2023年浅谈乡镇行政管理体制改革(五篇).docx

《2023年浅谈乡镇行政管理体制改革(五篇).docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《2023年浅谈乡镇行政管理体制改革(五篇).docx（67页珍藏版）》请在淘文阁 - 分享文档赚钱的网站上搜索。

1、2023年浅谈乡镇行政管理体制改革(五篇) 在日常的学习、工作、生活中，确定对各类范文都很熟识吧。大家想知道怎么样才能写一篇比较优质的范文吗？以下是我为大家收集的优秀范文，欢迎大家共享阅读。 浅谈乡镇行政管理体制改革篇一 随着农村经济社会的发展和各项改革的深化，特殊是农村税费改革以及新农村建设工程实施，我国农村经济社会文化生活发生了深刻改变，使得乡镇政权,组织面临着很多新的状况和弊端。对乡镇政权组织、领导班子、党员干部的执政实力和服务水同等都提出了严峻的考验和挑战。本文针对当前乡镇行政管理体制方面的弊端以及采纳的改革措施作了初步的分析。文章首先分析了我国当前农村乡镇行政管理体制改革背景，接着分

2、析了我国农村乡镇行政管理体制现状，并分析了现行体制存在的弊端及其缘由，在此基础上，文章提出了进一步改革我国农村乡镇行政管理体制的对策。 乡镇；行政管理；体制改革 乡镇政府在我国整个行政管理体制改革中，占有重要地位。农业、农村和农夫问题，始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题。过去，我们靠农业的积累、农夫的贡献和农村的支持，建立起了比较完整的国民经济和工业化体系，但另一方面，城乡二元结构也日益强化，农村发展越来越落后于城市，广阔农村地区和农夫群众并没能很好地共享到工业化和城镇化的成果。随着农村经济社会的发展和各项改革的深化，特殊是农村税费改革取消了“皇粮国税”，给农村经济社会文化生活带来了深

3、刻改变，使得乡镇政权组织面临着很多新的状况和弊端。对乡镇政权组织、领导班子、党员干部的执政实力和服务水同等都提出了严峻的考验和挑战。乡镇是我国最基层的政权组织，是共和国政权大厦的基石，它处在农村工作的第一线，党和国家的各项方针政策要靠乡镇实行，事关全局的“三农”(农业、农村、农夫)问题与之休戚相关。在我国加入wto的新形势下，面对农村实行村民自治的现实，乡镇行政管理中有很多问题急待解决。作为一名乡镇工作者，对此深有体会。工作的实际须要迫使自己就现代乡镇行政管理去思索、去探讨。本文现代乡镇行政管理探讨，分乡镇行政管理及其特点、当代乡镇行政管理现状、优化乡镇行政管理的原则与对策三个方面进行了阐述。

4、乡镇行政管理作为最基层的行政管理，具有执行性、干脆性和不完整性等特点。这些特点和我国实行市场经济体制的新形势，暴露了当前乡镇行政管理中存在的突出问题，主要表现在：党政不分、党委权利过分集中；人浮于事、管理方式陈旧；机构条块分割，政府职能被肢解；政府职能尚未根本转变，责任错位；财政体制不完善、乡镇财政举步维艰；人民代表大会功能柔弱，作用没有充分发挥；政府与村委会冲突加剧，工作难以正常开展等等。这些问题存在的缘由比较困难，主要是传统体制、行政环境的影响和队伍素养、法制建设的不适应。 一、乡镇行政管理体制改革的背景 我国农业税费的全面免除于与新农村建设的逐步深化使得农村工作的内容发生了很大改变，对乡

5、镇政府也提出了一系列新的挑战。 （一）农村税费改革 农业税费改革从2000年以安徽省为试点单位，并逐步扩大到四川、重庆、甘肃、青海、山东等16个省份。于2023年在全国范围内 取消农业税。农业税费新农村建设中乡镇行政管理创新探讨改革的基本目的是减轻农夫负担。农业税费取消以后，乡镇政府从下乡催收税费这一项工作中得以解脱，但随之而来的是乡镇财政的短缺，乡镇债务无力偿还，农村公共设施建设资金匾乏。乡镇政府除了协作税费改革的须要进行乡镇综合配套改革之外，必需应对处理农村公共设施建设、偿还乡镇债务等一系列问题。 （二）社会主义新农村建设 当前，我国总体上已经进入到“以工促农，以城带乡”的发展阶段，初步具

6、备了加大对农业和农村支持爱护的条件和实力。同时，改革开放以来，农业生产和农村经济获得了巨大发展，农夫的温饱问题已经基本解决，但农村社会事业、精神文明和民主政治建设等方面却相对滞后，这已经明显制约着农村经济社会的全面进步，制约着全面建设小康社会的进程。因此党中心在十六届五中全会上做出了建设社会主义新农村的重大战略举措。社会主义新农村建设是指在社会主义制度下，反映肯定时期农村社会义经济发展为基础，以社会全面进步为标记的社会状态。新农村建设的总的目标是:生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整齐、管理民主。应当说这20个字包含的内容丰富，涵义非常深刻。既要求经济发展，也要求社会发展;既要加强物质文明建设

