2023年-民营企业经济功能分析.docx

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1、民营企业经济功能分析经过20多年的改革，民营经济已成为中国经济的重要组成 部分。然而，这并不意味着人们对民营经济在经济改革与经济发 展中的功能已充分认识清楚。加入世贸组织后，民营经济将成为 中国市场竞争中的主体经济。鉴此，深入分析民营经济的基本功 能，对提高认识、完善相关政策都是十分必要的。一、民营经济在国民经济中的法律地位民营经济，是指由民营企业运作和发展所形成的一种经济格 局。民营企业，是指自然人投资持股量达到控股程度以上的企业, 包括自然人独资企业。在中国，就政策角度来说，在1978年以 前的相当长时间内，民营企业从而民营经济是作为国有企业从而 国有经济的对立面而严加限制甚至禁止的。改革

2、开放以后，随着 对民营经济认识的逐步深化和市场经济体制的逐步建立，相关法 律和政策逐渐放松。1981年6月，十一届六中全会通过的中共中央关于建国 以来党的若干历史问题的决议中：“国营经济和集体经济是我 国基本的经济形式，一定范围的劳动者个体经济是公有制经济的 必要补充，必须实行适合于各种经济成分的具体管理制度和分配 制度。”1982年12月4日，五届人大五次会议通过的中华人 民共和国宪法第11条明确规定：“在法律规定范围内的城乡劳 质性改善。实践证明，国有资产的调整在很大程度上取决于非国 有资产的介入。通过将国有资产向非国有经济部门转让来实现国 有资产存量的盘活，通过非国有资本向国有企业的注入

3、来实现国 有企业的资本结构调整并补充国有企业资本金的不足，是国有资 产调整的必由之路。因此，在调整国有资产的过程中，不能不重 视发挥民营经济及其他经济成分的积极作用。其二，国有企业领导的调整主要涉及两个问题弱化行政 机制和企业家市场的形成。从弱化行政机制来说，在现有国有独 资范围内，要减弱行政机制对国企领导人的制约是极为困难的。 一个可选择的路径是，通过大量引入非国有资本，建立现代企业 制度，改变国有独资格局，使企业从基础性财产关系上脱离行政 约束。从企业家市场形成来说，只有在非国有资产的基础上，企 业高级管理人员才可能通过市场机制的遴选成长为真正的企业 家，企业家才可能在竞争中成长成熟。显然

4、，离开民营经济及其 他经济成分的充分发展，要实现国有企业高层管理人员的调整, 使他们符合市场经济的要求，是相当困难的。其三，改革开放20多年来，职工下岗已成为国有企业的一 个普遍现象。虽然就个量而言，一个国有单位下岗的职工有可能 在另一个国有单位重新就业，但就总量而言，国有部门下岗的职 工不可能都在国有部门重新就业。因此，解决下岗职工再就业的 根本出路，是使这些下岗职工在非国有经济部门中再就业。事实 上，90年代以来，下岗职工的再就业问题主要不是靠国有部门 而是靠非国有经济部门解决的。国有企业正面临着大规模的改革 调整，在这一过程中，期待它们来解决大量职工下岗的再就业问 题是不切实际的。相比之

5、下，只有大力发展民营经济等非国有经 济才是基本的政策选择。其四，在市场经济中，企业发展取决于两个基本因素一一资 本金的充实和产业选择。对国有企业发展来说，要靠政府财政不 断投资来补充营运资本已陷入近乎无望的境地，由此，资本金的 充实不得不主要通过市场机制从非国有经济部门中取得。这一机 制决定了，大力发展非国有经济部门实际上已经成为国有企业发 展的重要条件。另一方面，国有企业的继续发展必须有效解决其 产业定位问题，即国有企业应逐步从竞争性产业中撤出、向提供 公共产品的产业集中，这在客观上要求，民营经济等非国有经济 的发展应足以“填补”国有企业从竞争性产业撤出所留下的产业 “空位”，否则，国有经济

