上海杨行社区在群租房管理中存在的问题及对策.docx

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1、摘要随着上海经济的快速发展，吸引了大量外来务工人员。这些外来务工人员收入水 平低，无法承担不断攀升的房租，群租这种新型的租赁形式应运而生。由于群租户流 动性大、对社区的归属感不强、以及群租房普遍存在的消防安全隐患，给社区管理带 来了巨大的挑战。本文首先对新兴的群租房与传统宿舍进行了区分，根据现行法律法规界定了上海 群租房认定标准，阐述了群租房给社区带来的各种影响。然后以上海市杨行社区XX 花苑小区为例，深入而具体地介绍了杨行社区居委会在住宅区群租治理中的主要做法 及遇到的难题,分析并指出目前群租房整治行动中采用的清理打击的整治方式不能从 根本上解决问题,应提供更多的管理服务促进违规群租房向规范

2、转变。在这样的前提下，社区应该在法律法规的指导下，做好自身工作，用服务来规范 和引导来提高群租房租赁双方对管理的遵从度。同时借助用人企业、物业服务公司、 各小区业主委员会等各方面的力量，采取加大宣传力度、指导业主建立规范的业主公 约、督促物业做好前置管理工作、促进群租户和社区的融合等措施来提高社区自治程 度，齐心协力，最终实现政府、企业、社区、房主以及租户的互利共嬴，促进社区居 民和谐共处。关键词： 群租房；公共服务；社区管理第3章 杨行社区群租房管理现状2006年起，杨行社区中零星出现群租现象。随着宝山区经济日益发展，外来务工人员 逐年增多，群租房的数量也随之线性增长。但由于管理理念的落后和

3、管理手段的缺乏，对 群租房的治理水平和手段都跟不上群租现象的发展，对社区中愈加尖锐的矛盾纠纷束手无 策，成为社区不和谐的主要因素。1.1 杨行社区群租房基本情况1.1.1 杨行社区简介杨行社区隶属于上海市宝山区，总面积34.77平方公里，社区内交通便利，周边建有 宝钢集团等大型企业和宝山钢铁物流商务区、江杨农产品市场等多个大型项目，大小企业 1500余家，年销售在500万元以上的规模企业400余家。这些企业在创造经济效益的同时 也带来了大量的外来务工人口。1.1.2 杨行社区群租房概况群租现象曾经在杨行社区十分普遍，未达标准的群租房最多时达到682套，其中临近 地铁1号线和3号线的几个住宅小区

4、最为严重。以XX花苑为例，该小区于2007年建成，占地面积约19万平方米，包括33栋高层 板楼，总户数为2263户，户型56到183平米不等，且以大户型为主。小区紧邻地铁1号 线和地铁3号线，周边设有宝山2路、宝山7路、淞罗专线等公交站，交通便捷，学校、 医院、商场等配套设施完善。早在2009年，就有XX花苑的业主向物业和社区反映群租引发的问题，当年因群租 人员产生的邻里纠纷就高达20余起。为了切实保障社区居民的合法利益，创造和谐的居 住环境，杨行社区向街道和政府汇报，在2009年底开展了第一次群租房集中整治。经过 整治，XX花苑群租房套数锐减。但春节过后，群租房又悄然兴起。2010年至201

5、4年间, XX花苑的群租问题反反复复，每次整治后群租房主都有所收敛，但蛰伏一段时间后又卷 土重来。2014年管理办法修改后，政府改变思路，在下大力气对社区群租房进行清理 的同时，加强日常监管，社区内群租问题总体有所好转。但至今XX花苑附近仍然不时出 现流动租房广告，发布小区内的群租房源信息。1.2 杨行社区群租房治理举措及成效总体来看，杨行社区的群租房治理工作分为两大阶段，第一阶段是2009年到2013年,这一阶段主要采取全面打击处理的强硬手段。第二阶段是2014年至今，这一阶段将群租 房管理与社区服务事务整合，进行常态化管理；在管理手段上采取打击和治理相结合的方 式，对违反管理办法、达不到标

