要指出，新世纪初我省扶贫开发工作面临的形势为：1、新中国成立以来，在党中心、国务院的亲切关怀和大力支持下，特殊是自国家确定“三西”农业建设和实施“八七”扶贫攻坚安排以来，历届省委、省政府坚持把扶贫开发作为全省经济社会发展的重中之重，切实加强领导，细心组织支配；坚持把中心的精神同甘肃实际结合起来，实事求是地确定扶贫开发的目标任务，探究具有甘肃特色的扶贫开发路子；坚持对贫困地区实行实惠政策，充分发挥政策在扶贫开发中的先导作用；坚持开发式扶贫方针，不断探究和完善扶贫开发的方法和措施；坚持自食其力、

30、艰苦奋斗，充分发挥贫困地区干部群众的主动性和创建性；坚持动员社会各界主动参加，形成全社会帮扶的巨大合力。经过长期的艰苦努力，全省扶贫开发取得了历史性的成就。河西地区已建成重要的商品粮基地，成为全省农村经济发展最具活力的区域；以定西为代表的中部干旱地区发生了巨大改变，基本解决了贫困群众的温饱问题；南部山区和少数民族地区的贫困状况有了很大变更。截止2000年底，全省肯定贫困人口由11012年的1254万人削减到68万人(不含返贫人口)，贫困面由74.8%下降到3.36%，实现了基本解决农村贫困人口温饱问题的阶段性目标。这是我省经济和社会发展史上的宏大壮举。2、我省扶贫开发虽然取得很大成果，但由于历

31、史、自然和社会等多方面的缘由，我省仍旧是全国最贫困的省份之一。自然条件严酷，基础设施落后，人口素养不高，是今后较长时期内制约经济和社会发展的主要因素。大部分地方十年九旱，还没有从根本上摆脱靠天吃饭的局面；南部山区高寒阴湿、多石少土，人均占有耕地很少，一方水土养活不了一方人；河西地区生态问题日趋严峻，水资源日益短缺，社会经济发展受到严峻制约。2000年全省农夫人均纯收入只有1428元，比全国平均水平低825元，贫困地区反映群众消费水平和生活质量的恩格尔系数高达56.4%，接近肯定贫困线。因此，扶贫开发仍旧是一项长期、艰难的任务，必需坚持不懈地抓下去。3、新世纪的扶贫开发遇到的新问题。随着社会主义

32、市场经济体制的建立，贫困地区在发展中又面临很多新的问题，主要是：（1）贫困地区在市场竞争中处于劣势地位，与发达地区的差距不断扩大。在适者生存、优胜劣汰的市场法则面前，地处偏僻山乡，交通不便，流通不畅，信息不灵，经营单一，多种不利因素相互作用、交叉影响的贫困地区，往往处于被排斥、被淘汰的劣势地位。久而久之，就使一些贫困村户因长期贫困压抑失去内在致富实力，加重了扶贫开发工作的难度。（2）温饱基础不稳定，市场应变实力差。详细表现在：一是贫困地区已经发展起来的多种经营和劳务输出等生产项目，在市场经济大潮的冲击下，显得非常脆弱，绝大多数农户失去了稳定的收入来源。二是在市场经济条件下，贫困农户的生活费用提

33、高，生产费用增大，社会负担增多，减弱了扩大再生产的实力。三是贫困地区尚未摆脱靠天吃饭的被动局面，承受自然风险、市场风险的实力差，稍遇自然灾难，就难以维持简洁再生产。（3）稀缺的资金、资源和人才大量向发达地区流淌，加大了贫困地区脱贫致富的难度。由于贫困地区投资效益低，回收期长，为了追求利润最大化，贫困地区最短缺的资金和资源就会投向效益较高的发达地区。贫困地区留不住人才，而大量素养较低的剩余劳动力转移趋缓甚至回流。与此同时，市场经济发展过程中排斥劳动力的特点已在我国有了不同程度的表现，发达地区快速发展的技术密集型企业实行了资本替代劳动的方式，降低了对贫困地区剩余劳动力的吸纳实力。而那些转移到城市的