6、难从竞争性产业中撤出，国有企业在公 共品产业中的发展能量也将受到制约。综上所述，在中国，民营经济发展既是推进体制改革的重要 经济力量，也是深化体制改革、市场机制形成的重要经济条件, 就完全竞争市场而言，国有企业改革的基本出路将是转变为民营 企业。三、民营经济与经济发展发展经济是各国经济活动的主题。对中国这样一个发展中国 家来说，加速经济发展更是紧迫。小平同志曾精辟指出：“发展 是硬道理”。经济发展在客观上受到资金供给、经济效率、经济 结构、经济秩序等诸多相互关联因素的制约。20多年来的实践 证明，与国有经济相比，民营经济的运行机制更有利于充分发挥 这些因素对经济发展的推动作用，从而，更有利于推

7、进国民经济 的持续快速发展。第一，资金供给。进入90年代以后，中国经济运行中的资 金供给格局发生了根本性转变，即由政府财政资金供给为主的格 局转变为由居民供给为主的格局。2001年6月，全国城乡居民 储蓄存款余额已达7. 1万亿元，持有的金融资产总量已达8. 5 万亿元以上。同时，由于城乡居民每年消费剩余的货币高达1万 亿元以上，所以，他们持有的金融资产总量还将继续大幅增加。 与此相比，政府财政收入虽大幅增加，但可用于投资的数量依然 相当有限。19982000年的3年间，在发行了建设国债的条件 下，“国家预算内资金”的数额突破了 1000亿元并在2000年达到 2000亿元左右，但占全社会固定

8、资产投资（3万亿元）的比重仍未 超过7%,在国有经济部门的1. 6万亿元固定资产投资中，“国 家预算内资金”达到近1600亿元，也仅占10%左右。事实上， 每年固定资产投资的资金主要来自于金融机构的贷款，而金融机 构的贷款资金又主要来自于城乡居民存款和各类机构存款。城乡居民将大量资金存入金融机构并通过贷款而转化为投资资金，给 国民经济的可持续发展留下了严重隐患：从实体经济面来看，大量运用贷款资金从事经济活动，不仅 引致众多企业普遍存在资本性资金严重不足、资产负债率居高不 下的现象，而且，导致固定资产投资中大量运用贷款资金从而新 建项目一旦竣工，也只能在高负债条件下投入营运的情形频繁发 生。高负

9、债运作，在直接关系上，引致三方面情况发生：一是经 济行为进入短期化轨道。其内在机理是，贷款资金有着确定的还 本付息期限，这决定了企业只有在有限时间内通过经营运作获得 充分收益才能按期还款，由此，寻求短期见效的经营对象或投资 项目就成为企业营运的一个重要目标。企业运作的短期化极容易 扩展为经济运行的短期化，使国民经济发展落入短期化轨道。二 是经济活动中信用秩序难以保障。在市场经济中，资本金是企业 用以担保其商业信用的基本财产。债务人一旦不能偿还到期债务 且经协调无效就应进入破产程序，破产实际上“破”的是资本性财 产。在高负债条件下，企业的资本性资金数量已远不足以抵偿债 务性资产的偿还（事实上处于

10、无产可破的境地）。在缺乏资本性财 产基础的格局中，商业信用得不到应有的财产关系支持，违约者 难以受到财产约束的惩治，要维护和健全信用秩序是极其困难的。 三是经济运作缺乏后续资金的支持。资本性财产是企业获得债务 性资金的财产基础，高负债意味着企业已失去继续获得债务性资 金的资格。这样，在严格实行抵押贷款（或担保信贷）制度的条件下，企业要继续从金融机构获得贷款资金（或通过发行债券从社 会获得债务性资金）就极为困难，由此，企业扩展的余地受到严 重限制，另一方面，在大量运用贷款资金进行项目建设中，一旦 项目竣工并投入营运，要通过从金融机构借款来解决公司营运中 的流动资金短缺或后期工程建设等都将遇到困难

11、。高负债，对企 业来说意味着企业发展资金已缺乏保障，对产业来说意味着产业 发展资金已缺乏保障，对国民经济来说则意味着经济可持续发展 在资金供给方面将难有充分保障。从金融面来看，城乡居民资金大量以存款方式汇集于银行并 通过贷款方式投入实体经济部门，给银行等金融机构的运作造成 了三方面问题：其一，防范居民挤兑。1988年，在价格改革闯 关背景下，银行等金融机构曾面对严重的全国性挤兑风潮，因此, 城乡居民的储蓄存款有着“笼中虎”一说。90年代以后，随着经济 运行态势平稳，挤兑风潮没有发生，但居民存款余额从1988年 12月的3822亿元增力口至I 2001年底的7. 47亿元，无疑意味着 一旦经济社

