农村信用体系建设存在的问题与对策建议.docx

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1、农村信用体系建设存在的问题与对策建议一、引言2022年中央一号文件中共中央国务院关于 做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见提出，要 强化乡村振兴金融服务，深入开展农村信用体系建设，发展 农户信用贷款，加强农村金融知识普及教育。农村信用体系 是包含农村经济主体、信用基础制度、信用标准、联合惩戒 机制、金融交易等在内的有机系统。强化农村信用体系建设, 开展评级授信和信用评定，是优化农村金融生态的重要路径 之一。在全面推进乡村振兴战略的过程中，农村信用体系建 设是巩固拓展脱贫攻坚成果、解决好“三农”问题、引导金 融资源精准滴灌的重要抓手。首先，农村信用体系作为农村金融的重要基础设施，有 助于

2、乡村振兴的相关政策落地、落实，提高政策制定的精准 度和政策实施效果。我国于xx年取得了脱贫攻坚战的全面 胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全面脱贫，完成了 消除绝对贫困的艰巨任务。在打赢脱贫攻坚战、全面建成小 康社会后，要进一步巩固拓展脱贫攻坚成果，继续推动脱贫 地区发展和乡村全面振兴。建设农村信用体系，形成农村信 用信息网，可为金融决策部门提供数据支持，并及时反映政 策的实施效果。其次，农村信用体系建设作为现代农村经济 发展的基石，关系到农村金融的稳健运行和现代农业发展， 有助于促进农民增收和农村经济繁荣。后疫情时代，新冠病 毒不断出现变异毒株，全球疫情演进存在不确定性，国内经 15.

3、98%,且仍有7.91%的农村人口从未上过学。同时，经济 不发达地区的受教育程度显著低于全国平均水平。例如XX、 xx、xx、xx和xx从未接受过教育的人口比例分别为37. 42%. 17.30%、14.63%、14.07%和13.76%。由于受教育水平较低, 接受信用宣传教育较少，部分农户难以意识到信用在农村金 融中的重要性，对信息采集的配合度较低，难以融入现代征 信体系之中。二是农村根深蒂固的非正式信用机制对农户的信用观 念影响深远。首先，在广大农村地区，农户普遍具有传统、 非正式的信用思想，农户看重民间非正式借贷所形成的信用 关系，而对与金融机构建立的信用关系则重视不足，农村地 区盛行的

4、非正式信用机制与薄弱的现代征信制度形成两极 分化的状况。其次，受部分农村地区经济、文化发展落后等 因素影响，部分农户小农思想根深蒂固，农户逃废债务等失 信现象屡见不鲜，个别农户甚至把政府支农的善意之举当作 骗取贷款资金的机会，还贷意识不强。此外，为逃避违约记 录制约，部分农户主观上不愿参与信用信息采集、信用评级 等业务，甚至提供虚假信用证明，忽视自身信用的重要性， 给农村信用建设造成负面影响。四、加强我国农村信用体系建设的对策建议农村信用体 系建设是金融服务乡村振兴的重要基础设施，是实现金融普 惠愿景的前置性条件。针对当前农村信用体系建设存在的问 题，本文从多个维度提出以下对策建议。（-）厘清

5、职责边界，落实部门主体责任进一步厘清中央层面和地方政府层面有关部门在农村 信用建设中的职责边界，明确各部门角色定位。首先，建议 由中央农村工作领导小组牵头，农业农村部、人民银行和国 家乡村振兴局等有关部门定期会商，形成常态化议事机制， 共同制定农村信用建设纲领性文件，推动各地组织开展信用 户、信用村、信用乡（镇）评定及授牌等工作，着力实现农 村地区信用评级全覆盖。其次，各级政府部门需进一步提高 政治站位，强化对农村信用体系建设工程重要性的认识，设 定建设规划，以政府部门的权威性引导金融机构推动农村信 用体系建设，明确相关建设主体在农户信息采集、加工、共 享、监管等环节的工作目标与主体责任，将各