7、，又要加强精神文明和政治文明建设。 二、乡镇行政管理体制的现状 为了更好的探讨当前乡镇行政管理体制的弊端及改革措施，先就 当前的乡镇行政管理体制的现状作一简要概述。 （一）机构设置及管理状况 乡镇一级设立的机构主要有：党群机构：党委办公室（有的乡镇把党委办公室与政府办公室合在一起，称为党政办公室）、纪检监察室、政法委、人民武装部、团委、妇联；政府机构：政府办公室（或党政办公室）、派出所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、工商局、计生办、社会治安综合管理办公室；司法机构：人民法庭、司法所（或司法助理）；下属企事业单位：计生服务站、农业服务中心、文化服务中心、国土资源管理所、财政所、粮管所、烟草

8、站、社会事务办、平安生产监督管理站、林业站、卫生院、中学、中心校、邮电所等；机构管理状况：在政府机构及政府所属企事业单位中，邮电所、工商所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、国土资源管理所、林业站、派出所、烟草站、平安生产监督管理站属于垂直管理单位，即人事权及财权都由上级业务主管部门管理，是上级业务主管部门的派出机构。乡镇政府干脆管理的有政府办、农业服务中心、计生办、计生服务站、文化服务中心、社会事务办、财政所、粮管所、卫生院、中学、中心校等单位。 不过，乡镇机构设置不是一模一样，并非每个乡镇都建有人民法庭、国家税务征收分局、地方税务征收分局、邮电所、工商所等机构，这些单位是按片区设立，一个

9、单位负责管理几个乡镇的相关业务工作。 （二）行政运行模式 乡镇办事处均建有相同的领导机构核内设机构，即均设有党委、人大、政府三大领导机构。同时，不管是乡镇或办事处，均设有大体相同的党群部门和政府机构及企事业单位。 作为上连县、下连村的中间政权组织，乡镇主要是根据中华人民共和国宪法第107条的规定：“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的确定和吩咐，管理本行政区域内的行政工作”。同时，对村民委员会实施指导（宪法第110条规定：“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，因此，乡镇人民政府与村的关系应为指导关系，但事实上几乎都是领导关系。）这种行政运行模式

10、，有的专家称之为“乡政村治”体制运行模式。 三、乡镇行政管理体制存在的主要弊端及其缘由 现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献，但是随着我国农村税费改革以及新农村建设工程的实施，我国现行乡镇行政管理也存在着很多弊端，这些弊端严峻的影响了我国乡镇职能的发展，阻碍了我国新农村建设工程的实施。 （一）我国现行乡镇行政管理体制存在的主要弊端 当前我国乡镇行政管理体制存在的弊端主要是：（1）政府职能庞杂、错位 中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定，乡镇人代会有l3项职权、乡镇政府有7项职权，但实际落实并非如此。一是乡镇职能泛化。政府管的事情越来越多，政 治、经济、

11、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、安排生育、社会治安无所不干，犹如一个全能的政府。有的乡镇职能错位、政企不分，既是财产全部者代表、又是企业经营者代表和社会管理者代表，干脆参加微观经营。有的在发展经济中职能越位，强制农夫进行经济结构调整。有的代替农夫决策去办企业、发展经济。二是乡镇机构设置重叠。机构设置的不合理，必定导致职能错位；责任分工的不合理，必定导致职能错位、越位或不到位，甚至产生违法行政行为。三是由于权责不一样，弱化了乡镇应有的职能。乡镇在职能职责方面存在的一些问题，表现在乡镇，而根源却在上级部门。有的上级部门偏离了责权一样的原则，通过行政吩咐和资源配置权，把一些本该属于自己抓的工

12、作下放给了乡镇，使乡镇疲于应对若干的“一票推翻制”，弱化了应有的社会管理和公共服务职能。 （2）权力与责任不对等，行政运作方式不适应发展的须要 一是存在权小责大的冲突。乡镇政府具有的七项职能中，乡镇政府主要做的工作却大部分是“办理上级人民政府交办的其它事项”。另一方面，税务、国土机构工作地点在乡镇，财物和业务管理权则属于上级业务主管部门。而他们担当的业务工作，有相当一部分却是由乡镇政府来帮助完成的。乡镇政府担当的责任没有减小，反而更大了。被上划的站、所越来越多，乡镇管理不了，有责无权。一些部门为了自身利益出现损害农夫群众利益的事，农夫找政府，乡镇政府除了做点说明工作外根本无能为力。二是乡镇在对