12、会生活中发生不利于稳定的大事件，挤兑风险将更加 严重。鉴此，防范挤兑一直是各家银行忧心忡忡并着力采取措施 的一个重点。其二，贷款质量不高。各类工商企业存款数额较少 而贷款数额巨大，这一方面意味着银行等金融机构要通过往来资 金账户监控工商企业的信用能力从而继续发放贷款存在诸多困 难，另一方面意味着一旦工商企业无力偿还到期债务，银行等金 融机构已放出的信贷资金就将转变为不良贷款。90年代以后，随着银行商业化进程的加速，巨额不良资产已成为银行等金融机 构深化改革和继续发展的沉重负担，因此，化解这些不良债权成 为金融机构的一项重要工作。其三，金融资金严重闲置。为了防 范信贷资金风险，1995年以后，在

13、实行贷款通则的背景下， 各家金融机构对工商企业实行抵押贷款、担保贷款制度，使相当 多高负债企业难以继续得到贷款资金，但同时在银行体系中也严 重发生了存差（存款大于贷款）现象。到2001年10月底，全国金 融机构各项贷款余额为10. 9万亿元、存款余额为14万亿元, 存差3. 1万亿元，这不仅意味着银行等金融机构一年利息损失 达到2000多亿元，而且意味着这些资金的使用效率受到明显制 约。要改变城乡居民将货币资金以存款方式汇集于金融机构，就 应充分利用资本市场机制将这些资金有效地转化为资本性投资 资金。城乡居民的货币资金转化为资本金的过程，本身就是民营 资本增长的过程和民营经济的增长过程，因此，

14、大力发展民营经 济是实现货币资金由贷款性供给向资本性供给转变的重要机制。第二，经济效率。对发展中国家来说，经济效率高低直接制 约着经济发展的快慢。90年代中期以前，非国有经济部门的资 金效率明显高于国有经济部门，固然有着商品供不应求的原因, 但也有着非国有经济部门资金运作机制优于国有经济部门的因 素。90年代中期以后，随着买方市场的形成，尽管有一批非国 有企业在市场竞争中“落马”，也有一些非国有企业进入惨淡经营 行列，但就总体而言，非国有经济部门的经济效率依然明显高于 国有经济部门。从资金-产出角度看，1999年“乡镇企业贷款”、 “私营企业及个体贷款”和“三资企业贷款”余额为9666. 2亿

15、元， 占金融机构贷款余额93734. 3亿元的比重仅为10.31 %； 2000 年上述三项贷款的余额为9764. 6亿元，占金融机构贷款余额9 9371.1亿元的比重降低为9. 83%。但在同期的工业总产值中， 非国有企业所占比重从1999年的51. 18%上升为2000年的5 2. 66%。非国有经济部门用10%左右的资金提供了 50%以上 的工业总产值，这足以显示其经济效率的状况。1998-2000年的3年间，政府采取种种措施努力扭转国有 企业大幅亏损的局面，使国有企业的利润总量在2000年底达到 了 2100多亿元，相当多的国企扭亏为盈。但是，这种国企解困 是在全社会耗费了巨大成本的条

16、件下发生的：其一，减息。199 6年5月至1999年6月连续7次降息，1年期贷款利率从12% 下降到5. 85%,减少了 6. 15个百分点，按此计算，对国有工 业企业来说，2000年仅17019. 3亿元的“工业贷款”和27931. 2 亿元的“中长期贷款蹴减少利息支出2764. 45亿元，更不用说 1996年底国有工业企业盈利数额尚达600多亿元。这实际上意 味着在3年扭亏期内，国有工业企业的经济效益非但没有提高反 而继续呈下落走势。其二，冲账。从1996年起，国有商业银行 拿出一部分资金用于支持一些中心城市的“优化资本结构”，冲减 国有企业的债务负担。其数额为1996年100亿元，此后每