6、单位的工作职 责落实并细化，且与政府工作考核相挂钩。最后，为更好地 缓解农银信息不对称问题，提高金融资源对信用良好农户的 精准帮扶力度，建议人民银行驻各地分支机构牵头，以搭建 农户信用信息共享平台为抓手，以统一各机构数据接口为切 入点，在保护农户隐私的前提下，建立机构间农户信用信息 共享机制。例如，XX省X市在提高地方政府行政推动力和建 立信用信息共享服务平台方面具有独特经验。人民银行X市 中心支行（以下简称“X中支”）提请市政府印发关于推进 农村信用体系建设进一步完善金融支农工作的实施意见， 在市、县、乡三级，分别成立由政府主要领导任组长，人民 银行行长任副组长，涉农部门、金融机构等单位组成

7、的农村 信用体系建设工作领导小组，并由市委组织全市所有乡镇书 记，集中到市委党校接受农村信用体系建设知识培训，落实、 划清各部门工作职责，充分发挥地方政府的行政推动力。此 外，X中支分两阶段建设农村信用信息共享服务平台。第一 阶段，X中支自主研发市、县两级联网的农户信用信息数据 库，人工录入档案数据，并与金融机构共享信息；第二阶段, X中支建成全国首个个人和企业信息采集全覆盖的信用信息 平台，截至XX年末，该平台已实现16家政府部门和18家 银行机构的信用信息共享，累计征集310万信息主体约3. 38 亿条数据，信用信息电子档案实现18-60岁农户和涉农经 济组织全覆盖。（-）重视金融科技，促

8、进农村信息共享大数据、区块链等金融科技手段在信息采集、信息更新、 信息共享、信息保护等方面具有独特优势。从农村地区的应 用条件来看，农村地区互联网、手机基站等信息基础设施的 不断完善为农户信用信息的收集提供了必要的硬件基础，农 村网络消费人群的不断增加也为大数据技术的应用提供了 数据基础。对于大数据技术，建议发挥以下两点优势：第一, 快速处理海量数据，农户信用评级分数能够快速更新，提高 评级分数的时效性与应用性；第二，经过海量的数据处理， 在数据分析环节不仅可利用农户的信用信息，还可结合社交 网络数据、电商消费数据等多维数据，精准刻画农户画像， 使农户的信用评分更准确，提高银行精准授信能力。区

9、块链技术则在信用信息共享和数据加密保护方面具 有独特优势。第一，区块链技术采用宽松监管模式，可实现 信用数据供需双方点对点连接，无需经过中心化的第三方机 构，简化数据共享流程。同时，作为区块链技术的基础之一, 点对点技术解决了节点、存储单位之间的通信问题，优化的 点对点技术能够助力实现数据共享。例如，XX农村商业银行 运用区块链技术，融合多方政务数据，构建农户信用信息数 据体系。第二，区块链技术基于密码学原理解决数据安全问 题，其中的非对称加密技术使用私钥加密来保护个人隐私和 数据安全。传统征信数据库采用中心化数据存储，单一化的 数据交互方式易受黑客攻击，偶发性失误可能造成海量数据 泄露，导致

10、重大经济损失。区块链技术中使用的非对称加密 技术，在分布式存储和点对点传输技术基础之上，为单个节 点建立数字身份，并使用私钥加密来保护数据安全。用户可 以使用自己的私钥，掌握数据的使用权，其他机构若要使用 数据，都需要该用户通过私钥进行授权。一方面，通过私钥 授权的方式，规避了信用数据被滥用；另一方面，通过数据 加密，保护了信用数据安全。（三）强化基础设施，提升金融服务便利度加强农村金融基础设施建设，提升农户金融可获得性。 数量上，在农村人口较为集中的地区增加多种金融服务物理 网点。建议地方政府主导、人民银行推动、金融机构为主体, 协同推进银行网点、便民金融服务终端、农村金融服务站建 设，方便

11、农户就近办理金融业务，提高农村金融服务可获得 性，实现金融服务物理网点村级全覆盖。同时，重点强化农 村网络基础设施建设和升级改造，进一步提高光纤、5G网络 覆盖，缩小因硬件建设不足而造成的约束，为整合政府和金 融机构之间的数据资源，推动农村信用信息共享提供数字载 体。质量上，商业银行应着力提高网点智能化水平，增加智 能终端设备，引导农户自助办理业务，培养农村居民的线上 金融技能。此外，各地人民银行需引导金融机构，依据市场 化原则，提高金融服务专业化水平。金融机构应训练、培养 基层业务骨干，加强基层工作人员的内外修养，为农户提供 专业化服务，提高农户获取金融服务的满意度。（四）加强宣传引导，优化

