财务管理资料2023年-第四章财政预算的监督.docx

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1、第四章 财政预算的监督（26546）政府预算监督是指在预算的全过程中，对有关预算主体筹集和供应预算资金等业务活动 依法进行的检查、督促和制约，是政府预算管理的重要组成部分。按照国际惯例，政府预算 经立法机关批准公布后便成为法律，政府必须不折不扣地贯彻执行，不允许有任何不受预算 约束的财政行为。预算的执行过程也要受严格制约，不经过法定程序审查批准，任何人无权 改变预算规定的各项收支指标，执行中由于客观情况的变化必须修改预算，也必须经过一定 的法律程序；紧急情况的处理要补报审批手续。政府预算的监督包括内部监督和外部监督，内部监督是指财政部门和有关预算部门和单 位的监督，主要通过建立预算编制、执行、

2、监督相分离，以及相互制约的权力制衡机制来实 现；外部监督是指包括各级人大、审计、社会公众、新闻媒体等的监督，着重通过对财政资 金分配、审批、预算的追加追减的程序性和制度化的监管实现。在我国建设社会主义和谐社 会加快现代化进程中迫切需要建立起一个更广泛意义上的监督机制。第一节我国立法机关对政府预算的监督全国人大既是立法机关，也是最高权力机关。其最主要的功能之一就是看紧纳税人的钱 袋子，对政府的预算草案中下一年度想收的钱和想花的钱是否合理进行审核、修改和监督。 因此，每年3月的全国人大会议，最重要的议题之一就是审议政府所提交的新一年度财政预 算草案。我国的政府预算监督制度还处于由形式监督向实质监督

3、的过渡时期，还有很多需要 完善之处。人大作为国家权力机关，处在我国预算监督体系的最高层，负有重要监督职责，其相 关制度和机制需要进一步深化和改革，只有这样才能不辜负人民的期待。但这种情况随着经 济的发展和社会的进步正在好转。一、解读公共财政框架下对政府预算的监督在公共财政框架下，政府预算的编制要符合市场经济的法治性特征。政府预算所涉及的 财政收支应是“取民之财，用之于民”。政府预算的编制、执行、决算、监督等过程有相应 权力机关进行监督制约。政府预算信息应公开、透明、完整。政府预算是反映政府公共政策 的重要途径，政府的很多重要经济政策通过政府预算得以实现。（1）对政府预算过程的监督。监督主体对各

4、级政府和预算单位的预算编制、预算执行、 预算调整及决算等活动是否符合相关法律法规的规定进行监督。其目的是使政府财政资源真 正用于满足社会公共需要。（2）对政府收支活动过程的监督。监督主体以政府预算为媒介，对政府活动、社会公共 资源流向进行监督。即通过政府预算，监督各级政府从社会中获得收入的合法性，以及监督 各级政府是否将财政支出用于提供社会所需的公共服务和公共产品。公共财政的公共性、法 治性在该层次的监督中得到深刻体现。以政府预算为媒介对政府活动进行监督的同时，也就 是对政府预算各程序进行监督，使其合规。所以，预算监督除了是对预算的监督外，还是对 政府活动的监督。（3）政府预算监督的主体。由人

5、大及其常委会等权力主体进行监督，各级政府部门对下 级机关或部门进行监督，财政部门、审计相关系统根据法律法规赋予的权力实现监督。以及 新闻媒体和社会公众的监督。第一，人大是我国最高权力机关，具有宪法赋予的监督权力。 在人大对预算进行审查、批准、监督的同时，也在监督政府行为是否符合市场经济要求，并 对政府预算的合适的内容、执行、决算等进行合规性审查。第二，社会公众是政府财政收入 的提供者，政府收取社会公共资源是为社会公众提供公共服务。所以，作为社会公共资源的 提供者和公共产品受益者的社会公众，他们有权通过政府预算对社会公共资源的使用以及政财政部门对政府预算执行的监督过程中，监督客体是“财政运行中的

6、相关主体”。财政 是国民收入分配和再分配的中枢环节，涉及对国家、集体和个人三者利益的调节，也涉及对 政府与政府、部门与部门、地区与地区利益关系的调节，从而形成多层次、多方面、多组合 的财政分配关系。财政分配活动的高度集中性与财政分配关系的广泛社会性，决定了所涉及 的“相关主体”范围的宽广性和因素的多样性。具体来讲，作为财政监督客体的“相关主体” 既包括党政机关、事业单位、社会团体，也包括国有及国有控股企业、民营企业；既包括本 级财政管理的相关机构，也包括循着本级财政的资金流和信息流延伸到下级财政管理的相关 机构。财政部门的监督范围与监督客体直接相关，即“财政运行中的相关主体的财政财务行 为:财