6、准的，坚决取缔，对遵守管理办法、达到标准以上 的，每年针对重要节点进行巡检。3 . 2. 1全面打击处理阶段在全面打击处理阶段，由街道办事处牵头，联合房管局、公安、城管、消防、社区居 委会和物业公司，成立群租房综合整治行动小组，对违反管理实施办法规定的群租房 开展自查整改、综合执法的整治工作。行动小组对群租房情况进行了排查摸底后，首先动 员涉事房东、二房东和中介代理等出租方在规定的时间内完成自查整改。自查整改期过后, 针对未能按期完成整改的群租房，整合公安、城管和消防等各部门的执法资源开展综合执 法行动，拆除违建、清理床位，对违规的出租方进行处罚。以2009年XX花苑第一次群 租房综合整治行动

7、为例，杨行社区主要负责以下几个方面的工作：一、联合物业公司做好前期排查摸底在综合整治行动小组成立之前，杨行社区联合义义花苑物业公司对小区内的群租房开 展了上门走访、排查摸底工作。调查发现，XX花苑内当时共查有群租房61套，全部违 反管理实施办法最小居住面积的规定，并存在大量的违章隔断的情况。其中40套违 反规定对客厅、房间、阳台等进行隔断，20套存在按床位出租情况，2套出租给某公司作 为集体宿舍，虽没有违规隔断，但也是按床位出租，人均使用面积仅有2.6平方米。在街道办事处的协调和物业公司的协助下，杨行社区将小区的群租房的数量、类型、 出租方和租户等情况登记备案，为自查整改和综合执法做好前期准备

8、。二、动员出租方自查整改综合整治行动小组成立后，社区和物业公司根据前期摸查出的群租房情况表，组织群 租房租赁双方召开自查整改动员大会4次，针对房东、二房东和中介代理等出租方开展约 谈37次，发放群租房自查整改公告和限期整改告知书200余份，对情况表上群租房出租 方和承租方的通告率达100%。三、协助执法部门做好综合执法2009年10月，公安、城管和消防等执法部门开展综合执法行动。杨行社区安排专人 配合综合执法小组工作，对XX花苑逾期未整改及整改不到位的群租房进行集中清理。根 据社区整理的自查整改清单，排除13套已经自行整改的住房，对其剩余的48套群租房进行清理拆除，根据实际情况对违规的出租方进

9、行处罚。截止到2009年底，XX花苑共有 29套经过改建的群租房拆除了隔断，11套按床位出租的群租房进行了整改，2套单位宿舍 建立了宿舍管理制度，小区安全隐患大大降低，居住环境显著提高。四、做好宣传工作在整个综合整治行动期间，为了让X义花苑广大业主和租户都意识到群租房对小区的 不良影响，提高群租房租赁双方对整治工作的遵从度，社区还联合物业大力做好宣传工作。 通过悬挂宣传标语条幅、发布整治工作进度公告、张贴房屋租赁管理方面的细则法规、入 户走访宣传等方式，尽可能多的让广大民众知晓群租房的利害，自觉配合整治，抵制群租。但由于群租房存在着巨大市场，经常反复和回潮，2009年到2013年间，街道办事处

10、 多次联合相关部门成立综合整治行动小组，对违规群租房进行阶段式整治。经过多次整治 行动，杨行社区的违规群租房问题得到了一定缓解。其中，XX花苑5年内累计拆除违建 隔断房329套次，清理床位千余个，规范集体宿舍27套次。小区治安、卫生环境有所改 善，但每到春节后外来务工人员返城时，群租房违规现象都有所抬头。4 .2.2常态化管理阶段2014年管理办法修订后，街道办事处决定对群租房进行常态化管理，联合房管局、 公安、城管、消防、社区居委会和物业公司成立群租常态化管理小组，小组成员由各部门 专职人员组成，办公地点设在社区居委会，将群租房纳入社区日常管理的范围中，建立长 效机制。常态化管理小组总结20