34、农村劳动力，有可能因为种种不利条件成为市场竞争失败后的新贫困者。（4）市场经济的作用和影响使社会上靠道义号召和行政手段扶贫济困的难度增大。在市场经济条件下，各部门、各社会团体讲求经济效益、追求自身利益的趋向越来越明显，农村社会化服务从行政服务转为市场服务，从低利或无偿服务转向有偿服务，一些服务变成了谋利的手段，甚至出现坑农、宰农现象。（5）目前，在我省尚未解决温饱的贫困人口中，有相当一部分生活在自然条件极为恶劣、人类难以生存的地方。这些人一方面在生存动力的驱使下，以牺牲生态环境为代价来获得基本的生产生活来源，既对生态环境造成极大破坏，又不能从根本上解决他们的生存问题。另一方面，贫困和愚昧导致的

35、近亲联姻，使得这些地区本就较低的人口素养进一步下降。对于这些地区，政府实行传统的扶持和改善基本生产生活条件的方式已不能适应，因此，对于这样一些贫困“死角”，在政府的支持下开展易地扶贫搬迁移民，应当是今后扶贫开发工作的一个重要方向。依据甘肃省2001-2022年农村扶贫开发纲要，新世纪前十年我省扶贫工作的重点是：国家确定的扶贫开发工作重点县和省上确定的扶贫开发工作重点乡、村范围内。同时，主动做好“三西”资金覆盖县的扶贫开发工作。奋斗目标为：力争到2022年基本解决剩余的肯定贫困人口的温饱问题，部分达到稳定解决温饱；力争到20l0年全省实现稳定解决温饱，部分贫困县乡向小康迈进；并使“三西”资金覆盖

36、区域的农业综合发展实力有一个大的提高。四、扶贫资金的运用与管理（一）国家扶贫资金的构成、来源、规模及管理机构我国政府设立的专项扶贫资金主要包括两大类：财政扶贫资金和信贷扶贫资金，统称为国家扶贫资金。其中，财政扶贫资金包括支援经济不发达地区发展资金、新增财政扶贫资金、以工代赈资金、扶贫贷款贴息资金、少数民族发展资金和“三西”农业建设专项补助资金，由中心和省级财政纳入年度预算。扶贫贴息贷款资金（即“信贷扶贫资金”）由中国农业银行统一筹集和调度。随着国家财力的增加，中心政府支配的扶贫资金投入力度不断增大。近几年，国家扶贫资金总规模基本保持在每年200多亿元，财政扶贫资金和信贷扶贫资金各占一半，信贷资

37、金比财政资金稍多一点。国家扶贫资金的管理，实行在国务院扶贫开发领导小组的统一领导下，各相关部门相互协作，各司其职的方法进行。国务院扶贫开发领导小组办公室负责探讨拟定扶贫开发工作的政策、规划并组织实施。协调拟定中心扶贫资金安排方案，指导、检查、监督扶贫资金的运用，管理和监测扶贫项目，指导跨省区重点扶贫项目。财政部负责财政扶贫资金的预算支配、拨付、管理和监督检查。国家发展和改革委员会负责以工代赈的安排编制下达、组织实施、管理和监督检查。中国农业银行负责扶贫贴息贷款的安排、投放、管理和监督检查，负责项目的选择、评估、审批。在省上各有关部门的主动争取和国家的大力支持下，近几年我省每年的扶贫资金总规模大

38、体保持在20亿元左右，财政扶贫资金和信贷扶贫资金各10亿元左右。（二）国家扶贫资金的运用与管理根据国家规定，中心下达的各项扶贫资金，由省、自治区、直辖市人民政府依据扶贫开发规划确定安排方案，统筹支配运用。国家扶贫资金主要用于国家扶贫开发工作重点县，以贫困乡村、贫困户为受益对象进行资金投放、项目实施。财政扶贫资金重点用于重点县发展种养业和开展科技扶贫；县、乡干部扶贫政策及扶贫业务培训，贫困人口劳务技能培训；修建县乡、乡村道路，建设基本农田、小型农田水利，兴建人畜饮水工程和易地移民扶贫开发项目；适当支持基础教化、医疗卫生、文化事业等。以工代赈资金主要用于上述项目中的基础设施建设。扶贫贴息贷款主要用