13、上负责与对下负责之间处于两难境地。对下，由于乡镇财政非常困难，乡镇政府该为农夫办的 事却无能为力。干脆影响了群众对乡镇政府的信任，他们望见乡镇干部就戏称为“催粮、催款”，因而政府在群众中的威信不高。对上，上级政府每年下达给乡镇各种任务，并且实行目标考核，乡镇干部形象地称之为“上面千条线、下面一根针”，每天应付每种事务喘不过气来。三是农夫生产经营自主权与行政吩咐式政权运作方式的冲突难以解决。传统的行政管理方式，是以干脆的、微观的、权力导向型管理为特征的。在市场经济条件下，这种传统的行政管理运行方式已暴露出许多问题，比如：忽视全面、协调、可持续发展，行政运行成本高，市场机制得不到有效发挥，一些乡镇

14、政府不按市场经济规律办事，干脆插手乡镇企业和农夫的生产经营详细事务，干涉乡镇企业和农夫的生产经营自主权，明显违反了经济规律、市场规律和管理原则。 （3）财政不堪重负，体制不顺为腐败的产生供应了温床 一是财政供给人员过多，财政不堪重负。个别缺编单位进人时，不是从超编单位选调，而是从下级选调或公开招考，造成缺编单位逐步满编，而超编单位接着超编的现象，财政供给人员的总量在不断增加。二是财政供给人员与财力不相匹配。三是财政体制不顺。以农业为主的乡镇，由于财政支出远远高于财政收入，这就必定使得这些乡镇的财政为短缺型财政，只得靠吃上级定额补助解决诸如发工资等一系列问题。另一方面，由于分税制，上级政府往往从

15、自身角度动身，将自身担当的公共服务职能部分或全部转移到乡镇，如义务教化、民兵训练、安排生育等纯公共产品，同时，这些财源不多或发展经济不力的乡镇为了完成上级政府每年下达给他们的财政税收考核任务，把 主要精力放在了所谓“协税”上。协税事实上就是拉税买税，造成国家税收流失的同时，为腐败的滋生扩散供应了温床。 （4）党政不分，政事不分 党政不分，主要表现为党委一元化领导与乡镇长负责制之间的关系处理不够好。根据规定，乡镇行政工作实行的是行政首长负责制。党委对政府工作实施领导主要是把宏观、把方向，做好统揽和协调工作。但事实上，在乡镇一级，党委与政府基本上是混在一起的，几乎全部的工作任务和指标对每一个干部都

16、同等下达、同等考核。以党代政、党政不分的现象较为普遍。这种党政一体化运作的现象与党政分开的改革目标是格格不入的。同时，在乡镇也普遍存在事业单位管理模式僵化、政事不分等问题。由于职能界定不清楚，部分事业单位严峻依靠业务主管部门，业务上主管部门怎么说就怎么做，经费上有财政拨款作保障，人员也由主管部门统一支配，事实上成了主管部门的附属物，造成这些事业单位缺乏竞争意识和服务意识，并且不能独立担当民事责任和法律责任，从而使这些事业单位法人意识淡薄、责随意识淡薄。 （5）公务员政绩考核方法不完善，科学合理的选拔任用体系尚未真正形成 目前，包括乡镇干部在内的公务员选拔任用方法不科学、不完善，考核公务员的政绩

17、还没有找到一种把个人贡献与集体贡献合理区分的方法，因此往往会出现把集体的政绩说成是个人的政绩，把别人的政绩说成是自己的政绩的现象。这种考核方法的不完善，还会加剧政 企不分、政事不分，而且会促使政府单纯追求经济增长速度，搞形象工程、政绩工程。同时，提拔任用干部必需经过大会民主测评和个别谈话举荐，这本是扩大民主，落实干部、群众选择权、参加权的一项重要措施，但是，部分乡镇干部（甚至县级干部）对此却异样敏感。因此，该放手去做、去管的事不仔细去做、去管了，因为做事就要触及各种利益的安排和调整，就会得罪人，就会在民主测评和个别谈话中少得一票，甚至少得若干票。所以，好人主义盛行。如此种种，都不利于公务员的合

18、理选拔和优秀人才的脱颖而出，不利于形成行为规范、运转协调、公正透亮、廉洁高效的政府，不利于科学合理地选拔任用那些政治上靠得住、工作上有本领、作风上过得硬的优秀干部。 （二）我国乡镇行政管理体制存在问题的缘由 分析我国当前乡镇行政管理体制存在问题的缘由，主要是：（1）对乡镇政府职能相识不到位 由于长期以来安排经济体制下乡镇政府工作职能重心、职能方式的惯性作用，致使乡镇干部的观念意识滞后于形势发展的须要。乡镇干部对乡镇应当履行什么职能，新时期如何落实发展农村经济，提高农夫生活水平和生活质量;如何提高公共管理水平缺乏明确地相识。仍旧习惯于完成上面的任务，习惯于做好眼前的事，缺乏发展意识和发展规划。