7、政部门监督的范围和客体与财政管理的范围和客体是相同的。财政部门监督的范围 主要包括三个方面：第一，对财政税收政策、财政管理制度执行情况的监督；第二，对财政 收支、国有资产管理情况的监督；第三，对财务会计管理情况、中介机构执业质量的监督。财政监督范围的边界不是一成不变的，是由财政分配活动所覆盖的范围决定的，随着财 政体制改革的深化和财政管理的强化，财政部门监督将适时调整其范围边界。二、财政部门监督的合适的内容及方式方式方法1.财政部门监督的合适的内容(1)财政收入监督。财政收入监督是指对财政税收收入和财政非税收收入的监督，目 的是保证财政收入政策制度的落实和财政收入的应收尽收。财政收入监督的重点

8、是财政税收 政策的执行情况，因为财政税收政策执行得好与坏直接影响着财政宏观调控的效果和财政收 入的质量。(2)财政支出监督。财政支出监督是指对部门预算、国库集中支付、政府采购和转移 支付等事项，以及专项支出的监督。财政支出监督的主要目的是通过保证财政资金的安全、 规范和有效来保证财政政策的落实。财政支出监督的重点应该围绕财政政策落实和财政改革 展开。(3)会计监督。会计监督主要指对行政事业单位和企业的财务会计活动的合法性、真 实性、完整性以及对经济鉴证类社会中介机构执业质量的监督。会计监督是规范社会主义市 场经济秩序的重要手段。(4)金融监督。金融监督是指对国有商业性金融企业的财务资产，政策性

9、金融业务和 政府外债本次项目实施的监督。金融监督是财政部门履行监管职责，发挥保障国家金融安全 和经济安全，促进经济和社会平稳健康发展的作用。(5)资产监督。资产监督是为了规范行政事业单位资产管理行为，对行政事业单位国 有资产管理各环节进行的监督、控制、检查等活动。其目的是维护国有资产安全和完整、提 高国有资产使用效益。(6)财政内部监督。财政内部监督是指财政监督专职机构对财政部门内部各职能机构 全面履行职责、内部控制运行等情况，以及对所属单位的财务收支、内部管理等方面的监督 检查。财政内部监督在保障国家财政政策贯彻落实，促进财政部门依法理财、科学管理以及 促进财政部门廉政建设等方面发挥着重要的

10、作用。(7)财政绩效监督。财政绩效监督是指以提高财政资金分配与使用绩效为目的在有效 开展财政支出资金合规性监督的基础上，按照绩效管理的要求，运用科学的监督标准和分析 方式方法，对财政支出行为过程及其结果进行客观、公正的评价与监督的活动。财政绩效监 督是深化财政监督的重要措施，是加强财政管理、推进财政改革的客观要求。2.财政部门监督的方式方式方法不同时期，财政部门监督的方式方式方法因财政部门监督的侧重点不同而有所差异，因 财政管理阶段和财政体制改革进程的不同而不同。但总体上，财政部门监督的方式与手段要 根据财政体制改革和财政管理的需要，不断调整、发展和完善。归纳起来主要包括：“监控、 检查、稽核

11、、制裁、督促和反映”等方面。(1)监控。监控一般应用于财政管理和监督的事前环节和事中环节，主要是指对财政 资金申领、拨付和使用过程的控制，以保证其财政行为按照规范程序运作。(2)检查。检查是财政部门监督专职机构的主要工作方式，在检查过程中一般都伴有 调查的职能，对于财政部门监督专职机构而言，“检查”与调查方式上相似，程序上不同。(3)稽核。稽核也是财政管理和监督事前环节及事中环节经常使用的工作方式，主要 表现在对相关事项的申请信息进行查对、审核，对于预算管理机构和国库管理机构，这种方 式往往与业务管理的其他方式结合使用，对于财政部门监督专职机构，这种方式主要体现为 日常监管。(4)制裁。制裁是

12、指依据法律法规对相关行为进行的处理处罚，主要由财政监督专职 机构实施，也包括预算管理机构、会计管理机构和国库管理机构对违规行为的惩处。(5)督促。督促既是一个落实过程，又是一个纠偏过程，落实过程体现在对处理处罚 决定的执行，纠偏过程体现在对已发现相关问题的处理，以及对一些行业或地区同类相关问 题的警示、纠正等方面。(6)反映。反映主要是指真实传递、反馈相关信息，政府活动通过财政收支活动渗透 到社会再生产的各个环节，联系着社会经济各个领域，财政管理活动在同外界的经济、行政 联系中也产生大量信息，财政部门监督通过日常监管、专项检查或专题调查，对这些信息进 行甄别分析，一方面发现相关问题并及时采取措