12、农村信用环境加强农村地区信用宣传，增强农户认知，为深入推进农 村信用建设凝聚基层力量。信用宣传是维持农村金融生态系 统稳定的粘合剂，完善的农村信用体系离不开农村信用宣传 工作的保障。首先，政府相关部门应制定宣传工作计划，以 农户乐于接受的方式开展信用宣传教育。力求宣传工作贴近 农户生活，以典型案例为内容，有针对性地开展形式多样的 农村信用宣传与金融知识普及教育活动。宣扬诚信之益、分 析失信之害，让农户了解信用在其生产经营中的重要作用， 使更多基层民众主动参与到农村信用体系建设中。其次，对 于失信行为，金融机构要严格限制恶意失信者的获贷资格， 甚至对其进行法律制裁，从根本上减少失信忘义行为，让广

13、 大农户能自觉、自愿地参与、促进并维护信用体系的建设。 最后，在我国农村地区打赢脱贫攻坚战的过程中，涌现出一 批为农村信用体系建设出谋划策的典型人物。农村地区要结 合实际，抓好典型宣传，充分发挥典型人物的示范效应，带 动农户增强信用意识、发展致富产业、及时还清贷款，营造 良好的农村信用环境。（五）创新评级模式，降低贷款准入门槛XX年1月19日，人民银行第二代征信系统正式上线， 从内容上看，相比一代征信系统仅记录少量房贷、银行账户 等信息，二代征信系统将除借贷记录之外的更多信息纳入系 统，如个人详情、水电业务缴费情况、欠税记录、民事裁决、 行政处罚、低保救助等多维信息；从时效上看，一代征信报 告

14、主要体现近两年的还款记录，二代征信报告将还款记录保 存期限延长至五年。以农户为代表的农村经济主体具有特殊 的融资特征，例如生产规模普遍较小、财务制度不健全、缺 少有效抵押物等，农户天然的融资特点与银行传统“重资产、 重抵押”的信用评级模式相对立，造成农户“贷款难、贷款 贵”等问题。人民银行二代征信系统上线后，农户除资产、 收入之外的软性信息可成为金融机构评级授信的重要考量 因素。对于缺乏可抵押资产和收入证明的脱贫农户，银行等 金融机构可将农户的日常消费记录、还款记录、纳税记录等 信息作为评级授信的主要依据，对于信用质量、道德品质、 社会评价良好的农户，以软性信息为主的信用评级模式，可 有效降低

15、其获取贷款的准入门槛，提高农户对金融资源的可 获得性。（六）丰富应用场景，提高数字治理能力目前，农村信用评级的应用场景存在一定短板，突出表 现为评级结果的地域局限性和应用领域的单一性。第一，信 用评级结果具有浓厚的地域性特征。地方政府部门、金融机 构和村级组织仅对辖内的农户开展信用评级，一旦出现农户 外出务工的情况，信用评级结果的更新则存在较大困难。要 使农户“无形”的信用带来“有形”的帮助，亟需拓宽信用 数据的外延。可考虑为第三方征信机构提供部分数据接口， 逐步搭建起集公共信用评定与民间信用评价于一体的农户 信用评级体系。第二，目前农户信用评级结果的应用领域主 要集中于获取信用贷款等金融场景

16、，未来需逐步渗透到医 疗、出行、住房等多项民生领域。例如，农户可凭借信用分 在各大医院享受“先结算、后付款”服务；信用等级较高的 车主可享受延长停车时间、停车费打折等优惠；给予信用等 级较高的农户更低的住房贷款利率等。济恢复发展受到一些阶段性、结构性、周期性因素制约，保 持经济平稳运行的难度加大。经济形势越是复杂，越要重视 农业，稳住农业基本盘。最后，农村信用体系建设通过为农 村经济主体建立电子信息档案，健全适合农村经济特点的信 用评级体系，从而引导金融资源精准、有效地投放至有需求 的农村经济主体。脱贫攻坚战打响以来，中国人民银行（以 下简称“人民银行”）持续加大支农惠农力度，累计发放扶 贫小