19、（2）条块分割的管理体制，减弱了乡镇的职能体制 乡镇原有一些主要职能站所比如工商、税务、国土、电力等先后实行了垂直管理。原则上乡镇是“以块为主，条块结合”，但是由于 站所的人才物全部收归县级职能部门，所以乡镇对于这些站所只能协商，不能限制和指挥。这样，乡镇在履行某些职责的时候就很困难，另外行政执法权又只能授予县级职能部门。乡镇在推动工作的方法上也受到肯定的限制。 （3）经济因素制约了乡镇政府职能发挥的 税费改革以前，乡镇财政收入的70%来自农业税。免征农业税以后，乡镇财政收入大幅度削减。但是乡镇政府的事权不仅没有削减反而有所增加。乡镇既要发展农村经济，努力增加本级财政收入，还要负担公共交通、公

20、共卫生、农村公共设施维护、农村教化、社会治安、文明创建活动、科技推广等公共事务。这些公共事务决大部份依靠乡镇财政自行解决。而且这些公共事务支出大、欠账多。这也大大制约了乡镇行政管理职能发挥。 四、乡镇行政管理体制改革的详细措施 新农村建设是党和政府做出的重大战略部署，作为我国的最基层政府乡镇政府，既担当着实行党和国家方针政策的任务，又担当着组织、动员、规划、引导新农村建设的各种任务。当前乡镇行政管理存在问题已经制约了新农村建设，因此，进一步完善明确乡镇行政管理体制具有重要意义。 （一）完善乡镇致府的机构设置 有些人提出取消乡镇政府建制，或者强县弱乡、实行乡镇作为县市派出机构等若干建议。就目前中

21、国农村社会的需求而言，乡镇非但不能取消，而且应当强化。在新时期，乡镇面i临的问题并非源自乡 镇本身，而是来自于整个中国政治体制和行政管理体制，乡镇不过是整个中国体制冲突中最尖锐、最集中的环节。从这个意义上来说，乡镇的弱化和取消都意味着冲突向核心地带的靠拢。乡镇的困难决不是乡镇制度本身的困难，而是整个中国体制改革困难的集中体现。因此，乡镇改革不是取消乡镇，而是要合理定位乡镇的职能，改革乡镇的体制。目前，乡镇政府的机构设置和人员配备都很不规范。要通过立法明确乡镇机构职能、人员编制和工作程序，明确乡镇政府各项行政人事行为的程序和责任。法治化是乡镇行政管理体制改革的重要保证。在乡镇改革中，要贯彻“小政

22、府，大服务”的方针，保留履行政治和社会服务职能的机构，压缩甚至撇开履行经济管理职能的机构。对规模过小的乡镇应视详细状况适当合并，削减数量，扩大规模。 （二）创新思路，转变观念，转变职能 在乡镇改革中要形成与社会主义市场经济相适应的思想观念。安排经济体制下创办的乡镇企业，在农村经济发展和农村财源建设中发挥了重要作用，但也造成了大量的乡镇“负累”，有的甚至变成了乡镇财政的包袱。今后，乡镇政府应当从竞争性领域解脱出来，把办企业、做贸易的任务交给社会、交给市场，充分发挥市场优势，以多业并举来促进农村产业结构的调整和均衡协调发展，切实解决好政府的“越位”问题。再比如，乡镇领导要从过去包揽一切的思维定式中

23、解脱出来，把工作重心转移到经济发展的服务和引导上来，切实解决好政府的“缺位”问题。转变职能是乡镇行政管理体制改革的关键所在。从现在的状况看，各乡镇自身的管理职能和服务职能交叉，有很多应 该推向市场、推向社会的事情，政府大包大揽，做了很多费劲不讨好、事与愿违的事。乡镇政府依旧担当着三夏生产、三秋生产等原来安排经济体制时期的众多职能。转变乡镇政府职能，一是由政府改革带动企业改革、教化改革、医疗卫生体制等各项改革。二是防止把转变政府职能简洁化，停留在提口号或做表面文章上，而要迈出实质性步伐。三是通过转变政府职能，推动政府现代化建设，包括政府治理理念的现代化，政府治理架构现代化和政府治理方式的现代化。

24、通过转变政府职能要达到两个目标：第一，为乡镇经济发展创建种种便利条件，如信息技术支持、财政贴息等手段，通过供应经济性公共服务支持市场主体发展，引导好资源积聚和资金投向，加快产业结构调整，大力培植财源，促进经济持续快速发展。其次，通过供应社会性公共服务，为社会成员供应社会性公共服务，为社会成员供应基本的义务教化、公共医疗与社会保障等，解决最基本的社会福利与社会公允问题，促进和谐社会的建设。加快推动行政管理体制改革，目标是建立一个公共服务型政府。今后，乡镇党委政府要适应社会主义市场经济体制须要，从行政管理型向公共服务型转变，加强政府服务，把改管的事情管好，管到位，不该管的事情下决心坚决不管，乡镇要

