XX地区农村土地流转问题与对策的调研报告.docx

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1、XX地区农村土地流转问题与对策的调研报告现代农业高质量发展中，农村土地的规模经营和土地流转是 一个永恒的话题。为准确了解和深刻揭示其内在规律，近日，XXX 深入XX镇、XX镇对区政府近年来的土地流转工作情况开展了为 期一个月专题调研。调研组通过听取汇报、查阅资料、实地走访、 座谈讨论、电话询问等方式，对各地土地流转现状、存在的问题 进行系统梳理，与土地经营大户进行面对面沟通，为进一步做好 土地流转提出了建议。一、土地流转工作情况调研组认为，近年来区政府认真贯彻执行中央“三农”系列 指示和乡村振兴战略决策，在全域推进园区建设、招大引强龙头 企业、发展现代农业方面作了大量探索和创新，特别是加大土地

2、 流转力度、推广适度规模经营、做优做强优质品牌上下苦功硬功， 为新型经营主体提供周到服务，助推产业发展和农民增收等方面 取得了显著成效。20XX年至20XX年期间，土地流转以园区为主。呈现出“流 转规模扩大、流转形式多样、流转对象多元、覆盖农户增多”的 特点。即园区管委会按照总体规划自主招商，取得一致意见后， 管委会发函给所在乡镇，再组织乡镇、村委会和引进企业进行具 体协商租地期限、租金、递增比例等，村上再召开村民大会同意 后，引进企业与村委会签订租地合同，同时由管委会和所在乡镇 鉴证。201X年开始，土地流转以乡镇为主。呈现出“逐级审查、分 散灵活、转型快捷、风险较小”的特点。规模在XX亩以

3、下的土 地流转由企业与村委会协商后，报所在乡镇农业服务中心，企业 与村委会签订合同后，所在乡镇鉴证。XX至XX亩土地流转报区 农业农村局审批，XX亩以上土地流转报区政府审批。截止目前，全区流转土地面积XX万亩，占确权面积的XX%。 其中XX亩以上的规模流转面积XX万亩，占流转总面积的XX%o 农村耕地进一步向新型经营主体集中，多数业主懂市场、善经营、 会管理，经营效益良好，全区农业主导产业和优势特色产业得到 很大发展。二、土地流转主要问题（一）流转不规范。一是流转机制不健全。全区农村产权交 易服务体系还没有真正发挥交易中介作用。流转主体资格审查、 流转项目可行性审核、流转规模上限控制，以及流转

4、合同审查、 鉴证、备案、登记、监测、纠纷调处等工作制度尚未真正运行。 二是流转方式不灵活。以出租为主要流转方式，土地股份合作、 寄种、委托代耕、企业+合作社+农户、企业+基地+农户等多种农 村产业发展模式和土地流转利益联结机制还没有广泛应用和推 广。三是办理程序不合规。多数业主越过承包农户直接与村委会 签订流转合同，村委会在组织流转过程中没有遵循书面委托、公 开协商、民主决策的流转程序。四是合同要素不齐备。特别是对 土地利用和复耕缺乏明确详细约定。农户流转土地位置、界线、 面积、地类、质量等级、现有耕作状况等不详细。存在双方权利 义务不清、利益联结不紧、法律约束不强等问题。（二）审查把关不严。

5、一是主体责任“倒挂”。部分基层干 部认为土地流转是农户自己的事，应由农户和业主自主协商，与 乡镇村无关；流转工作往往是管委会与企业基本谈好合作意向后 就直接通知镇上做群众工作，镇上根据“指令”限时与企业签订 租地合同。二是缺乏严格审核。以永河园管委会为例，由于设立 时间不长、经验不足，201X年设立园区时，对农业企业准入机制 和退出机制考虑不够全面，对一些企业的产业方向、经营理念、 产品价值、发展后劲等缺乏论证和比较，导致盲目签约、仓促入 驻。三是企业良莠不齐。有的企业对市场没有精准分析和把握， 签约后迟迟不上项目；有的企业“动机不纯”，一开始进入就是 瞄着政府的项目补助来的，根本不对市场和流

6、转规模认真思考， 盲目投资，贪大求快；临阵磨枪，现场学技。（三）拖欠租金严重。一是大项目普遍拖欠。入驻永河园的 X家企业，有X家企业重信守诺，不欠租金；但有X家大户因产 业方向不准、土地利用率低、经营管理不善、产品销售不畅等多 种原因经营困难、举步维艰。二是拖欠年久额大。个别企业拖欠 四年之久，一般至少拖欠两年，XX全部企业共计拖欠X万元，仅 XX镇境内企业拖欠土地流转费共计X万元，涉及X个村，X户； 其中“XXXX” 201X年以来累欠XX万元，占该镇总额的XX%； 河沙镇累计拖欠X余万，涉及X个村，X户。仅XX就欠X万元， 占总额的X%。三是普遍多处拖欠。“XXX”分别在XX、XX余个村

