2023年-国外审计动态.docx
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1、国外审计动态第3期(总第244期)审计署审计科研所2009年4月30美国代理审计长多德罗就问题资产救助计划向国会的证词增强监督救市资金的透明度和责任我很高兴今天能在这里讨论问题资产救助计划(TARP) 相关的工作,即关于授权财政部通过金融稳定办公室(OFS) 斥资七千亿美元对由金融机构持有的问题资产进行购买和 投保。如你们所知,财政部获准授权来应对这场威胁到美国 银行系统稳定和许多金融机构偿付能力的金融危机。经济稳 定紧急法案于2008年10月3日批准问题资产救助计划,要 求美国审计署至少每60天要汇报监督问题资产救助计划行 的一些信息资料。审计署还建议它应确保未来的资本收购计 划协议,包括一
2、种能让财政部跟踪资产注入使用情况的机制, 和设法从当前资本收购计划参与者那里获取类似的信息。审 计署将继续监督财政部的监管工作和在未来工作中审批程 序的一致性问题。其次,财政部还在继续采取措施,加强其计划对遵守协 议规定的监管,例如限制高管薪酬、分红和股票回购等。这 些措施包括任命一名临时行政监察长。然而,对于检查出违 反这些规定和采取强制措施上,财政部还没有最后敲定它的 计划。如果没有一个结构更加完善的机制来确保遵守所有资 本收购计划的规定,随着更多的金融机构参与这项救市计划, 确保遵守此计划各方面的规定将变得更重要和更具有挑战 性。财政部在它最近宣布的金融稳定计划中,要求接受未来 政府资金
3、的银行对妥善使用这些资金负起责任,通过(1) 更加严格的限制贷款、分红和高管薪酬和(2)加强对公众 的报告。此外,财政部正在起草新条例,执行2009年美国 恢复与再投资法案中对高管薪酬的规定。审计署还将继续对 财政部制定的制度加以监督,以确保遵守其协议和按照其新 计划履行更多的监管与责任。在提高问题资产救助计划的透明度上,财政部继续在取 得一些进展,并在几个星期前宣布了它关于剩余问题资产救 助项目资金的计划。审计署在2008年12月的报告中,首次 提出了财政部与国会、金融市场和公众就问题资产救助计划 进行战略性沟通的效率问题。这些问题在1月份给国会调查 小组的报告中又进一步予以强调,其中也提到
4、财政部关于问 题资产救助计划战略的相似问题。对审计署有关沟通战略的 建议,财政部表示它已经注意到许多公开的报告、证词和讲 话。然而,即使对这些条款项目全部进行审查,审计署发现 财政部有关问题资产救助计划的战略愿景仍然不是十分明 确。例如,财政部一开始提出了从金融机构收购全部抵押贷 款和住房抵押贷款证券的战略,但又改变了方向,从金融主 管机构中做资本投资转变到选择国际社会为其发展的方向。 然而,一旦财政部确定资本注入最好是收购整个抵押贷款和 住房抵押贷款证券时,它并没有明确说明各种计划,譬如资 本收购计划(CCP)、系统重要性金融机构救助计划(SSFI) 和目标投资计划(TIP)是如何共同发挥作
5、用来帮助稳定金 融市场的。例如,虽然附带了更加严厉的规定,财政部已经 在根据资本收购计划以及系统重要性金融机构救助计划和 目标投资计划,利用类似于注资的方式来稳定健康的金融机 构。而且,除了认为选择目标投资计划的金融机构能筹集私 营资本之外,系统重要性金融机构救助计划与目标投资计划 也都具有相似的选择标准。财政部在2008年12月还制定了 汽车产业融资计划,以避免国内汽车行业的混乱给国家经济 造成系统性风险,并且向两家汽车公司和两家向消费者提供 汽车贷款的融资公司,而非其他行业的融资公司提供贷款。 最终,同一家金融机构可能有资格参与多个救助项目,至少 有两家金融机构(花旗集团和美国银行)当前已
6、经参与了一 个以上的救助计划,这样对财政部实施问题资产救助计划的 战略愿景会产生更多的疑虑。其他行动也对财政部的战略提 出更多的问题。例如,财政部在制定此项计划的前几周,就 宣布首家金融机构在目标投资计划之列。同样,仅仅制定了 资产担保计划,财政部就宣布它将根据这一计划担保资产, 而这项计划的许多细则尚未制定。自从1月份审计报告发布 以来,针对要求财政部明确问题资产救助计划愿景的审计建 议,财政部已经采取了两项重要行动。2月10日,财政部宣 布金融稳定计划,这项计划概述了一系列应对金融危机和恢 复美国金融与住房市场信心的措施。这项计划似乎是一种旨 在通过重新启动对消费者和企业的信贷流通,加强金
7、融机构 和向房主及小型企业提供援助来解决信贷危机的办法。2月 18日,财政部推出它的房主支付能力与稳定性计划,这项计 划,部分是以问题资产救助计划的资金为基础的。该计划将 使用750亿美元的问题资产救助计划资金来调节高达三、四 百万房主的贷款,以避免潜在的房屋赎回权。该计划还包括 其他一些内容,其中包括一项倡议,就是帮助另外四、五百 万持有房地美和房利美自有的或担保贷款的房主,按当前市 场利率再次融资房贷。审计署将继续对财政部制定和实施的 计划进行监督。此外,审计署还将对这项计划涉及需要明确 有关问题资产救助计划的愿景和说明个别项目计划要如何 同心合力实现其愿景进行评估。三、设立金融稳定办公室