25、大力培育和发展农村经济型专业服务组织和社会中介组织，把不应当由政府履行的职能交给市场，企业和市场中介组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。 （三）加快推动乡镇机构改革，削减财政供给人员 乡镇机构改革在我国已进行过多次，效果并不志向，现在有必要 加快推动。重点是合理界定乡镇机构职能，精简机构和削减财政供给人员。要根据削减机构、整合资源、综合设置、提高效率的要求，依据职能须要严格规范乡镇机构和岗位、人员设置，结合乡镇规模和经济实力以及经济社会转型时期的工作要求，从紧设置乡镇内设机构，从严限制乡镇领导职数和人员编制。冗员负担过重是目前乡镇普遍存在的现象，大力压缩乡镇财政供给人口、减

26、轻财政负担已经是势在必行。各级人事部门在确定编制时，不仅要依据县、乡规模大小，也要结合各地经济发展水平，树立“有多少钱，办多少事，养多少人”的指导思想，对经济发展滞后，财政供应实力差的县、乡，可在省定编制的基础上，从低、从紧核定编制额，从源头上限制财政支出的过快增长。深化教化改革，乡镇中小学要重新核定老师编制，杜绝超编现象。属于供应非公共产品和非公共服务的单位，可以取得经营性或服务性收入的单位财政要停止供应。农技站、农机站、兽医站、林业站等服务性单位，应通过服务收费来实现自我平衡。应加快乡镇公共卫生改革步伐，减轻财政负担。 在深化和完善乡镇机构改革工作中，建议乡镇的规模应达到8-10万人，乡镇

27、的领导职数一般可确定为5-7名，包括党委、人大、政府和武装部的领导干部，总人数应限制在20-30名（不含公安和工商税务部门等县级执法部门）。乡镇机构要精干，人员要相互交叉兼职，最大限度地发挥每个机构与人员的作用，削减人员开支。对于乡镇机构人员过多的问题，主要应当通过“扎口子”，也就是严格定编，然后通过调整、逐年退休或激励提前退休等方式，将问题分年化解，不 能过于急躁冒进。清退乡镇机构临时人员也是乡镇改革中的一个重点和难点问题，要有决心，有措施。通过健全完善社会保障制度解决裁减人员的生活出路。改革后，要避开或严格限制机构和人员的膨胀。 （四）探究乡镇深化改革的目标 就长期目标而言，乡镇自治、实现

28、乡镇建制的地方化和公利化，应当是乡镇改革的方向。但就近期目标而言，改革首先要解决的问题是如何建立起有效地领导和管理乡镇辖区内各项事务的有活力、有权威管理组织。乡镇政府要把工作重点转到供应公共服务和发展公益事业上来要进一步规范乡镇政府和村级组织的工作职能与事权范围，打造法治诚信、廉洁、高效的服务型政府。 新时期乡镇行政管理体制的改革，要着眼于建设社会主义新农村的进程，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。这是一项政治性和政策性都很强的工作，必需从实际动身，在实践中大胆探究，大胆创新，主动稳妥地推动。 深化乡镇行政管理体制改革，必需遵循主动稳妥、按部就班、务实管用的原则，以有利

29、于管理、有利于提高行政效率、有利于促进经济社会的发展、有利于提高服务质量和管理水平为根本目的，并结合自身实际来进行。依据上述原则和目标，应从合理设置乡镇党政机构、合理划分乡镇行政职能、合理划分乡镇行政区划、加强乡镇机构编制管理、整合乡镇行政资源、推行领导干部“交叉任职”、引入市场机制深化乡镇站所改革、建立健全科学民主的管理决策机制、压缩乡镇财政供给人员降低行政成本等方面人手，推动乡镇行政管理体制 改革。新时期乡镇行政管理体制的改革，要着眼于建设社会主义新农村的进程，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。这是一项政治性和政策性都很强的工作，必需从实际动身，在实践中大胆探究，大

30、胆创新，主动稳妥地推动。 社会主义新农村建设是一项系统工程，具有长期性和困难性。乡镇政府既是新农村建设的组织者和引导者，又是新农建设政策的实施者，因此乡镇行政管理也是一个较长时期的工程，须要多方面的努力。信任将来的农村乡镇行政体制改革必将进一步促进实现我国新农村建设目标的实现。 浅谈乡镇行政管理体制改革篇二 浅谈乡镇行政管理 随着我国社会经济市场化,农村工业化和城市化进程的发展,农村农业税全面取消,大量的农夫工进城务工,使得农村经济社会文化生活发生了深刻改变，作为我国最基层的政权，乡镇行政管理体制改革胜利与否,关系到我国新农村建设能否取得最终的成功。本文通过对我国乡镇行政体制改革进行分析，探究