39、于支持能够带动贫困人口增加收入的种养业、农产品加工业、劳动密集型企业、市场流通企业以及对干脆增加农夫收入、改善贫困农户生产生活条件效果显著的农村中小型基础设施建设项目。主动稳妥地开展小额信贷，支持农户发展经济。我省的扶贫开发工作在省扶贫开发领导小组统一领导下进行，由省上管理，专项用于扶贫开发的资金主要有：支援经济不发达地区发展资金（简称“发展资金”）；新增财政扶贫资金；以工代赈资金；“三西”农业建设专项补助资金；“两州一地”扶贫资金；少数民族发展资金；省财政扶贫资金；中心财政扶贫贷款贴息资金；扶贫贴息贷款资金（信贷扶贫资金）。根据资金管理机构和建设范围重点，我省扶贫资金主要分为四个类型。1、以

40、工代赈资金（1）资金构成和来源以工代赈资金由中心财政预算内以工代赈资金、中心财政预算内专项（国债）以工代赈资金、省财政配套资金和省养路费配套资金四部分构成。中心财政预算内以工代赈资金和中心财政预算内专项（国债）以工代赈资金纳入中心财政预算，安排由国家发展和改革委员会每年下达我省；省财政配套资金是根据国家要求用于中心财政预算内以工代赈资金的配套资金，由省财政纳入省级年度预算；省养路费配套资金主要用于以工代赈资金扶持建设的农村道路工程配套，每年从省上征缴的省养路费资金中定额提取。（2）以工代赈简介以工代赈作为一项扶贫发展救济安排，是国家众多扶贫政策中的一项，其主要内容是政府以实物形式对贫困地区进行

41、基础设施建设投资，一方面为当地经济增长创建物质基础，另一方面为贫困人口供应短期就业和收入，国际上称之为公共工程的扶贫项目。汉语大辞典中，对以工代赈的定义是：使由于失业或受灾等缘由而造成生活困难的人参与工作，获得肯定的收入，以代替政府对他们的救济。清末改良主义思想家郑观应在其盛世危言一书中写道：“用人工，则贫民自食其力，以工代赈，莫便于斯；用机械，则夺小民之利矣。”以工代赈的组织方式是，国家通过实施以工代赈工程，改善贫困地区生产、生活条件；贫困地区的人民群众通过参与工程建设，获得劳务酬劳（赈济物资或现金），增加收入。（3）以工代赈的建设重点和主要内容依据国家有关规定，以工代赈资金主要用于国家确定

42、的扶贫开发工作重点县，适当兼顾重点县以外的重点乡、村。建设重点是贫困地区农村的基础设施建设，详细建设内容包括：县、乡、村道路建设。由县城或马路主干道通往贫困乡、村的马路建设与改造；贫困地区乡村与乡村之间接续路段（断头路、联网路）建设，以及桥、涵、护坡等配套建设。以工代赈道路建设不包括县城及其以上城市的城区道路、国道和省道及相关的工程建设，建设标准一般不超过三级。基本农田建设。包括开发耕地、改造中低产田、坡改梯、防洪河堤等工程建设。农田水利建设。兴建小型、微型农田水利工程和渠系配套设施建设。小流域治理。通过建坝筑堤和造林种草等措施进行综合开发治理，淤地护田、防风固土，改善小流域生态环境，促进贫困

43、群众增收。项目流域面积一般不超过10平方公里。草场建设。以浇灌、道路配套为主的草场基础设施建设。易地扶贫搬迁。主要为生存条件恶劣地区群众的搬迁供应基本的生产、生活条件和安置地必要的基础设施建设。依据国家要求支配的其他建设。（4）以工代赈的组织管理、项目申报及审批程序组织管理全省以工代赈工作在省扶贫开发领导小组和省以工代赈工作领导小组领导下进行，并在省发展安排委员会设立甘肃省以工代赈办公室，承办日常工作。各级安排部门是以工代赈工作的主管部门，依据国家以工代赈的方针政策，负责制定以工代赈建设规划，编制、下达以工代赈年度安排，组织协调交通、水利等行业主管部门，开展以工代赈建设项目全程管理工作，财政部