13、施加以纠正，另一方面为政府决策、财政管 理提供依据。三、财政部门监督的专职机构及其职责1 .财政部门监督的专职机构新中国建立以来，我国的财政部门监督专职机构经历了建立和中止的曲折反复过程。 1994年国家实行分税制改革以来，我国财政部门监督专职机构逐步得到恢复和健全。在分 税制改革中，财政部在各省、自治区(西藏自治区除外)、直辖市、计划单列市成立了财政监 察专员办事处，大多数地方财政部门也相继成立了财政监督专职机构。这标志着我国的财政 监督专职机构形成了由中央财政监督专职机构和地方财政监督专职机构构成的纵向多层次、 横向相关联，既能独立运作，又可协调运行的财政监督专职机构体系。中央财政监督专职

14、机构，主要包括国家财政部监督检查局，以及国家财政部驻各地财政 监察专员办事机构。地方财政监督专职机构主要是指省、市、县等各级财政部门设立的财政 监督专职机构。2 .财政监督专职机构的职责(1)财政部监督检查局的职责。拟订财政监督检查的政策和制度；监督检查财税法规、 政策的执行情况，监督检查会计信息质量和注册会计师执业质量，依法查处违法违规行为; 检查反映财政收支管理中的重大相关问题，提出加强财政管理的政策建议；负责财政部的内 部监督检查；管理财政监察专员办事处业务工作等。(2)财政部驻各地财政监察专员办事处的职责。监督检查有关部门和单位执行国家财 税政策、法规的情况；反映中央财政收支管理中的重

15、大相关问题；提出加强中央财政管理的 相关建议；实施中央财政收入监管，查处应征不征、越权减免、违规退付或调整中央预算收 入等相关问题；开展中央预算收入对账、分析工作；征收、监缴中央财政非税性预算收入; 办理收入退库事项的审查审批；实施中央财政支出监管；办理国库管理制度改革中有关试点 资金的支付审核、中央财政直接拨付资金的支付审核、有关单位申请中央财政专项补贴(补 助资金)的事前审核等事项；监督检查中央财政支出资金的管理使用情况；开展中央二级以 下预算单位银行账户监管和财务监管工作；监督检查驻地二级以下预算单位及有关企业的会 计信息质量；监督检查有关会计师事务所及其注册会计师的执业质量；监督检查驻

16、地中央级 金融单位国有资产管理及会计核算等情况。（3）地方财政部门监督专职机构的职责。代表本级财政部门监督检查本级和下级政府 所属的各个部门、各个单位的预算执行情况，并对发现的违法违纪行为提出处理意见；监督 检查本级和下级政府所属的各个部门、社会团体、企事业单位的财务收支，以及执行财税法 规政策、财务会计制度的情况，并对其违反财经法纪法规的行为和案件进行处理；监督检查 社会经济中介机构执行财税法规、政策和财务及会计制度的情况，并对其违法违纪行为进行 处理；受理违反财税法规、政策和财务以及会计制度的举报事宜；办理对坚持执行财经纪律 人员进行打击报复的重点案件；研究确定财政监督检查的工作规划与强化

17、财政监督检查的措 施，提出改进和完善财税法规、政策和财务以及会计制度的意见或建议；对本级政府的各项 国有资产进行监督;根据授权办理其他有关监督检查的事项;配合有关部门开展专项工作等。3 .财政业务管理机构及其监督职责财政业务管理机构主要包括预算管理机构、国库管理机构和会计管理机构等。中央财政 业务管理机构和地方财政业务管理机构的监督职责存在一定差异，概括起来，财政业务管理 机构承担的职责主要包括：对财政税收、财务会计法规制度执行情况进行监督管理；对下级 财政预算实施动态监控；对预算编制、执行情况进行监督管理；对转移支付资金进行监督管 理；对专项资金进行跟踪问效和绩效评价；指导和监督国库业务，并

18、对国库集中收付进行监 督管理；对政府采购制度的执行情况进行监督管理；对行政事业单位资产实施监督管理；对 行政事业性收费、政府性基金等非税收支进行监督管理；对会计工作进行监督管理等。四、财政部门监督与人大监督的关系人大监督是最高权力机关的监督，是指人民代表大会及其常委会依据宪法以及国家 的相关法律法规，对政府预决算实施的监督。人民代表大会及其常委会监督的权力是由宪 法赋予的，主要包括审查和批准财政预算草案以及财政预算执行情况的报告，审查和批准 财政预算在执行过程中所必须做的部分调整解决方案、对财政预决算情况进行监督等。人大监督自身具有明显的特征：一是至上性。各级人大及其常委会的监督与同级其他国