17、额信贷7100多亿元，扶贫再贷款6688亿元，金融精准 扶贫贷款9. 2万亿元（截止到xx年7月13日），着力满足 贫困人口的贷款需求，有力支持了乡村振兴和农业农村现代 化建设。尽管我国农村信用体系建设不断完善，但仍面临一些挑 战，存在一定不足。一方面，我国农村征信覆盖面不断扩大, 信用评级体系日益健全。另一方面，我国农村信用建设存在 征信工作权责边界不清、农村信用信息共享难、农村信用贷 款风险较高、农户信用观念普遍较为淡薄等问题。本文通过 梳理我国农村信用体系的发展历程和发展现状，从实际出发 指出当前农村信用体系建设面临的问题，并从多个维度提出 加强我国农村信用体系建设的对策建议。二、我国农

18、村信用体系建设的实践（一）我国农村信用 体系的发展历程我国农村信用体系建设大体分为两个阶段：第一阶段始 于1999年，重点是建立农户信用评定制度，推广农户小额 信用贷款；第二阶段始于2009年，以征信服务为切入点， 正式开启了大规模、系统化建设农村信用体系的新征程。我国农村信用体系建设的第一阶段处于萌芽期，由点至 线，相关政策逐步从简化贷款手续、推广小额信用贷款演化 为支持开展信用村评定试点工作。为大力推进农户小额信用 贷款，解决农户“贷款难”问题，人民银行出台了一系列政 策，细化信用评定标准，扩大农村征信覆盖面。1999年，人 民银行发布中国人民银行关于印发的通知（银发1999） 245号）

19、，首次提出农户的资信评定标准及相应的信用额度。 2001年，人民银行出台农村信用合作社农户小额信用贷款 管理指导意见（银发（2001） 397号），明确指出信用村、 信用乡（镇）的评定标准，初步建立农村信用评定制度。我国农村信用体系建设的第二阶段处于快速发展期，由 线至面，“三信评定”工作由试点转向全面铺开，相关政策 从完善农村征信体系、改善农村信用环境、推动农村信用信 息网络建设等方面协同发力、多管齐下。为加快推进农户电 子信用档案建设，建立农村信用评价体系，搭建农村信用信 息共享平台，国家出台了相应的配套政策，引导金融机构开 发农户信用评价模型，强化部门间信息互联互通。2009年， 人民银

20、行发布中国人民银行关于推进农村信用体系建设工 作的指导意见（银发2009） 129号）（以下简称意见）, 意见首次正式提出建设农村信用体系，确立了 “统一部 署、健全机制；因地制宜、科学合理；先易后难、稳步推进; 改革创新、支农惠农”的建设原则，明确了推进农户电子信 用档案建设等九项工作任务。（二）我国农村信用体系的发展现状一是农村征信覆盖面持续扩大。截至XX年末，人民银 行征信系统共收录11亿自然人和6092万户企业及其他组织 信息，其中办理过农户贷款的自然人9976. 9万人，办理过 农林牧渔类信贷业务的企业及其他组织61.5万户。通过农 户信用信息系统已累计为1.89亿户农户建立信用档案

21、，占 全国2.3亿户农户的82%,同比增长1.61%,其中开展信用 评定的农户有1. 33亿户,逐步接近人民银行在2018年征信 工作会议上提出的“建立覆盖全社会的征信系统”的目标。二是农村信用评级体系日益健全。相较于“重资产、重 担保”的城市信用评级体系，我国多地形成了 “重信用”的 农村信用评级体系（见表2）。这一体系充分考虑了农村经济 特征，弱化资产、收入等硬性条件，强调农户的信用质量、 道德评价等软性条件，借助信用信息网络，通过开展“三信 评定”使更多农户纳入现代征信体系之中。农村信用评级体 系重点突出诚信在评级指标中的占比，农户仅凭自身良好的 信用条件即可获取信贷资金支持，极大降低了