11、09年到2013年的整治经验，对群租房采取打击和治理相 结合的方式，对违反管理办法、达不到标准且拒不整改的，坚决取缔；对遵守管理 办法、达到标准以上的登记备案、定期检查，每年还在重要节点进行巡检。针对群租房双方普遍逃避住房租赁合同备案的情况，杨行社区主要在以下几个方面下 功夫狠抓。首先印制住房租赁合同备案的宣传画册向各小区的群租房双方免费发放，宣传 备案在解决租房纠纷、保障双方权益等方面给租房双方带来的好处；以座谈、访谈等形式 告知租户备案是外来人员办理居住证的必要条件，倒逼房东来社区办理租赁合同备案。其 次将群租房清分为单位型和个人型两类。对于单位型的群租房，积极与房东和承租单位负 责人协调

12、，要求双方配合建立宿舍管理制度，落实宿舍管理人员，做好人员流动日志。对 于个人型的群租房，则将房东作为第一负责人，要求房东在签订住房租赁合同时要尽到告 知义务，督促租户及时进行租赁合同的备案，包括新增、延续、变更、注销等，特别是组 织租户到社区事务受理中心面签。经过几年的常态化工作，杨行社区群租房管理初见成效。以XX花苑为例，常态化管 理小组成立当年，该小区主动进行备案的管理办法标准内群租房（以下称合规群租房） 仅有23套，截止到2018年上半年，该小区群租房合同备案总数量已经达到93套，呈逐 年上升趋势（详见表1）。备案总数量的增多与管理办法标准内群租房的数量增多及社 区的日常宣传管理这两个

13、因素有关。表1 2014年-2018年X X花苑合规群租房合同备案统计表年度新增备案数量 （套）延续备案数量 （套）变更备案数量 （套）注销备案数量（套）备案总数量 （套）201423000232015373135552016241926772201729183214872018121524693第4章 杨行社区群租房治理存在的问题虽然杨行社区在群组房规范治理上取得了一定的成效，但是由于群租房日常管理范围 广、工作量大，社区工作人员数量少、任务重，备案和居住证办理流程复杂，个别群租房 当事人仍然对政策法规不了解或出于个人利益原因对社区管理抱有对立、抵触情绪等问 题，使得常态化管理小组的工作遇到

14、了瓶颈。1.1 群租房管理范围广、工作量大常态化管理小组的各项工作中，社区不仅承担着群租房的租赁合同备案、外来人员居 住证办理、解答、指导等工作职责，还要承担信息宣传、调查走访、部门联络、举报受理 等工作，并要协助常态化管理小组中执法人员进行定期联合检查和年度巡检，工作范围涵 盖了群租房常态管理的方方面面，工作量十分巨大。1.2 社区工作人员数量少、任务重与群租房管理范围广、工作量大正相反的是，杨行社区工作人员严重不足。2014年， 常态化管理小组成立之初，社区仅安排2名工作人员常驻管理小组。随着管理工作的不断 增多，多数走访、调查工作只能加班进行，工作人员渐渐感到不堪重负，调职离岗的念头 不

15、时产生。杨行社区根据常态化管理小组的工作实际和社区自身人员安排，也对常态化管 理小组工作人员进行了补充和调整。但直至2018年，虽然常态化管理小组的工作量只增 不减，但社区常驻小组的专职人员和兼职人员只是分别增加了 1名，人员变动具体情况见 图1。图1杨行社区常驻管理小组人员变动情况1.3 住房租赁合同备案流程复杂在推进群租房租赁合同备案工作的过程中，不少房东和租户通过各种渠道向社区反映 合同备案流程复杂繁琐，需要提交的资料太多。问题的焦点大多数集中在新增合同备案的 核验资料（即面签）环节、变更合同备案、材料提交和办公时间方面。根据上海市居住房屋租赁管理办法第十三条和上海市居住房屋租赁合同登记