8、的工作正在进行之中财政部在其建设管理基础设施,包括聘用、监管签约合 同和内部控制方面已经取得了进展。然而,有关金融稳定办 公室的聘用工作仍在进行之中。财政部正在努力改进其对承 包商的监督,其内部控制制度的制定仍在进行中。1 .在聘用工作方面,财政部已采取了一些措施,帮助 在向新政府过渡期间及之后,保持金融稳定办公室继续发挥 其领导作用,这是审计署首份报告中重点强调的一个方面。 特别是,财政部要确保临时行政职位的补缺以保证平稳过渡 并利用直接聘用授权和各种其他任命,让许多职业性工作人 员尽快到委员会履行职能。自2008年12年发布审计报告以 来,截止今年1月26日,金融稳定办公室的总人数已从48
9、 名增至到90名雇员,其中包括固定员工从5人增至38人。 自从上次发布审计报告以来,虽然取得了一些进展,但许多 将要为组织的长期需要提供服务的临时性与合同性员工尚 未明确。由于问题资产救助计划是去年10月首先制定的, 迄今已经增加了许多新项目,项目活动可能要根据新政府的 要求来扩大或变更,审计署意识到财政部这时可能会发现它 很难确定金融稳定办公室的长期组织化需要。然而,这种在 组织中保留机构知识的考虑将是至关重要的。2 .财政部利用现有合同的灵活性,已使其能够尽快签 署协议并授权这些合同来支持问题资产救助计划。虽然说授 权的灵活性是必要的,但是对合同商的执行情况如果没有充 分的监管,财政部使用
10、的工时材料合同可能有加大浪费政府 资金的危险。尽管财政部已经加大了它对承包商的监管力度, 但财政部自身已经认识到,它的合同主管技术代表认证和使 用工时材料定价仍然是需要关注的高风险问题。另外,虽然 财政部已经采取了重大措施,最近发布了一项临时管制,对 审查和解决新合同与金融机构之间利益冲突的程序进行了 阐述,但它仍然要对此前发布的合同和协议进行审查,以确 保符合新规定。审计署认为,这是一个全面完整体系中的必 要组成部分,以确保充分地认识到所有的冲突并妥善加以应 对。3 .金融稳定办公室已经采用了一个工作框架,组织、 制定和实施其有关问题资产救助计划活动的内部控制制度。 金融稳定办公室计划利用这
11、个工作框架制定具体的政策,促 使愿景沟通获得实现,和进行遵循内部控制准则和政策情况 的评价。而且,还要制定全面监管问题资产救助计划活动的 书面政策和程序或实施一项有关违纪风险评估程序。4 .审计署对这些领域都提出了更多的建议。审计署特 别建议财政部继续尽快地聘用所需要的人员,实施和监管问 题资产救助计划。对签订合同的监督,审计署建议财政部尽 快地努力确保有足够的和经过适当培训的工作人员可以派 去监督所有承包商执行救市计划的情况,特别是对于按工时 材料定价的合同和转向固定价格协议的监督,如果可能时, 按照计划要求要逐渐使它更加明确。审计署还建议财政部重 新审查并重新协商当前存在着利益冲突的减灾计
12、划,必要时, 要增强特殊性和与临时利益冲突的新规定相一致,采取进一 步的措施来监管利益冲突和实施减灾计划。最后,审计署建 议财政部,除了制定一个全面的内部控制制度以外,还要制 定和实施一项定义明确的违纪风险评估程序,因为这种程序 对于监管计划实施的状况,和确定业已宣布的项目资金不足 的任何潜在风险是必不可少的。审计署将继续对金融稳定办 公室的招聘工作、签约实务以及它所执行的内部控制制度进 行监督,这对问题资产救助计划的有效性是至关重要的。四、评估问题资产救助计划对信贷市场的影响和经济继 续具有挑战性鉴于计划行动仅是最近才进行的事实,而且可用数据的 报告还存在时间滞后的情况,要在很多领域看到该计
13、划实施 的重大结果仍然为时过早。即使有更多的时间和更好的数据, 要区分其他经济力量的作用和问题资产救助计划活动的影 响仍然很困难。一些指标表明自去年12月发布报告以来, 在银行业、抵押贷款和企业债券市场中,信贷成本在下降。 但是,虽然银行同业拆放市场业对风险的认知度也在下降, 但在公司债券和抵押贷款市场,其变化并不算太大。最后, 正如去年12月报告所指出的,这些指标可能说明问题资产 救助计划的影响,但是因为应对当前危机已经采取和正在采 取的各种措施,单一指标或一组指标都不可能最终确定该计 划的影响。这些活动包括美国监管机构协调的努力,即协调 美国联邦储蓄保险公司、联邦储备系统管理委员会、联邦住
14、 房金融管理局以及各金融机构的行动,以减轻丧失住房抵押 贷款的赎回权。例如,抵押贷款利率大幅调低后不久,美联 储就宣布将斥资5千亿美元购买住房抵押贷款证券,凸显在 问题资产救助计划之外的各种政策可以对信贷市场产生重 要的影响。审计署将继续改进和监督这些指标。另外,审计署计划 在审计工作中利用财政部的调查数据,评估资产回购计划对 贷款活动所产生的变化。审计署承认该数据具有一定的局限 性一一因为其唯一性,主要是自行报告而且难以把握标准。 不管怎样审计署都认为它在未来的分析中是有价值的。资料来源:www. gao. gov 编译:审计科研所柴娜琳 校对:审计科研所崔孟修主题词:美国问题资产救助计划审
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