17、年增 加100亿元，到2000年这笔资金的累计总额达到1500亿元， 银行实际上为国企承担了“1500亿元（1+利率）”的债务负担。其三, 发股。1998年起开始使用1997年度股票发行指标。为了支持 国企解困，政府主管部门明确规定，发股指标重点向国企倾斜， 由此，3年间国企通过a股发行融入了 4000亿元左右的资金， 而非国有企业发股上市受到严重限制。其四，剥离。1999年设 立了 4家资产管理公司，从国有商业银行中剥离出1. 4万亿元 的不良债权交给资产管理公司运作处理，由此，对应减少了国企 的债务负担（包括利息）。不论对国家来说还是对企业来说，经济效率的高低都既反映 了也决定着市场竞争力

18、的高低。国有经济部门的低效率决定了， 它难以担负入世后在中国市场中层开的国际竞争重任，为此，实 现国有经济从竞争性产业中退出，做到“有所为有所不为，已是 势在必行。在国有经济退出竞争性产业过程中，对应的市场“空 位”将主要由民营经济来填补，从这个意义上说，大力发展民营 经济既是实现国有经济战略调整的重要条件，也是提高民族经济 效率和国际竞争力的主要机制。第三，经济结构。从产业角度来说，经济结构主要由产业部 门结构、产业区域结构、产业技术结构和产业组织结构等构成。 尽管目前主要的重化工业、交通通讯、金融等部门依然以国有经 济为主，但90年代中期以来的经济结构调整显示了如下几个重 要特点：一是重化

19、工业比较集中且实行国有体制的地区（如东北、 西北等）经济效益较低，企业亏损严重；二是为了解决发展所需 的资本金和市场机制，一些大型国有企业（包括航空、电信、石 化、钢铁等）通过在境内外发行股票，迈出了转向民营经济的第 一步；三是民营经济比较发达的地区，经济发展势头较好、速度 较快，反之，民营经济不太发展的地区，经济发展相对滞后；四 是高新技术企业的设立和发展主要选择了民营方式，风险投资公 司也基本采取民营的运作方式；五是民营经济通过投资参股、企 业购并、资产重组等途径“入主”于国有企业，推进了这些国企的 体制改革。经济结构的调整离不开资本、技术和机制这三个基本因素作 用的发挥，而在国有经济内部

20、要获得足够的资本和技术、运用市 场经济机制来推进经济结构调整是极其困难的。50多年来，中 国曾先后进行了 6次经济结构调整均未能解决好产业结构协调、 各部门“按比例发展”的问题，究其根本原因就在于，国有经济部 门中不存在实现资源有效配置的市场机制。一些人认为民营企业 缺乏巨额资金，不能进行大型项目的建设，无力加入重化工业、 交通通讯、电力钢铁等部门的结构调整。这种认识是不符合实际 的。在世界500强中，除中国的企业外，没有1家属国有企业。 在城乡居民手中资金充裕的条件下，关键的问题是，运用何种机制来实现这些资金的集中。只要资金集中的机制合适，民营经济 就能从事规模巨大的项目建设和企业运作。第四

21、，经济秩序。保持一个良好的经济秩序，是保障经济持 续发展的重要条件。市场经济是信用经济，但90年代以来，各 类企业间相互拖欠债款的“三角债”普遍发生，严重影响了企业间 正常的商业往来秩序和业务运作。其中，工商企业长期拖欠银行 贷款本息引致银行不良贷款数额剧增，工商企业之间相互拖欠货 款导致正常生产经营活动难以维继。“三角债”的普遍发生说到底 是一种严重的信用危机，而不讲信用就不可能有市场经济。引致 “三角债”的直接原因复杂多样，但从财产关系上讲，根本原因在 于企业间的商业往来缺乏切实的财产保障。根据市场原则，企业 不能按期偿还到期债务就应进入破产程序，以债务人的净资产来 保障债务清偿。但在国有

22、体制下，通过追究一家国有企业净资产 来偿还另一家国有企业的债权，只是国有经济内部的资产转移, 非但没有财产的经济意义，而且将引发企业破产、职工下岗等一 系列经济社会问题。鉴此，相关政策倾向于通过“协调”来解决国 企间的债务拖欠问题，而不主张运用“破产”处理来维护债权人的 权益。可是，这样一来，企业商业往来中的信用关系就失去了最 基本的保障机制。与此不同，在民营经济中，每个自然人（或企 业）的财产与其他自然人（或企业）的财产均不属于同一所有者，维 系正常的商业往来关系又是各家企业的共同要求，因此，以净资 产来保障商业信用的机制比较容易形成，另一方面，由于民营企 动者个体经济，是社会主义公有制经济