16、备 案操作规则要求，办理新增住房租赁合同备案需要经过6个步骤（详见图2）,提交5份 材料原件及复印件（详见表2）,其中上海市租赁合同登记备案申请书中需要填写居住 在备案住房内的所有承租人信息，并且在核验资料环节还需要房东和所有承租人同时到 场。最后，社区仅在工作日受理合同备案申请，而大多数承租方无法请假办理，导致备案 进度卡在核验资料这一环节无法向下流转。图2新增住房租赁合同登记备案办理流程表2住房租赁合同登记备案材料表新增租赁备案延续租赁备案变更租赁备案注销租赁备案上海市租赁合同登记 备案申请书原件房东身份证原件房东身份证原件身份证原件房东身份证原件房客身份证原件房客身份证原件上海市租赁合同

17、登记 备案申请书原件房屋产权证明原件及 复印件新的租房合同原件及 复印件信息变更证明文件房客身份证原件租房合同原件及复印 件1.4 群租户对社区没有认同感在多年的群租房管理工作中，由于工作时间长、社会环境不友好，大部分群租户生活 圈子狭窄封闭，对居住的小区没有认同感和归属感，难以融入社区生活，更不用说参与社 区活动和业主管理，逐渐成为社区的边缘人，无法很好地表达自己的合理诉求。4. 5社区权责需进一步明确现行的法律法规还没有对群租房进行界定，对社区在群租房管理中的职责也不明确。 2004年的管理实施办法规定社区一是负责居住房屋租赁相关手续的受理工作，二是协 助有关管理部门做好居住房屋租赁的管理

18、和相关服务工作。2011年的管理办法将上述 两项工作划分到乡、镇人民政府或者街道办事处，2014年修订的管理办法中规定居民 委员会或者村民委员会（即社区）应当协助做好居住房屋租赁管理工作，督促居住房屋租 赁当事人遵守国家和本市有关居住房屋租赁管理的规定。综上所述，社区的主要职责是做好住房租赁管理和督促工作。但在实际工作中，杨行 社区不仅承担了常态化管理小组中大部分日常事务性工作，还要面向市房屋行政管理、公 安、工商行政、卫生、质量技监等部门进行协助协调。然而，社区在群租房管理中既不是 主管部门，也不是处罚部门，发现违规群租房后没有得力的工作抓手，能做的就只是找群 租房的房主和租户反复开展谈话宣

19、传，让房主和租户首先在观念上意识到群租房的危害 性。第5章对策和建议4.1 社区在群租房管理方面的对策4.1.1 转变群租房管理观念和管理模式2006年党中央在十六届六中全会中正是提出建设服务型政府。但是长期以来，社会各 界在外来流动人口管理方面，一直存在隐性的排斥与歧视四。群租房问题刚刚在各地爆发 时，舆论的态度一面倒的报道群租房的负面影响，对群租房产生的深层原因和群租户的生 活困境只字不提。各地政府屡出重拳整治群租房，但鲜少为群租户提供与居住相关的服务 性管理。实际上，群租房的出现是以外来流动人口为主的低收入人群要求实现基本居住权的体 现。因此社区在进行群租房管理时，要将打击和清理的观念彻

20、底转变过来。首先要充分 肯定外来流动人口对上海市和杨行社区做出的贡献，认识到他们也是杨行社区不可缺少的 一份子。其次在要摒弃粗暴打击的管理模式，在常态化管理中尽可能主动地为群租户提供 服务，设身处地地为他们多想一想。4.1.2 明确社区的管理职责在第四章提到在实际工作中，杨行社区承担了大量法律法规职责之外的工作，但由于 社区在群租房管理中既不是主管部门，也不是处罚部门，没有法律法规赋予的强有力抓手。 工作手段的匮乏导致社区在常态化管理中的工作见效慢，还带来了巨大的隐形工作量。因 此政府应进一步明确社区及常态化管理小组其他成员单位的工作职责，充分发挥法律法规 赋予各成员单位权限，在常态化管理中发