19、家机关、社会组织的监督相比较，是最高层次、最具权威的监督，具有强制性和约束力。二 是法定性。人大及其常委会审批预算与监督预算的执行，具有法律的规定性和权威性。经过 人大及其常委会审查批准的预算和部分调整的解决方案必须认真执行，不经过法定程序，不 得擅自变更。三是规范性。人大审批监督需严格按照法定的程序，并且是一项集体行使职权 的行为，只有经过法定的民主程序形成的决议，才具有使政府必须执行的约束力。这些特征 决定了人大及其常委会对财政的监督具有宏观性，属于高层次监督。财政部门监督是人大监督之下的政府监督。加强财政部门监督，改进财政管理是人大监 督的重要基础和必要补充，有利于更好地落实人大监督的意

20、志，发挥人大监督的作用。第四节审计机关对政府预算的监督西方市场经济发达国家预算监督实践证明，不论采用哪种模式的公共预算监督，审计机 关大都担负着为代议机构和社会公众提供公共预算信息的职责，在整个公共预算过程中始终 发挥着举足轻重的作用。国际最高审计机构组织利马审计指导方针指出：“审计的概念 及其建立是公共财务管理所固有的，因为公共资金管理代表了一种信托。审计本身并不是终 点，而是管理体制不可或缺的组成部分，管理体制的目的在于及早披露偏离公共标准的行为 和违反财务管理的合法性效果性、效果性和经济性原则的现象，以便就各种情况采取纠正 性措施，使有关责任人承担责任，进行赔偿，或者采取措施防止这种违法

21、、违规、违反原则 的行为或者至少使上述行为更加困难J一、审计机关在监督政府预算中的重要作用审计机关在监督政府预算中的重要作用可以从两个方面阐述。一方面，作为重要的公共 预算信息库，其审计结果为议会、政府和公众等提供了大量客观公正的信息；另一方面，通 过对公共预算收入和支出的审计监督，揭露公共预算决策、执行和管理中存在的相关问题, 督促其纠正。有的国家，审计机构隶属于立法机关。审计机构是立法机关的专业辅助机构，对议会负 责并报告工作。审计机构在整个预算监督体系中具有重要的位置，体现在：一是具有宏观服 务职能。虽然审计机构并不直接参与立法机关和政府的决策，但对预算资金使用情况提出的 建设性建议往往

22、对立法机关的宏观决策产生积极影响。二是提供全面真实的预算信息。充分 利用审计机构独立性和专业性，审计机构可以就预算资金使用的真实性、合法性和效益性等 信息进行独立评价和公开披露。有的国家，审计机构隶属于司法相关系统。议会实行宏观监督，财政部门实行日常业务 监督，而审计法院实行预算执行的事后监督。由于其隶属于司法相关系统，拥有司法权，独 立于立法和行政。虽然国家审计机构也要向议会报告，但并不向议会负责，而且自己拥有裁 决权。审计机构拥有审理和裁决权即司法权，是审计权和司法权的结合，因而具有最高的权 威性、强制性和独立性。其有权对政府活动和一切经济活动进行审计监督。审计执法与处理 刚性较大，可以对

23、违法或损失进行审理和处罚，也可以根据预算资金使用的经济责任履行情 况奖励和惩罚各级官员。有的国家，审计机构是国家行政的组成部分，具有国家行政的性质，它隶属于政府（总 统或内阁），是政府的职能部门之一。审计机构对政府负责，实质上是一种上级权力相关系 统对下级权力相关系统的监督和管理，具有内部监督性质。行政型国家审计是审计权与行政 权的结合，权力比较完备，手段比较多样、灵活，具有一定的行政强制性，拥有行政处罚权， 能追究行政责任。有的国家，审计机构独立于代议机关、司法机关和行政之外，不隶属于哪个机构，能对 公共资金进行公正的审计，不受外界的干预，只服从法律，日本的会计检查院甚至还能创制 具有强制力

24、的条例，作为国家审计的依据。从新制度经济学视角分析，其委托人就是公众, 最能全面地实现公众的公共利益最大化目标。审计机构在保持中立地位的前提下，独立开展 审计，在不受任何一方影响的前提下存在，同时向立法机关和行政机关（更侧重于立法机关） 提供服务。二、审计机关监督政府预算的历史回顾1 .民国时期审计机关对政府预算的监督1914年5月1日，北洋政府公布的中华民国约法规定，国家政体由责任内阁制改 为总统制，废除国会，设立参议院和立法院。并规定，国家岁入岁出之决算，每年经审计院 审定后由大总统提出报告书于立法院，请求承诺；审计院之编制，由约法会议议决之。这是 我国审计权力第一次列入国家根本大法。同年