22、农户获取贷款 的准入门槛，使信用的价值不仅体现在道德范畴，而且扩展 到获取信贷资源等经济领域。三是农村金融基础设施逐步完善。完善的农村金融基础 设施有助于清除农户获取金融服务的客观障碍，提高农户对 金融资源的获得性，从而使农户重视其与金融机构建立的信 用关系，更多农户可被纳入现代征信体系。从银行网点分布 来看，银行网点乡镇覆盖率稳步提高。根据人民银行xx年9 月发布的中国普惠金融指标分析报告（XX年）显示，截 至XX年末，全国银行网点乡镇覆盖率达97. 13%,同比上升 0. 52%O从助农取款服务点来看，助农取款服务点覆盖率继 续提升，但支付业务量略有下降。截至xx年末，全国共设 置助农取款

23、服务点89.33万个，同比增加2. 27%；农村地区 助农取款服务点共办理支付业务合计3.99亿笔，金额 3531. 24亿元,同比分别下降634%和0.51%。从农村地区银 行账户使用来看，银行结算账户和银行卡数量稳步增长。截 至xx年末，农村地区累计开立个人银行结算账户47.41亿 户，同比增长4.94%；农村银行卡发卡量约38亿张，同比增 长7. 26%O从农村电子支付情况来看，农村地区电子支付使 用普及率持续提升。截至xx年末，银行业金融机构共处理 农村地区移动支付业务142.23亿笔，同比增长41.41%；网 上支付业务118. 77亿笔，同比下降6. 18%o非银行支付机构 共处理

24、农村地区网络支付业务4670. 42亿笔，同比增长 5. 99%,农村地区使用电子支付的成年人比例为82.72%,同 比提高6. 51个百分点。四是建立健全农村信用重建制度。信用重建是针对非主 观恶意行为导致信用不良、但仍具有还款意愿和发展生产能 力的农户，在现有法律法规框架下，采取针对性措施帮助其 重塑良好信用，提升其信贷获得能力。农村贫困地区金融普 及教育较为匮乏，不少农户对扶贫资金的认识不到位。同时, 部分西部贫困地区自然环境恶劣，农产品收成受天气因素影 响较大，一些非主观恶意欠款的农户因农作物绝收导致贷款 逾期。针对此类现象，XX省X市、XX省X市、XX回族自治 区X市等地建立信用重建

25、机制，助力失信农户重拾信用。以 XX回族自治区X市X农村商业银行为例，创新构建“超龄宽 贷、清零再贷、部分还贷、联手续贷、能人保贷、亲人帮贷” 的“六覆盖”信用重建体系，破解了当地农户“贷款难”的 问题。五是农村信用宣传手段不断丰富。信用宣传是维持农村 金融生态环境稳定的粘合剂，有助于增强农户信用意识，提 高基层民众参与农村信用体系建设的积极性。XX年1月，中 国人民银行、中国银行保险监督管理委员会（以下简称“银 保监会”）等五部门联合发布关于金融服务乡村振兴的指 导意见，明确指出要实现农村地区金融宣传教育全覆盖。 XX年4月，银保监会发布关于XX年银行业保险业高质量 服务乡村振兴的通知（银保

26、监办发（XX）44号），强调各级 监管部门要积极协调配合地方政府净化农村信用环境，银行 业金融机构要加强对农村金融消费者的教育。近年来，各地 政府、金融机构通过推动金融课堂进村入镇，定期开展知识 培训和政策宣传，向农户普及金融常识和征信知识。例如， xx年，在第十三个“信用记录关爱日”，人民银行张家口中 心支行与驻村干部征信宣传员联合建立“村干部微信群宣传 联动机制”，设置“宣传工具箱”，动员两百多名征信宣传人 员在120个脱贫村微信群分享图片、视频、文字、音频等多 种形式的信用文化宣传产品。人民银行张家口中心支行发布 的数据显示，该日信用宣传活动受众达9. 5万人次，为农村金融发展营造了良好

27、的信用环境（徐强，xx）o六是公共征信体系与商业征信体系并存。我国的公共征 信体系包括人民银行征信中心建设的人行征信系统和各地 建设的农户信用信息数据库。从公共征信体系来看，人行征 信系统从2006年开始正式运行，已接入所有商业银行、信 托公司、财务公司、租赁公司、资产管理公司和部分小额贷 款公司。截至xx年12月底，个人征信和企业征信业务分别 接入放贷机构3904家和3712家。xx年，人民银行提出建设 农户信用信息数据库，强调“以县为主建立数据库” “来源 于地方、服务于地方”，农户信用信息数据库大多存放在辖 区内，不与其他数据库相联通。截至xx年一季度末，全国 共有约270个农户信息数据