21、挥最大的聚合优势。4.1.3 借助各界力量解决人员少工作多的困难在社区编制有限的条件下，要解决社区工作量大和工作人员少的矛盾，应借助多方力 量，加强社区自治：一是面向社会聘用编制外工作人员，协助参与社区事务性工作，如社区事务受理中心 窗口工作、信息录入工作、材料分发工作等。二是应最大限度的发挥法律法规赋予物业服务企业的前置管理作用。物业管理条例 和上海市居住房屋租赁管理办法规定物业可以制止和报告其管理区域内违反有关治安、 环保、物业装饰装修和使用等方面法律、法规规定的行为，对业主装修房屋有告知、登记、 监督、工程验收和报告违规改建行为的义务，需登记其管理区域内的房屋租赁情况，报送房屋所在地社区

22、事务受理服务中心，可以接受业主大会和业主委员会的委托，采取限制每 户门禁卡数量、制定阶梯型物业收费标准、要求群租房主缴纳一定数量的担保金等具体措 施来管理小区内房屋租赁情况。三是积极促进住宅小区业主自治，建立规范的业主公约，从民事法方面降低违规群租 房对社区的负面影响。物权法规定业主在行使自身权利的同时，不能损害其他业主的 合法权益，对于侵害其他业主权益的情况，业主大会和业主委员会有权依照法律、法规以 及管理规约，要求行为人停止侵害、消除危险、排除妨害、赔偿损失。4.1.4 捋顺住房租赁合同备案流程针对群租房租赁合同备案工作中居民反应多的焦点、堵点，可以通过以下措施捋顺备 案流程：一、在社区事

23、务受理中心设置群租房合同备案绿色通道，优先受理与群租房相关的业 务。增加咨询岗，向有疑问的居民提供政策讲解、流程解释，材料填报指导，从各方面协 助群租房租赁双方做好备案工作。二、与各小区物业服务公司协商，开设住房租赁合同备案申请辅导亭，物业安排专人 接受社区的政策、业务培训后，辅导本小区居民准备好备案所需的表格和证明材料，将图 2中的备案申请环节落实到备案申请人的身边。同时，社区事务受理中心将受理收件和材 料核验环节进行整合，在确认备案环节为备案申请人提供预约取件、EMS邮寄（需与中国 邮政签约）、人工送达（需与物业服务公司协商配合）等几种取得备案证明的方式，力争 做到让备案申请人只跑一次。三

24、、每月定期在两个休息日提供材料核验服务，有备案需求的群租房租赁双方可以在 月初提前预约其中的某一天来进行面签。4.1.5 促进群租户与社区深度融合针对群租户融入社区难的问题，社区应带动普通居民，促进群租户与社区进行全方位 的融合。首先要积极建立群租户与社区的情感纽带，增强群租户对社区的归属感。建立类似群 租户之家的组织为其提供自我帮助、自我管理的组织；组织专业技术培训为群租户提供自 我提高的途径；提供免费法律援助解决群租户在租房或工作中的法律纠纷；开展趣味活动 打破群租户与其他业主之间存在的无形隔膜。其次要带动群租户踊跃参加社区管理活动，增强他们对社区的主人翁意识。在指导业主大会和业主委员会制

25、定业主公约或确定其他与小区相关的事宜时，可以邀请群租户参与 制定与他们切身相关的条约，保障他们的发言权、表决权和居住权，肯定群租户在小区的 地位，促进群租户在社区中的融合。4.2 对群租房管理的建议5. 2. 1政府需完善立法和住房保障体系目前立法在群租房管理方面的缺失和不完善，是导致群租房难以有效管理的根本原 因。除了限制最小出租单位、最低人均承租面积和居住人数，各级政府还应该对配套生活 设施、消防措施、给排水照明、通风、采光、厨房、厕所等方面制定全面、详实的建筑要 求和规定。施行出租许可制度，明确租赁双方具体责任，严格限制房屋中介代理和二房东 转租条件。其次我国的住房保障体系还不完善，廉租