25、10月，审计院编制法通过，审计院成立。1927年9月，南京国民政府成立后，根据1928年2月公布的国民政府组织法规定， 国民政府下设审计院，同其他各部委并列，负责监督政府预算的执行，审核国家年度财政收 支预算。同年又公布了监察院组织法，规定监察院审计事务设审计部掌管。审计部在部 分省、市政府所在地设立审计处。在铁路等公营机关设立审计办事处。1932年9月24日， 国民政府颁布了中国历史上第一部预算法。抗日战争胜利后，1947年1月公布的中华 民国宪法规定，监察院为国家最高之监察机关，行使同意、弹劾、纠举及审计权；监察院 设审计长，由总统提名，经立法院同意任命之；审计长应于行政院提出决算后三个月

26、内依法 完成其审核，并提出审议报告于立法院。在中华民国时期，先后颁布四部审计法，奠定了预算监督的法律基础。1914年10月2日，经参政院议决，北洋政府以大总统申令公布施行审计法。这是 我国第一部审计法。该法共19条，对审计的范围、合适的内容、程序、方式方法和要求都 做了比较明确的规定。如该法第一条对审计范围做了如下规定：“审计院除法令规定之大总 统、副总统岁费和政府机密费外，应行审定者如左:一、总决算。二、各官署每月之收支计 算。三、特别会计之收支计算。四、官有物之收支计算。五、由政府发给补助费或特与保证 之收支计算。六、法令特定为应经审计院审定之收支计算这部审计法是中国近代审 计史上第一部经

27、国家立法程序制定的审计法律。它通过立法的形式，确立了预算审计在监督 国家财政收支等方面的法律地位。同时，对审计院的设置、职能也作了规定，“国家岁出岁 入之决算案每年经审计院审定由政府报告于国会，众议院对于决算案或追认案否决时，国务 员应负其责”；“审计院之组织及审计员之资格以法律定之”。1925年7月，广州国民政府成立后，为强化战时对财政和各级官员的监督，巩固革命 政权，推行审计制度，审计监督从行政体系中独立出来，实行监审合一的监督机制，审计职 权由监察院行使。同时公布审计法和审计法施行细则，使监察院的活动有法可依、 有章可循。审计法规定，监察院有权对国民政府及各级机关决算、每月收支计算、特别

28、 会计收支计算、官有物收支计算、国民政府所发补助费等收支计算进行审计工该审计法 与北洋政府的审计法在范围、合适的内容、程序、方式方法和要求等方面虽然大体相同， 但也有较大的进步，突出体现在后者具有了孙中山的民主思想，没有像北洋政府时期那样划 定审计机关的监督禁区，赋予了审计机关直接移送权、起诉权和确定赔偿责任的决定权。1928年4月，南京国民政府公布审计法，并制定了施行细则。该法第一条规定：“凡 主管财政机关支付命令须先经审计院核准，支付命令与预算案或支出法案不符时，审计院应 拒绝之”。第四条规定：“左列预算及收支计算应由审计院审查。一、国民政府岁出岁入之总 决算。二、国民政府所属各机关每月之

29、收支计算。三、特别会计之收支计算。四、官有物之 收支计算。五、由国民政府发给补助费或特有保证各事业之收支计算。六、其他法令明定应 由审计院审核之收支计算:审计院成立初期对预算执行的监督，主要是审核各个机关、单 位支出预算，核签支付命令，以后逐步开展了对国家年度总预算执行中支出预算的审核。鉴 于军费在财政支出中占有较大比重，审计机关也十分重视对军务费的审计。监督建设工程本 次项目也是这一时期审计工作的重要合适的内容。1938年，抗日战争爆发后，国民政府已迁驻重庆。国民政府根据中华民国宪法草案 修订了审计法。新颁行的审计法分为通则、事前审计、事后审计、稽查和附则等五 章，其中，事前审计共六条，规定

30、各机关与审计机关各自应负责的事项，包括监督国家总预 算执行，监督收支法案，审核分配预算，参加审查拟定预算等；事后审计共十一条，规定审 核各机关会计报告，审核各机关年度决算，审查总决算等。较原法相比，新审计法更加 详尽、严密。2 .新中国建立后审计机关对政府预算的监督1949年10月1日，中华人民共和国建立后，由国家立法机关暨国家最高权力机关一全 国人民代表大会对政府预算实行监督，并确立了全国人民代表大会预算审批制度。同时，国 家财政部内设审计机构，对政府预算决算实行事前、事中、事后的审核与检查。对政府预算 履行监督职能并延续至今。从现代意义而言，中国的审计监督制度确立于1982年。（1）审计监