7、拖欠，“XX”在XX、XX等多个村有拖欠。（四）经营管理不善。一是风险意识淡薄。相当多数企业对 于农业项目“投资大、周期长、见效慢、风险高”等行业特点 认识不足，缺乏应对行业风险的能力和水平，尤其对气候的不确 定性影响毫无准备，一旦遭遇突发灾害，投入越多损失越大。二 是重复项目太多。进入园区的企业大多以前没有涉猎种植业和养 殖业，几乎“现学现卖”，盲目跟风上项目，致使小项目、重复 项目比比皆是，数不胜数。据统计，全区有养猪产业X家、养牛 产业X家、养鸡产业X家、葡萄X家、梨X家、桃X家、无花果 X家、黄精X家，纯粹种粮食的竟然没有一家。三是经营差异化 大。引进的大多数企业几乎是工商资本，因各自

8、的经营方向、土 地利用、产品特色、内部管理、市场营销、资金实力、用工需求 等系列问题，导致众多企业经营困难、濒临破产，只有部分企业 勉强维持。有的企业入驻后，由于缺乏管理人才，临时搭建“草 台班子”，少数老板亲力亲为但没有足够精力和时间；更多的缺 乏名优品牌。大多数是常规产品，且质差量少，形不成规模效应 和优势特色，难以与规模企业竞争，部分业主对其前景信心不足。（五）土地摞荒严重。一是土地利用较低。多数企业对“好 若一锅端”流转过来的土地没有很好利用，约占XX%的“坡台土” 地块狭窄、地势陡斜，难以机械化耕作，几乎长期闲置。据统计, 永兴镇“百绿盛”XX亩中XX亩摞荒、“XX XX亩中XX亩摞

9、荒； “XX”公司流转XX镇XX村土地XX亩中竟然XX余亩摞荒。二是 社会责任缺失。入驻园区的企业几乎都享有最大的优惠政策（三 年租金和种苗、管护等补贴，还有的直接得到项目资金补贴）， 这些数额巨大的补助得到后，不是增添了发展动能，反而助长了 他们的“惰性”。“XX”在得到大量项目补助后，却付不出XX 元/亩租地费用。三是监管督促不力。园区对企业使用土地没有 硬性约束，放任企业“自主经营”，对如何提高土地利用效率未 作长远考虑和具体指导；对擅自挖塘、设池、建房、扩路、栽树 等违规用地没有严格管理，特别对长期摞荒没有及时收回和处 理。四是缺乏周到服务。一般企业入驻后，都是作坊式的自主经 营，相关

10、方面对其经营和技术指导、帮助、较少，大多数企业缺 季节性用工，有的缺管理经验，有的缺技术能人，有的缺品牌优 势，有的缺销售门路，还有的道路不畅、果实被偷，如此等等， 不一而足。（六）土地租金过高。一是地区差异较大。XX市周边区县农 业园区土地租金XX元/亩左右，XX镇田X元/亩、土 X元/亩，XX 镇田X元/亩、土 X元/亩，而XX沿线部分土地租金已经超过了 X 元/亩，相当于其他区县的X倍。二是递增比例不合理。XX区相 当多的村社都是以当年六、七百斤“黄谷”的折算价为签约依据, 每年不递增，这是基本合理的；但XX沿线土地被竞争性抬到1000 元/亩，并且实行的每年每亩硬性递增X元，租地合同签

11、到2029 年，合同期满最后一年需要缴纳XX元/亩土地租金，前景再好的 农业企业，都将无法承担。三是土地纠纷不断。由于流转双方没 有建立完善的利益协调机制，没有结成风险共担、利益共享、协 作发展的关系，因经营风险和市场变化等极易引发冲突。租金要 按逐年递增的合同支付，企业如亏损交不出租金，群众势必上访; 农户往往按实测面积收取租金，而确权证书与实际土地面积出入 太大；个别企业不能足额支付劳务被迫提前“还地”等。三、几点建议（一）明确主体，压实责任。一要深化认识。大量的调查表 明：土地流转对于优化资源配、拓展农业功能、提高农技水平、 加快农业发展、促进农民增收起到了十分重要的作用。土地流转 已经