44、门负责资金的拨付及运用状况的检查和监督工作。项目申报以工代赈项目由县一级提出，并纳入全县以工代赈项目库。申请运用以工代赈资金的项目必需符合以工代赈的建设范围及该县的扶贫开发规划和以工代赈建设规划，并由县级安排部门逐级上报。根据国家要求，以工代赈项目实行省级项目管理，并参照基本建设程序进行。以工代赈项目前期工作要严格根据规范进行。项目建议书、可行性探讨报告、初步设计、施工图设计应由具有相应资质的单位根据行业规范和以工代赈项目费用标准编制。各级安排部门审批以工代赈项目，应有工程询问部门的询问评估看法或行业主管部门的审查（核）看法。审批程序和要求以工代赈项目由省计委或省计委托付市（州、地）安排部门根

45、据规定的权限审批。A、总投资200万元以上的交通项目和101万元以上的其它项目由省计委审批。其中：总投资2001010万元的交通项目和1011010万元的其它项目以及1010万元以上的改建、扩建项目，原则上干脆审批可行性探讨报告和初步设计或施工图设计。总投资1010万元以上的新建项目，根据基本建设程序，审批项目建议书、可行性探讨报告和初步设计或施工图设计。B、总投资200万元以下（含200万元）的交通项目和101万元以下（含101万元）的其它项目由省计委托付市（州、地）安排部门审批，报省计委备案。其中：总投资50万元以下（含50万元）的项目，干脆审批初步设计或施工图设计。总投资50万元以上的项

46、目，审批可行性探讨报告和初步设计或施工图设计。C、各级安排部门审批项目，必需附有下一级安排部门的申报文件。（5）以工代赈安排管理以工代赈安排编报的程序A、有关县（市、区）安排部门依据以工代赈资金支配的原则、运用范围、建设内容和本县（市、区）以工代赈建设规划，在与行业主管部门连接的基础上，编制本县（市、区）以工代赈年度建议安排，经县（市、区）以工代赈工作领导小组同意后上报市（州、地）安排部门，并附项目的设计或实施方案批复文件，同时抄报市（州、地）行业主管部门。B、市（州、地）安排部门依据各县（市、区）上报的以工代赈年度建议安排，严格根据省上的要求，经过审查、筛选并与同级行业主管部门连接后，编制本

47、市（州、地）以工代赈年度建议安排，经市（州、地）以工代赈工作领导小组同意后，上报省计委，并附项目的设计或实施方案批复文件，同时抄报省级行业主管部门。凡县（市、区）安排部门上报安排中未报的项目不得列入市（州、地）建议安排，各市（州、地）在上报以工代赈建议安排以外不得以单行文件上报申请项目建设资金的报告。C、省计委依据各市（州、地）上报的以工代赈年度建议安排，根据国家发展改革委的要求，经过审查、筛选并与省级行业主管部门连接后，编制全省以工代赈年度建议安排，报请省以工代赈工作领导小组同意后，上报国家计委。以工代赈安排下达程序省计委依据国家发展改革委下达的年度以工代赈安排，编制并下达全省以工代赈资金和

48、项目建设安排。国家以工代赈安排下达后，省上在30个工作日内将首批安排下达到各市（州、地），且资金额度不低于国家下达资金额的80%；各市（州、地）安排部门在省上以工代赈安排下达后15个工作日内全额转下到各县（市、区），并抄报省计委备案；各县（市、区）安排部门在市（州、地）以工代赈安排下达后15个工作日内将安排下达到项目实施单位，并抄报市（州、地）安排部门备案。市(州、地)、县（市、区）安排部门要严格根据省上下达的安排执行，未经省计委批准，不得擅自调整或变更安排。（6）以工代赈项目的组织实施以工代赈项目由所在县行业部门负责组织实施，必需严格根据相应的建设标准施工，确保工程质量。全部的项目都要确定项目负责人和技术负责人。对渠首、大坝、桥梁等重要工程，要实行招标制，但中标的施工单位必需优先运用项目所在地的农夫工。一般小型项目由行业主管部门负责技术指导、质量监督并组织受益区群众参加实施。以工代赈项目实行公示制。年度安排下达后，市（州、地）安排部门要将安排内容通过当地报纸等主要媒体向社会公布。县（市、区）安排部门要将项目名称、建设地点、建设内容、建设效益、总投资及构成、项目实施单位、项目负责人、技术负责人、监督电话等主要内容通过广播、