28、库，其中省级征信数据库约30 个，市、县级征信数据库约240个。从商业征信体系来看， 农村地区的金融机构通过购买商业征信服务，降低了获取信 息、复核信息的成本，提高了对小额信用贷款的风险控制能 力。商业征信体系可根据业务内容，分为个人征信机构与企 业征信机构。目前我国从事个人征信业务的机构仅有百行征 信有限公司（以下简称“百行征信”）与朴道征信有限公司。 截至xx年5月底，百行征信累计收录超2亿人，个人信用 报告累计调用量超3. 2亿笔。我国从事企业征信业务的机构 数量较多，人民银行公布的统计数据显示，截至xx年末， 全国共有23个省（市）的131家企业征信机构在人民银行 系统内完成备案，主要

29、集中于xx、xxo三、我国农村信用体系建设存在的问题（一）征信工作权责边界不清一方面，征信工作责任划分不清导致农村征信覆盖面略 有不足。信用户、信用村、信用乡（镇）评定的工作最早由 人民银行各县支行开展，县支行挨家挨户采集、整理、加工 农户的信用信息。后来为提高工作效率，人民银行逐步委托 金融机构开展农户信用评定工作，同时地方政府也帮助金融 机构采集农户信息。因此，人民银行、地方政府、金融机构 三方在开展农户征信工作时责任划分不清，从而导致农户征 信工作难以有序开展，部分农户尚未进行信用评定。例如， 在全国2. 3亿户农户中，有近42%的农户未被纳入信用评定 范围。另一方面，权责不明导致地方政

30、府部门、金融机构等 相关主体尚未形成建设合力。农村信用体系建设是一项多部 门共同参与的系统性工程。2007年，国务院成立社会信用体 系建设部际联席会议，主要负责统筹协调社会信用体系建设 工作。随后，各地相继成立地方性农村信用体系建设领导小 组。但在县域，农村信用体系建设目标难以拆分并归位至具 体部门，且政府各部门业绩考评指标不尽相同，对农村信用 体系建设的重视程度不一，加之政府内部信息系统繁杂多 样，部门之间未形成信息共享机制，地方政府较难形成推进 工作的合力。（-）农村信用信息共享难我国涉农信用信息主要存在于政府部门、国有企业、金 融机构和互联网企业，信用信息普遍存在”不愿、不敢、不 能”共

31、享的问题。一是不愿共享。大多数机构将数据作为战 略性资源，认为拥有数据就拥有客户资源和市场竞争力，主 观上不愿共享数据。整体来看，农村商业银行在资金成本、 人力资源、科技投入等方面相比大型商业银行偏弱，其掌握 的农户信息是开拓市场的核心竞争力之一，因此不愿分享农 户信用信息。二是不敢共享。信用数据具有较高的敏感性， 涉及用户个人隐私和使用者的商业机密，数据共享可能存在 法律风险，客观上阻碍了机构间共享数据。目前，我国缺少 针对数据共享的法律依据，数据提供者的权属难以明确，相 关主体对于涉农数据共享十分谨慎。三是不能共享。一方面, 农户的基础信息和信用数据分布在各级政务和业务部门，相 关信息通常

32、是分割的、静止的、非公开的，且各地信用信息 平台和政府部门系统还未实现互联互通。另一方面，各机构 数据接口不统一，不同机构的数据难以互联互通，严重阻碍 数据开放共享，导致数据资产相互割裂。此外，对于信用信 息供给方，部分农户担心个人信用信息等隐私得不到有效保 护，对共享信用信息具有主观上的抵触情绪，一定程度上阻 碍了乡村信用信息共享机制的形成（周颖，XX）；对于信用 信息需求方，商业银行等金融机构以经营业绩为导向，属于 市场化机构，加之机构间存在竞争关系，因此在共建金融设 施和搭建信用信息共享机制方面可能存在动力不足等问题。（三）农户信用观念普遍较为淡薄一是农村人口受教育水平较低导致农户对信用蕴含的 价值理解不足。中国人口和就业统计年鉴XX公布的 数据显示，农村地区高中（含）以上学历的人口数量仅占