23、的补充。国家保护个体经 济的合法的权利和利益，国家通过行政管理、指导、帮助和监督 个体经济。”1984年10月20日，十二届三中全会通过的中共 中央关于经济体制改革的决定中指出：“坚持多种经济形式和 经营方式的共同发展，是我们长期的方针，是社会主义前进的需 要”。不难看出，这一时期，对民营经济的认识还主要停留在“个 体经济”范畴。1988年，党的十三大报告指出：“以公有制为主体发展多种 所有制经济，以至允许私营经济的存在和发展，都是由社会主义 初级阶段生产力的实际状况决定的。只有这样做，才能促进生产 力的发展。”“目前全民所有制以外的其他经济成分，不是发展得 太多了，而是还很不够。对于城乡合作

24、经济、个体经济和私营经 济，都要继续鼓励它们发展。”同年4月，七届人大一次会议通 过的中华人民共和国宪法修正案明确写到：“国家允许私营 经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有 制的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济 实行引导、监督和管理。”从此，民营经济的范畴不仅扩展到“私 营经济”，而且以私营经济为主要内容。1997年9月，党的十五大报告明确指出：“公有制为主体、 多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本 经济制度”，“个体和私营等非公有制经济是我国社会主义市场经 业较难借助政府部门的行政“保护”来避挡债权人的清偿债务要求。 所以，一旦发生

25、不能偿还到期债务的情形时，进入破产程序所受 到的各方面干扰较少。而对民营企业的股东来说，进入破产则意 味着投入企业的资本将面临“颗粒无收”的境况，这也迫使他们重 视切实履行债务人义务。显然，要改变“三角债”严重发生的局面， 建立符合市场经济要求的商业往来秩序，保障经济的正常运作和 发展，就必须大力发展民营经济的财产关系并以此为基础推进商 业信用的发展。总之，民营经济是中国经济发展中最具潜力、最有前景的部 分。在今后1020年内，中国经济发展的基本态势和步速将主 要取决于民营经济的发展状况，因此，要实现经济的持续快速发 展，就必须着力解决好民营经济的持续快速发展问题。济的重要组成部分”，“要健全

26、财产法律制度，依法保护各类企业 的合法权益和公平竞争”。1999年3月15日，九届人大二次会 议通过的中华人民共和国宪法修正案第16条中指出：“在法 律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主 义市场经济的重要组成部分。”“国家保护个体经济、私营经济的 合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督 和管理。”由此，民营经济在中国经济中的地位由“补充”上升为“重 要组成部分”。市场经济是以民营企业为主体的经济。加入世贸组织以后， 随着市场经济新体制的进一步成长，民营经济的地位和作用将进 一步提高。在这个过程中，民营经济将逐步成为中国民族经济的 主体力量。二、发展民营经济

27、与深化体制改革建立市场经济新体制，是中国经济体制改革的基本目标。要 建立市场经济新体制，客观上要求解决政府部门职能转变、市场 经济运行机制形成、国有企业改革深化等一系列相互关联的问题。 在民营经济不发展的条件下，这些问题的解决都会遇到种种困难, 换句话说，民营经济的充分发展是解决这些问题的基本机制。第一，转变政府部门职能，在直接关系上，需要解决两个相互关联的问题：一是政府部门与国有企业之间的行政性产权关系, 二是政府部门的职能定位、行为边界和约束机制。行政性产权既 是传统计划经济机制得以发挥作用的经济基础，也是政府部门在 市场经济体制中职能定位、行为边界和约束机制难以完善的经济 原因。国家所有

28、制实际上是政府所有制。由于政府不是一个机构 而是一个自上而下的庞大行政系统，所以，每个上级行政机构都 是财产的所有者，每个下级行政机构都是财产的管理运作者，而 相对于整个政府系统而言，国有企业又只是财产的经营运作者。 这种格局决定了国有企业从而国有财产不仅是政府行政部门的 经济基础，而且是政府行政部门运作的主要内容。由此，一方面 各级政府部门运用各种行政机制直接监管国企运作以保障国有 资产的保值增值、防止国有资产流失，另一方面，国企也努力通 过行政机制从政府部门争取资金，技术、人员、债务减免、市场 准入等一系列“优惠”，由此，形成了行政部门与国有企业之间“谁 也离不开谁”的复杂联系，也决定了政