31、乡镇深化改革的目标。文章首先分析了我国当前乡镇行政管理体制改革背景，接着分析了现行体制存在的弊端，然后纵观我国乡镇行政管理体制的总体演化,针对我国乡镇行政管理体制改革出现的问题,总结出基本的阅历和教训, 在此基础上文章提出了我国乡镇行政管理体制改革的总体思路。 乡镇；行政管理；体制改革 乡镇政府是我国行政体制设置中最低层次的一级地方政权组织,与其它地方政府相比,更多地行使管理基层地方公共事务的职能,但乡镇政府在我国整个行政管理体制改革中占有重要地位。它与广阔农夫群众有着广泛、干脆、亲密的联系,因而,成为联系和沟通群众与国家政权机关的纽带和桥梁。农业、农村和农夫问题，始终是关系我国经济和社会发展

32、全局的重大问题,它对乡镇政府的行政实力提出了新的要求。如何适应形势发展的须要,提高乡镇政府的公共管理水平,推动社会主义新农村建设,便成为当前迫切须要解决的问题。 我国是一个农业大国,农业、农村和农夫的“三农”问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。党的十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村的宏大历史任务,体现了新形势下农村政治、经济、文化和社会发展的要求,为解决三农问题指明白方向。建设社会主义新农村,是一项综合配套的系统工程,须要各级政府的推动和支持。作为我国最基层政权的乡镇政府无疑扮演着重要角色,它身处新农村建设的第一线,它将是新农村建设中政府这一主体不行替代的重要力气。而目前党和

33、国家建设新农村的决策是在税费改革取消农业税后这一背景下做出的,取消农业税使乡镇政府财政更加困难,以致一些乡镇政府几乎不能正常运转,作为一名乡镇工作者，对此深有体会。乡镇行政管理作为最基层的行政管理，具有执行性、干脆性和不完整性等特点。这些特点和我国实行市场经济 体制的新形势不太适应，暴露了当前乡镇行政管理中存在的突出问题，主要表现在：职能界定不够明晰；法定职权缺失；职能行使偏差；公共产品供应短缺；财政危机的普遍性和严峻性等等。这些问题存在的缘由比较困难，主要是传统体制、行政环境的影响和队伍素养、法制建设的不适应等。 一、乡镇行政管理体制改革的背景 我国农业税费的全面免除与新农村建设的逐步深化使

34、得农村工作的内容发生了很大改变，对乡镇政府也提出了一系列新的挑战。 （一）农村税费改革 新农村建设中乡镇行政管理创新探讨改革的基本目的是减轻农夫负担，农业税费取消以后，乡镇政府从下乡催收税费这一项工作中得以解脱，但由于旧体制、机制的“惯性”作用，彻底暴露了农村很多深层次问题和冲突。政府管理职能没有从根本上摆脱安排经济的影子，政府无所不包，无所不管；乡镇机构设置庞杂，权利重叠，职能交叉，办事效率不高。随之而来的是乡镇财政的短缺，乡镇债务无力偿还，农村公共设施建设资金匾乏。乡镇政府除了协作税费改革的须要进行乡镇综合配套改革之外，必需应对处理农村公共设施建设、偿还乡镇债务等一系列问题。 （二）社会主

35、义新农村建设 改革开放以来，我国农业生产和农村经济获得了巨大发展，农夫的温饱问题已经基本解决，我国总体上已经进入到“以工促农，以城带乡”的发展阶段，初步具备了加大对农业和农村支持爱护的条件和实力。但农村社会事业、精神文明和民主政治建设等方面却相对滞后，这已经明显制约着农村经济社会的全面进步，制约着全面建设小康社会的进程。因此党中心在十六届五中全会上做出了建设社会主义新农村的重大战略举措。乡镇政府系统有效的实质性改革将对统筹城乡发展、建设社会主义新农村的前景产生重大影响,所以我们有必要在反思已有实践与理论的基础上探讨新时期乡镇政府改革的方向问题。 二、乡镇行政管理体制存在的主要弊端 现行的乡镇行

36、政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献，但是随着我国农村税费改革以及新农村建设工程的实施，我国现行乡镇行政管理也存在着很多弊端，这些弊端严峻的影响了我国乡镇职能的发展，阻碍了我国新农村建设工程的实施。 (一)职能界定不够明晰 地方组织法规定,乡镇政府必需“执行上级国家行政机关的确定和吩咐”,“办理上级人民政府交办的其他事项”。这种行政管理体制有其组织性强、政令渠道畅通、实行迅捷的优越性,但在实施管理过程中,由于以上法律对乡镇政府的职能范围只是原则规定,并未规定详细的职责范围、内容和各级政府之间的事权划分,更未规定详细的职责权限。而实际工作中,乡镇政府的工作千头万绪,实施公共管理过程中遇到的问