31、督制度的建立1982年宪法规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门及地方各级政府的财政 收支，对国家的财政金融机构和企事业组织的财务收支，进行审计监督；审计机关在国务院 总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干 涉；县级以上的地方各级人民政府设立审计机关，地方各级审计机关依照法律规定独立行使 审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责；审计长由国务院总理提名，全国人民 代表大会任命；审计长是国务院组成人员之一J1982年宪法确立了我国的审计监督制度，明确规定了审计体制、审计机关的主要 职责、审计监督的基本原则，奠定了审计法制建设的基础。1983年9

32、月国家审计署成立。 随后，地方政府各级审计机构也都相继建立起来。(2)审计法律法规体系的形成1983至1985年，国务院先后批转审计署关于开展审计工作几个相关问题的请示， 颁布实施关于审计工作的暂行规定，规定审计机关的主要任务之一，是对预算和信贷计 划的执行、决算和信贷计划的执行结果，各级行政机关、人民团体、事业单位和中国人民解 放军的财务收支，进行审计监督。这些规定为起步阶段的预算监督工作提供了法规依据。1988年11月，国务院发布中华人民共和国审计条例，规定对本级人民政府各部门 和下级人民政府的财政预算执行和财政决算以及预算外资金的收支等进行审计监督。1994 年8月31日，第八届全国人民

33、代表大会常务委员会通过了中华人民共和国审计法，自 1995年1月1日起施行。1995年7月19日，国务院颁布实施中央预算执行情况审计监督 暂行办法。2006年2月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会修订通过了中华人 民共和国审计法，自2006子6月1日起施行。经过20多年的发展，我国预算执行审计法规不断完备，以宪法为依据，以审计 法、审计法实施条例和中央预算执行情况审计监督暂行办法为基础的预算执行审计 法规框架基本构建起来，审计机关开展预算执行审计有了较为充分的法律制度保障。(3)审计机构和队伍的壮大1986年以来，国家审计署在上海、沈阳等中央企事业单位集中的大中城市陆续设立16 个审计特

34、派员及其办事处，编制近2000人。特派员办事处的一项重要任务是参加审计署组 织的对省、自治区、直辖市及计划单列市财政收支的审计；对带倾向性的重大财政收支相关 问题进行审计调查。在1988年国务院机构改革中，审计署还在41个中央部门设置派驻机构， 人员编制共471名，其主要任务是负责各部门所属在京企业事业组织的财务收支及其经济效 益的审计；配合驻在部门的行业管理，对重大带倾向性的财务收支和经济效益相关问题，进 行审计监督等。与此同时，一些地方审计机关也都设立了派出机构。1998年国务院进行新一轮机构改革后，审计署的职能有所调整，但其预算监督职责更 加明确。审计署机关内部设置了财政审计司、行政事业

35、审计司、农业与资源环保审计司、社 会保障审计司、固定资产投资审计司等职能部门，并在原派驻审计的基础上设置了 25个派 出审计机构，负责审计一个或几个国务院部门、国务院直属事业单位及其在京下属单位的财 务收支。审计署跨地区设立18个审计特派员办事处，负责省级财政预算执行情况和决算， 海关总署、国家税务总局、中央国库驻地方分支机构的财务收支，省级人民政府管理的资源 环保资金、社会保障资金和其他专项资金以及国家重点建设本次项目的审计监督。这些派驻 地方特派员办事处编制共2910人,每个办事处人员编制在100至250人之间。2008年国务 院各部门新的“三定”解决方案制订后，审计署预算执行审计组织机构

36、得到了进一步增强。1999年1月，国务院办公厅转发审计署关于在机构改革中加强市、县级人民政府审 计机关建设的几点意见，地方各级政府预算执行审计的组织机构也得到了加强。(4)对政府预算执行的审计监督有序进行1983-1987年：起步阶段。审计机关刚成立不久，处于边组建、边工作和抓重点、打 基础阶段。在这个阶段，审计署主要对辽宁省财政决算进行了试点审计。19881989年：突破性阶段。其突出特点是财政审计结合税收、财务、物价大检查进 行，取得的重要突破是，1988年审计署和财政部联合下发了关于在检查地方财政收支中 对经济违纪相关问题的处理规定，解决了前一阶段财政审计处理难的相关问题。1990-19

37、95年：全面推进阶段。审计机关开始对地方政府的财政收支进行全面、独立 的审计，不仅审计的合适的内容是全面的，而且审计的范围也更加全面。审计署在1990年 组织了对30个省（区、市）的财政收支审计，实现了从试点到全面铺开，从依托其他检查到 独立行使监督职能的跨越。在这三个阶段，虽然没有直接开展预算执行审计，但财政审计始 终把监督预算执行作为一项重要合适的内容，给予重点关注。1996年以后：法定的预算执行审计阶段。按照审计法的规定，审计机关开展的预 算执行审计是一项法定职责，并明确必须向本级政府和人大常委会报送审计报告和审计工作 报告。从1996年开始，财政审计主要围绕预算执行开展审计，预算执行审