12、不是单纯的经济工作，而是责任重大的政治工作。区政府要 把土地流转作为现代农业高质量发展、脱贫攻坚、乡村振兴的重 要前提和保障来看待。二要加强宣传。要抓好“三农”政策宣传 和农民素质、企业责任教育；把当前农民工返乡创业、培育新型 主体、新农村建设等结合起来；通过广播、农民夜校、院坝会等 形式宣传有关政策和法律法规，调动多个积极性。三要强化担当。 面对面逐个解剖各个企业根子上的原因，一企一策，对症施治， 尽快修订、完善流转协议，将土地租金把控在合理范围内，对出 现的纠纷及时调解和处理。（二）坚持标准，严格把关。一要严格市场准入。按照XX 市XX 土地流转工作条例规定的准入办法，对规模流转的主体 资

13、质、经营能力、经营项目、土地用途、风险防范，以及是否符 合当地产业布局和现代农业发展规划等事项进行审查把关，宁缺 毋滥。二要搞好备案审查。建立区、乡两级分级备案制度，对土 地流转的真实性、公平性、公开性、合规性进行全面审查和备案。 建立土地流转项目储备制度，将无资金、无实力、没信誉、看热 闹的企业拒之门外。三要注重合同管理。要据其实力限定流转面 积，采取必要约束措施，签订规范流转合同，对于转包、出租、互换要写明期限、面积、四界位置、价款、用途、双方的权利、 义务、违约责任。（三）探索方式，积累经验。一要创新流转形式。对现有的 龙头企业带动型、种养能手带动型和吸纳社会资本带动型等流转 形式进行巩

14、固、完善和提高；引导土地流转转向种养规模园区化、 生产品种特色化、经营主体专业化方向发展；探索“村委会+公 司+农户”（村委会资源入股参与合作社管理，公司以技术、种 苗、资金入股，农户以土地入股、务工参与）经营模式。二要规 范流转程序。充分发挥公开市场的资质审查、信息发布、价格引 导、交易鉴证等功能作用。切实解决农村土地规模流转书面委托 不到位、信息不公开、程序不规范、决策不民主等问题。三要合 理确定土地租金。参考周边区县，制定能够反映土地市场规律的、 符合客观实际的流转价格，必要时组织有资质的第三方进行评 估，提前研究风险折价和市场波动等问题。四要建立管理台账。 要对流转土地统一登记，建立分

15、类台账，实行动态管理，有效监 督双方租地协议书或转包租赁合同；运用农村土地承包经营权确 权登记信息管理系统将流转土地落实到户、落实到地块；建立土 地流转监测制度，对规模用地实施分级监测和重点监测。（四）搞好服务，助推发展。一要加大政策帮扶。要根据流 转年限长短、面积大小、资金多少和产业状况，以能够承受的区 级财力审慎确定奖补措施；适当将乡村振兴的项目、资金、技术 等向规模经营和优势项目倾斜；粮食补贴、良种补贴、农机补贴 等与用地效益相匹配，调动种粮农户积极性；对规模企业用水、 用电等适当优惠；对流出土地、有创业意愿的农户给予适当小额 贷款，为其致富提供平台。二要及时技术指导。农业主管部门要 为

16、土地经营者提供产前、产中、产后服务，帮助其搞清楚“种什 么？种多少？谁来种？什么牌？什么价？怎么卖？卖给谁？”等 系列问题，举办各类技术咨询和培训；三要治理产业环境。有关 各方要主动为企业协调用电、用水、用工，解决日常困难；快侦 速打各类破坏，维护企业正常秩序。四要搞好利益联结。认真引 导企业与当地村社和农户建立长期合作、互惠互利联结关系，企 业有发展，农民得实惠，实现互利共赢。（五）创新方式，强化监管。一要强化用途管控。按照产业 方向和规模大小，据实制定土地利用规划；设立土地流转监管机 构，注重过程监管，不准擅自改变用途，严格控制挖塘、栽树、 建房、修路等行为，明确各项用地类型面积、产业主营

17、方向、土 地整理程度、生态建设内容，及时查处土地流转和使用中的各种 违法行为。二要探索退出办法。对进入园区的所有企业进行甄别 和筛选，实行分类处置，凡是不能按计划兑现承诺支付租金的企 业或长期欠租的“快刀斩乱麻”，该退出的退出，该诉讼的诉讼; 对能够在规定的时限“起死回生”的，要宽限时间、重点扶持； 对全部“烂心”、救助无望的企业下定决心、果断清退。三要着 力深化改革。实施农村土地综合配套改革，引导组建农村土地股 份合作社，建立集体经营、托管经营、合作经营、发包经营等“共 营”模式；充分用好集体建设用地、农民宅基地等非农用地指标, 引导合理用地、科学用地、合法用地。同时，要明确农村土地流 转管理机构和人员，制定好风险应急处置预案。四要借鉴成功经 验。土地流转没有固定模式，逐步探索政府风险保障金制度，大 力推广土地流转履约保证商业保险。继续推行个别约定的风险保 障方式，加强土地复耕保证金管理，防止土地不能如期复耕。