37、题多种多样,上级政府均按“属地管理、守土有责”的原则要求乡镇政府抓好落实。有的工作要与上级部门相对应,“上面分系统,下面当总统”,甚至可以说,只要有事发生,就有乡镇政府的责任,乡镇政府成了全能的政府。此外,县级行政机关针对农村工作作出的有关确定或政策,变动较频繁,工作弹性大,加之县级行政机关常常下派临时性任务,使得乡镇政府的公共管理职能具有很大的随机性,造成不少乡镇政府职能失范,忙于应付。 (二)法定职权缺失 作为一级政权,乡镇的机构设置和法定职权应具备完整性和相应的自主性。但乡镇政权在实际运作中,其许多职能部门都只是上级政府职能部门在乡镇设立的派出机构。据不完全统计,各地、县级业务部门设在乡

38、镇的派出机构一般都在20个左右。这些权力性职能部门被从乡镇政府行政隶属关系中分别出去,必定造成乡镇政府职能被分解,拥有的行政权力和手段受到限制,在乡镇工作中造成部门之间、部门与乡镇之间的不协调、不协作,导致乡镇政府难以统筹支配力气而有效管理本乡镇的社会公共事务。同时,部门利益对乡镇的扩张还表现为上级主管部门不顾乡镇实际状况,大量增加人员,导致乡镇冗员过多,负担过重。这种“条条掌权、乡镇协调”的体制,减弱了乡镇政府职能,导致其履行公共服务职能水平降低。 (三)职能行使偏差 根据政府职能的要求,乡镇政府对乡镇经济、教化、文化、卫生及各项社会事业的发展,负有规划、指导、协调、服务的责任,但目前我国乡

39、镇政府还存在着安排经济条件下的管理方式,已经超出自身的职责范围行事。有的乡镇政府干预过多,干脆插手生产经营活动,用行政手段介入竞争性领域,同时,在日常详细工作中,乡镇政府的主要精力用于应付“中心工作”,达标检查验收。乡镇干部多数给上级机关办事,依靠上级的指标工作,用于农夫所盼、社会所需的时间就少了,未能履行好所应担当的公共职责。另外,根据法律规定,行政执法的主体是县级以上人民政府及其职能部门,乡镇政府不具有行政执法主体资格,但在涉及农税征收、征地拆迁、安排生育、突出问题整治等方面,由于单纯依靠上级政府职能部门无力完成,于是上级党委、政府便以文件或领导讲话等形式,要求“乡镇党政一把手负总责”,并

40、且实行“一票推翻”制。在这种压力下,乡镇政府为了完成上级党委和政府下达的任务指标,不惜运用不规范的公共权力手段,结果导致越权执法、违法执法的现象发生,破坏干群关系,影响政府的形象和威信,降低政府的公信力,出现乡镇政府“权力有限和责任无限”的现象。 (四)公共产品供应短缺 乡镇政府本是农村公共产品的主要供应者,这也是政府职能的重要体现,但由于长期以来以农补工政策等诸多因素的影响,已使我国农村社会公共产品供应严峻不足。主要表现为: 1、公共基础设施建设不能适应农村经济发展和农夫生产生活的须要。目前全国有261个乡 镇、5.4万个村不通马路;在全国104.3万公里的砂石土路面及无路面里程中,农村马路

41、就有 92.3万公里,占88.5%。许多地方农村马路睛通雨阻,路况差,部分地区人畜饮水困难,基本生存条件无法保障。同时,农田水利基础设施老化失修,抵挡自然灾难实力减弱。过度砍伐和不合理的开采建设导致水土流失,引发了很多泥石流、洪涝灾难、农田被毁等问题。 2、公共卫生事业停滞不前。目前农村人均卫生事业费12元,仅为城市人均卫生事业费的27.6%。这种状况使得农村基本医疗条件严峻落后,机构凋零,设备陈旧,卫技人员短缺而且素养偏差,服务水平低下,乡、村两级卫生保健网几乎处于瓦解状态,公共卫生和各项预防保健工作难以落实。特殊是处于弱势地位的农夫群体,过高的医疗费用,远远超出了他们的经济承受力,不少农夫

42、“因病致贫,因病返贫”已成为突出的问题。 3、农村教化现状不容乐观。长期以来,农村基础教化经费主要来自县乡财政和农夫集资,虽然近几年来特殊是农村税费改革试点以来,中心和省市加大了投入,但仍旧只占很小比重。尽管在农村贫困地区义务教化阶段试行“一费制”,使当地农夫的教化负担有所减轻,但目前基础教化费用较高,农夫无法接受。此外,农村老师队伍的现状令人担忧,不少中小学的骨干老师由于工资、住房等缘由,或离开教学岗位,或流向城市,师资队伍难以保证,教化质量下降。 4、社会保障处于徘徊不前的境地。农村社会保障仍是我国社会保障体系中最薄弱的环节,尽管各级政府实行各种各样的社会保障、救济制度等措施,如农村低保、