38、计进入了规范发 展的时期。三、审计机关对政府预算监督的方式1 .政府预算内部审计内部审计是政府部门管理控制结构的组成部分，内部审计机构代表政府管理者对部门内 部或所属单位进行审计，内部审计最重要的职能之一是检测控制本身，协助管理者评估风险 并设计成本效益更高的控制方式方法。连续评估管理控制机制应当成为部门的常年性工作任 务。定期的内部审计对于指导和建立政府部门有效的控制机制有着重要作用。在对政府部门 的财务报表或其他报告的可信度进行审计时，都必须包括对控制机制的评估，并特别关注报 表中用于各种数据的记录和处理的控制法。在审计过程和审计过程之外发现的任何违规现象, 说明政府部门相关的机制可能存在

39、相关问题，政府部门管理者应当详细分析和查找这种违规 现象的原因，研究和改进控制措施。2 .政府预算外部审计政府预算外部审计通常由独立的审计部门完成，审计部门通常将审计结果向人大或者被 审计部门进行报告。外部审计的可信度要求审计部门及成员在名义上和实际上都独立于被审 计的政府部门，并且可以不受限制地获得资料。这种独立性通常基于审计有关的法律条款， 审计部门必须全力维护这种独立性，审计部门作用的发挥也取决于它能否与人大、政府和政 府各部门之间有一种专业性的合作头系。有效的审计对加强政府预算管理有着重要作用，能 够发现涉及滥用公共资金的违规现象以及管理控制中的有关缺陷，发现浪费和无效果预算的 情况。

40、研究解决这类相关问题的措施，可以提高公共财政资金的使用效果，增加政府预算执 行报告的可信度和预算数据的真实性。3 .事前审计事前审计也称预先审计，在这种审计类型中，各项业务在完成之前必须接受合理性审查。 事前审计通常被视为管理控制结构中的一个组成部分，是政府管理者的责任。事前审计的重 点在于审查政府各部门为避免不正当支出和其他业务而采取的措施是否可靠。4 .正当性审计正当性审计的主要目的，在于建立防止违规行为发生的制度，而不只是单纯找出过去的 失误。通过建立健全各种管理控制制度，才能真正提高审计的效果。正当性审计涉及在各项业务完成之后对单项业务进行检查，以确保各项业务具有批复的 预算拨款和文件

41、记录。正当性审计的重点在于确定单项业务在法律上是否具有妥当性。开展 大量正当性审计的审计部门需要采用灵活的工作策略，如何以最低的成本和最高的效益利用 其正当性审计资源。受人力资源的限制，审计部门不可能检查政府所有部门的所有业务，审 计部门可以采用将其正当性审计的职责授权给政府各部门实施的方式方法。审计部门必须与 财政部门以及政府部门的内部审计单位开展合作，充分利用各种审计资源，有效防止违规现 象或者其他预算资源浪费行为发生。通过开展正当性审计，审计部门可以发现导致违规行为 发生的控制缺陷所在，并显示未能纠正上述缺陷的后果。政府财政部门和其他政府部门利用 这些政府内部的信息，强调改进控制方式方法

42、，特别是加强内部审计单位的必要性，内部审 计单位是建立并维持有效控制结构的关键因素之一。正当性审计战略有多种实施形式。一方 面审计部门应以社会公众所关心的领域或者经常发生违规现象的领域为审计重点；另一方面 审计部门以政府活动的某些领域为重点，该领域被判断为具有很高的发生重大违规现象的风 险。例如，审计部门已经意识到与大规模采购有关的风险，并且已经把大量审计资源用于对 此类采购活动进行审计，旨在加强采购控制制度。5 .财务审计审计部门必须对政府部门预算或其他政府财务报告进行年度审计，审计的目的在于确定 财务报告中数据的可靠程度并提出审计意见，使报表和报告的阅读者能够确信报告中所包含 信息的正确性

43、。审计部门除了审查报表和报告以及用于证明上述报表的总结性文件，还应审 查用于报告的会计数据与其他制度，以及旨在确保正确报告业务的会计方式方法和其他控制 方式方法。审计的重点在于检查会计报表和会计报告基础的制度和管理控制方式方法是否正 确。对于审计资源有限的审计部门可能需要将部分财务报表审计工作交给外部机构完成，审 计部门必须决定如何有效地加强审计责任，审计部门必须作出评估，决定在多大程度上需要 外部协作，以及如何确保外部机构能够按照与审计部门相同的标准开展工作。在任何情况下, 审计部门都必须具有各种类型业务相关能力强、审计相关技术熟练的人员，这样，即使审计 工作由外部机构开展，也可以评估审计工