29、府部门职能的转变是一项 极为困难也极为艰巨的系统工程。政府部门是整个经济社会的行政主体，其政策和行为本应面 向全社会各种经济主体，在坚持“公开，公平、公正”原则的基础 上，一视同仁地对待各种经济成分。但是，在行政性产权严重存 在的条件下，政府行政部门的法规政策既不协调又时常相互矛盾, 由此引致了一系列不符合“三公原则”也不利于职能转变的现象产 生：其一，一些主管经济的政府部门，立足于为国企服务，或者 将由此形成的法规政策贯彻于非国有企业，或者忽视公平地为其 他经济成分服务。例如，投资项目的立项管理本来是面对国有经 济部门的，但因没有出台非国有经济部门的这方面制度，所以, 非国有企业的投资也需按

30、照行政审批权限划分，由政府行政部门 层层审批，又如，设立股份有限公司应经省级政府批准本来是针 对国有企业的，但是，因缺乏对非国有经济部门的相关规定，所 以，非国有企业的股份制改造也需经省级政府批准。一些主管部门的设立，只服务于国有经济，不服务非国有经 济，结果给非国有经济部门的相关活动设立了制度障碍，甚至使 非国有财产“流入”国有经济部门。90年代初，在政府系统内新 设了国有资产管理部门（现已并入财政部门）以确认并维护国有资 产的权益，随后该部门陆续出台了一系列有关国有资产管理方面 的法规政策，使非国有资产权益的确认和维护处于缺乏政策保障 的境地。一个突出的现象是，根据当时中国证监会的规定，企

31、业 发行股票的申报材料中必需有一份由国有资产管理部门出具的 资产确认文件，由此，民营企业上市面临一个制度障碍一国有 资产管理部门只负责国有资产的确认不负责非国有资产的确认, 而民营企业因没有国有资产又无法取得国有资产管理部门的资 产确认文件，所以，无法申请发股上市o为了绕过这一制度障碍， 取得国有资产管理部门的资产确认文件，一些民营企业只得将一 部分非国有资产转为国有资产。又如，我国宪法第10条规定：“城市的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除由法律 规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。但在现实中，作为 土地管理的行政部门国家土地管理局只为国有土地办理确 认等各种手续，不为非国有

32、土地办理这些手续，由此形成了国有 土地的权益可以由政府行政系统予以维护、而非国有土地的权益 缺乏维护机制的格局。一个突出的现象是，在城镇建设扩展中, 城市政府可利用行政权力以征用费的低价从农民手中将原属集 体所有制的土地转变为国有土地，然后，再以远远高于征用费的 价格将土地使用权（征用费与土地使用权出让费二者的价差可达 几倍、几十倍乃至上百倍）出让给房地产开发商，工商企业及其 他法人，而农民集体既无权将土地所有权转让给除国有以外的任 何主体，也无权在未将土地所有权改为国有的条件下将农业用地 转为非农用地。中国证监会规定，企业发行股票的申报材料中必 需有一份由土地管理部门出具的土地产权文件，而乡

33、镇企业要取 得这一文件，就必需先按照征用费价格将集体的土地所有权转变 为国有，然后，再在国有土地估价入股、购买土地使用权和租赁 国有土地这三种方式中选择获得这一土地使用权的方式。在这些 现象中，再次发生了非国有资产“流入”国有经济部门的现象。其二，为了推进经济增长和经济发展，政府部门又不得不扶 持非国有经济部门，由此，又出台了一系列有利于非国有企业而 不利于国有企业的法规政策。例如，对非国有企业实行税收减免 政策而对国有企业的税收则严加监管，使得国企税赋明显高于非国企；又如，国有企业的人事工薪由政府主管部门审定，使得国 有企业在人才竞争中处于不利地位。显而易见，在行政性财产关系条件下，要理清行