43、五保户供给、教化救助、优抚安置等,但目前农村低保和医疗保险仅在一些地方起步,只占很小一部分的农村人口,农村社会保障的覆盖面相对还很低,远远解决不了农村现有的贫困状况。 5、文化设施缺乏,文化科技“三下乡”活动流于形式,没有发挥其真正作用。民间文化在低谷徘徊。 6、农村技术支持服务体系处于瘫痪状态。农业推广资金投入不足和推广体系不够完善,严峻制约着推广力度。部分地方政府借机构改革“卸包袱”,使一些地方的推广服务部门被推向市场,有的甚至撤销,造成人员离岗或流失,出现“线断、网破、人散”的局面。此外,基层推广队伍中整体学问水平低,现代农业新技术的熟识程度和操作实力不够,影响了农业新技术、新品种的推广

44、转化,无法适应当前现代高效农业发展的须要。 (五)财政危机的普遍性和严峻性 乡镇政府的财政赤字和负债是全国性的普遍问题,在不发达地区尤其严峻,已经出现难以支撑政府机关有效运作的逆境,有的地方已经影响到基层政权的稳定。据统计,目前全国乡镇负债总额已达到2000亿元。经济落后,农夫、农业、农村“三农问题”突出,是造成乡镇政府负债的根本缘由。 1、机构臃肿,人员膨胀。据2023年中国乡镇发展报告,全国乡镇机构平均超编2至3倍,平均每个乡镇内设机构16个,其人员平均数58人,超过正常编制2至3倍,平均每个乡镇的下属单位18个,其人员达到290余人,超编严峻,乡镇“人头费”支出约占财政预算的7080%;

45、再加上几乎全部乡镇都有小汽车、电话费等费用,导致非生产性支出大大超过财政支撑实力,一个乡镇每年仅用于公车的费用都在2040万左右,机构设置过杂,人员过多,导致乡镇政府运行成本过高,是造成乡镇财政危机的一个重要缘由。 2、政府预算体系不健全,管理混乱。乡镇一级政府普遍缺乏预算意识,许多乡镇的预算形同虚设,同时,政府运作的成本意识淡薄,缺乏降低成本的激励机制,尤其在管理效率和效益上考虑较少。不少乡镇不仅多个部门和领导有财务审批权,而且有滥购、滥补、滥奖的现象,各种乡镇公务消费如迎来送往的接待费、通讯费、交通费、干部培训等支出较高。加上有的乡镇干部在追求个人利益过程中行为的失范,势必增大政府的管理成

46、本,挤占乡镇财政的公共支出。 3、升级达标,透支建设。从20世纪90年头初以来,各级政府常常开展名目繁多的达标升级活动,实行“上级下指标,乡镇出资金”的方式,且多数农业生产性综合项目实行资金“配盘制”,乡镇财政要担当相当比重,在乡镇财力有限甚至无力支付的状况下,只有“透支达标”或“透 支配套”。此外,有的地方领导者的长官意志、主观随意性和行为的短期化等行为,加重了乡镇财政的负担。 4、分税不公,职责过重。1994年实行分税制以来,中心财权大幅提高,地方财权大幅下降,中心和地方的财权、事权不对等。在地方财政构成中,省、市财政所占比重较大,基层财政所占比重较小。目前,我国县乡两级财政收入只占全国财

47、政总收入的21%,而县乡财政供给人口却占全国财政供给人口的71%。地方的财政实力减弱,但地方担当的各种管理事务、公共服务并没有相应削减,很多原来应当由中心、省市担当的公共产品和服务都由基层政府担当了,而乡镇一级在财政分成方面又处于最不利地位,难免造成乡镇财政困难。另外,社会救济是带有收入安排性质的职能,民兵训练和优抚是为了增加国防,属于全国性公共产品,本应当都由中心政府担当。作为乡镇一级的地方政府,要使他们在没有或很小有转移支付的状况下,完全依靠自己的财力为农村供应良好的公共产品是根本做不到的。 三、乡镇行政管理体制改革的详细措施 作为我国的最基层政府乡镇政府，既担当着实行党和国家方针政策的任

48、务，又担当着建设新农村的各种任务。当前乡镇行政管理存在问题已经制约了新农村建设，因此，进一步完善明确乡镇行政管理体制具有重要意义。 (一)更新乡镇政府管理理念 众所周知,政府的合法性建立在两个条件的基础之上:一是政府决策必需体现大多数人的意志;二是人民对政治权威的听从。对政府合法性的深化理解,有助于政府工作人员树立正确的政府管理理念,正确对待手中的公共权力,摆正自己与公众的关系,也有助于乡镇政府依据自身所处的行政生态环境出现的新改变,将安排经济的管制型管理转到适应市场经济的服务型管理,由包揽一切的全能管理转变到满意社会公共须要的公共管理,由干脆管理转变到间接管理,确立现代公共管理的思维模式和管理模式,从而最大限度地谋求社会公共利益。 (二)规范乡镇政府的职责 现阶