44、作的质量。6 .公共财政资金效益审计资金效益审计需要找出浪费和管理不善相关问题的领域，如果能够消除这些浪费和管理 不善现象，就能够以更低的费用实行既定目标。资金效益审计还需要找出采用不同的管理方 式方法利用同样资源就可以产生更大资金效益的领域。对于试图解决预算难题的财政部门和 承担预算职责的机构而言，尤其欢迎审计部门在上述方面提供审计报告并提出有效的建议。 资金效益审计对于提高政府管理效果具有很大协助。通常，维持公共财政制度的廉洁性应当置于最优先的地位，特别是对于腐败风险很高的 领域。在管理控制较弱的情况下，应当强调把正当性审计和财务报表审计作为加强控制的战 略性的一部分，资金效益审计应当放在

45、审计的优先地位。第五节政府预算报告制度一、政府预算报告由于社会公共相关需求很难清楚地综合，社会公众可能各自都有不同的相关需求，政府 部门管理者有各种优先选择，管理者一般都或多或少地不愿接受政策的约束。因而，政府管 理者只能采取总括式的预算文件和解释预算的方式，将政府部门预算草案正式提交人大财政 经济委员会或预算委员会。纳税人的要求对政府部门预算文件所采用的表达方式有着重要的影响。如果某个特定团 体的本次项目被描述成为公共或集体产品，那么该团体受益的支出就可能获得批准。例如, 各类经济开发区的优惠政策以社会成员都能在未来的增长中受益。如果某些团体的支出本次 项目以这样的方式表达反对该本次项目就是

46、幼稚、没有经验和危害公众利益，该团体受益的 本次项目也有可能获得通过。例如，食品药品的检测以全体社会成员都能从即时本次项目支 出中受益。因为，谁也不希望食用不符合卫生标准的食品，谁都不希望在生病时得到的是不 符合相关技术标准的药品，无论如何加强国家食品药品卫生监督是不能反对的。解决使得特 定团体受益的支出本次项目相关问题的办法，就是尽可能地细化支出本次项目和清晰的本次 项目预算文件表达。提交给人大的预算附录需要提供分析预算所需的其他拨款说明。例如, 下列各项均可作为预算附录：按职能划分的附录；按计划和用途划分的附录，特别是预算中 有跨部门计划支出，说明政府部门预算报告中的基本支出和本次项目支出

47、附录；说明政府部 门预算报告中的政府投资预算，可将说明投资措施组成的附录列于预算之后等。二、政府决算报告最基本的预算执行报告是年度决算报告，它反映财政年度中的预算执行情况。年度决算 报告又称为“年度报告”、“年度拨款报告”或“预算实施报告”。多数国家的年度决算报告 需要呈递审计部门和立法机关。由于年度预算报告所提供的关于财政稳定性和绩效方面的信 息是不充分的，因而只应作为报告相关系统的一部分。在许多发展中国家，年度决算报告的 编制和公布至少需要一年，这种严重滞后使其对于外部使用者几乎没有多大价值。一般情况 下，考虑到审计账目所需要的时间，关于预算执行的初始信息，应在预算年度结束后不迟于 两个月

48、内公布，使公众可以获得这方面的信息。三、财务报告一般的财务报告合适的内容包括以下十二个方面。（1）合并的财务状况报告。这是反映作为一个整体的，政府在报告期内财务状况的分 析性报告。包括中央政府、地方政府的财务营运情况。关于基金（例如政府的社会保障基金） 的财务信息应合并到相应级别政府的账户中。（2）内部欠款（包括存量与流量）报告。这一报告应区分对私人部门的欠款、对各级 政府实体的欠款以及对非政府公共部门的欠款。（3）政府规划的执行报告。该报告中的支出，既包括按照功能和规划分类的预算支出， 也包括采用相同分类的基金中的支出。经常性支出与资本性支出在报告中应区分开来。报告 中还应提供主要的政府规划

49、（如基础教育和公共保健）目标的报告，它有助于促进政府在规 划的层次上，对其所从事的主要活动所要达到的目标做出清楚的规定，从而也有助于促进对 “预算执行的结果如何”这类相关问题的了解。（4）中期外部债务报告。该报告应反映各种类别的中期政府债务，直接负债和担保等 形式的或有负债，以及未来510年的偿债解决方案等方面的信息。（5）短期借款报告。该项报告亦可与中期债务报告合并为“政府债务报告:（6）赠款报告。反映报表主体所收到来自上级政府或其他方面的赠款补助。（7）贷款报告。该报表反映报告主体已签约的贷款，各期利息和本金偿付，以及按主 要受益人分类的尚未偿付的贷款存量与流量。对于未来收回贷款的风险，在报告中应作适