34、政机构与国 有企业（从而国有经济）的关系是极其困难的，要弄清政府部门的 职能定位、行为边界也是极为困难的，要形成对这些行政机构的 经济社会约束机制更是困难。20多年来的国企改革实践证明， 仅靠在国有经济内部改革是极难改变行政性产权关系的，只有大 力发展包括民营财产关系和民营经济在内的非国有经济，切断国 有企业（及其财产）与政府行政部门之间的千丝万缕联系，实现经 济运行中的财产关系与政府行政关系的分离和分立，才能有效改 变行政性财产关系。因此，政府部门职能转变的步速和程度，将 主要取决于民营经济及其他非国有经济发展的进程。第二，市场经济运行机制的形成，在中国，直接受到两方面 因素的制约：一是按照

35、市场规则展开经济实践程度（包括时间、 空间与深度等）和经验积累程度，二是市场规则形成中受到计划 经济体制的影响程度。1992年以来，在中国经济实践中，市场 规则快速成长，正逐步成长为有效配置经济资源的重要机制，但 同时，计划经济机制也在强力发挥作用，不仅严重限制（甚至抑 制）了市场规则的顺利形成，而且严重影响着经济资源的有效配 置。计划经济是运用行政机制组织经济活动以实现政府目标的 经济格局。在这种格局中，政府经济目标服从于行政目标并导向 着经济运行，由此引致如下一些现象发生：其一，由于政府行政 机构是一个自上而下的庞大系统，各个政府部门从不同方面直接 或间接地管理着国有企业的各项事务，所以，

36、政府目标通过各级 行政系统贯彻到国有企业的结果是，行政目标、行政机制从而计 划经济机制不仅成为宏观经济的主导机制，而且成为制约国有企 业微观运作的主要机制。其二，等级制和等级管理既是行政运行 的重要机制又是维护行政关系的重要机制，由此，将行政关系落 实到国有企业必然发生按行政等级的权限来管理国有企业的结 构（即令各家国有企业按其行政级别分属对应的行政机构管理）。 在这种结构中，国有企业的经营运作在严重的行政约束中展开, 很难说清究竟应以市场为导向还是应以行政目标为导向。其三, 信息封闭传递是行政运行的一个重要机制，也是每个上级监控下 级的重要机制，由此，极容易发生两类现象：一是在信息不透明 的

37、条件下进行“暗箱”操作，并将这种行为延伸至市场操作，使市 场运行发生扭曲，二是行为标准依行政等级的高低而界定，同时 各级政府部门又各有所好，使得国有企业时常处于左右为难的境 地。行政机制并非经济机制（实际上是一种超经济强制的机制）， 等级关系与市场经济的“公开、公平、公正”原则分属不同的范畴、 无法融合，为此，要改变计划经济机制对企业运作从而国民经济 运行的严重制约，推进市场原则的成长，就必须使企业运作切实 摆脱行政关系的约束。但在现有国有经济范围内，通过深化国企 改革来做到这一点，是极为困难的。改革企业运行机制必须跳出 以行政关系为主要框架的国有经济范畴，由此，国有资产应逐步 退出完全竞争的

38、产业领域，在这些领域中的国有企业应逐步改变 为非国有企业。这一进程的实现，既取决于民营企业等非国有企 业的发展步速，也取决于民营经济等非国有经济进入国有企业的 步速和程度。市场经济是以民营企业等非国有企业为主体的经济, 只有大力发展民营经济等非国有经济，才能真正改变计划经济机 制支配国民经济的格局，有效推进市场机制的形成，实现经济资 源的有效配置，推动中国市场经济的成熟。第三，深化国有企业的改革，直接受到国有资产调整、企业 领导调整、职工就业、企业发展等一系列问题的制约。不解决好 这些问题，国企改革难以迈出步子。要解决这些问题，在国有经 济范畴内又举步维艰，与此相比，积极发展民营经济是一条现实 之路。其一，对国有企业来说，国有资产的调整主要涉及两个问题 资产存量盘活和资本金（数量和结构）调整。在国有经济范畴 内将优良资产向某些国有企业集中，是有可能优化这些国企的资 产结构、提高其资产质量的，但就国有资产总量来说，不仅资产 存量没有多少改变从而并未真正盘活，而且资本金结构也难有实