26、房、公租房和经济适用房等公共住房不仅数 量少，面向的群体也十分受限。其中廉租房和经济适用房的申请人都必须有居住地城镇户 口，仅有公租房的申请人允许为外来务工人员，并附有“在本地稳定就业达到规定年限” 等附加条件。各级政府应当对低收入的外来流动人口一视同仁，将其纳入城市住房保障体 系中去，扩大廉租房适用范围，改善他们的居住条件。5. 2.2企业或用人单位需承担社会责任企业或用人单位作为现代社会的一个重要构成主体，应当承担起一定的社会责任，要 在政府的统筹协调下，积极参与到群租的综合治理中来。目前大多数用人单位为外来人员 提供的住房条件恶劣，甚至一些小型私有企业不提供员工住房。因此政府要明确用人单

27、位 在外来务工人员居住方面的责任，对外来务工人员提供最低保障条件，不能满足最低保障 条件的用工单位，将被限制其录用外来人员务工的数量。另一方面企业或用人单位要积极 建设适合外来务工人员居住的家庭宿舍或集体宿舍、公寓，以提高外来务工人员的居住质 量。AbstractDue to the rapid economic developing of Shanghai, numerous migrant labourers are drawn into the city. With the rent increasing year after year as well as the income bel

28、ow the average, the group-oriented leasing naturally become the best option to those migrant labourers. The tenants of group-oriented leasing usually have highly mobile jobs, little sense of belonging and the apartments they rent usually have lots of potential safety risks, which brings big challeng

29、es to the community management.This dissertation distinguishes group-oriented leasing from college or company dormitories firstly. Then we discuss the national group-oriented leasing standard and different rules of different cities, following by the influent the group-oriented leasing brings. Then,

30、an example of Yanghang community in Shanghai has been taken to introduce the actions and the problems in the community group-oriented leasing management. A conclusion is pointed out that the bad influences of group-oriented leasing cannot be swept away by mandatory means, more public services for la

31、ndlords and tenants of group-oriented leasing is a better solution.On this premise, the paper argues what Yanghang community can pride to benefit the regular residents and the group-oriented leasing tenants both. Besides the duty of group-oriented leasing management mandated by law, Yanghang communi

32、ty should offer public service with more considerations and more plans. At the same time, employers of tenants, property management companies and owners committees should be more involved in the community management of group-oriented leasing in order to create a harmonious community.Key words: Group

33、-oriented leasing, public service, community management结束语群租房现象的产生有着深刻的经济社会根源，从本质上反映的是城市化进程中大城市 经济快速发展与低收入群体住房需求存在矛盾的问题。要有效地解决这一矛盾，政府应该 从加强管理服务的角度出发，转变传统管理思路，引导群租房从普遍违规、失范逐步走向 有序、规范。社区虽然不是群租房管理的主要管理部门，但在群租房常态化管理工作中也 大有可为，是促进社区和谐共建不可或缺的重要一环。社区应该在法律法规的指导下，做 好自身工作，借助用人企业、物业服务公司、各小区业主委员会等各方面的力量，提高社 区自治程

34、度，齐心协力，最终实现政府、企业、社区、房主以及租户的互利共嬴。第1章绪论1.1 研究背景和意义近年来，群租房作为房屋租赁的一种形式，在北京、上海、广东等一线城市悄然兴起。 群租者的生存状态及其对住宅区、社区乃至城市的影响，也越来越多地引发了人们的关注 和讨论。群租房兴起的原因复杂多样，它与城市化进程的快速发展、流动人口的大规模增长、 及居民收入水平与物价房价的高度不匹配等问题密切相关。城市化进程的快速发展带来大 量的工作机会，吸引了大批外来务工人员，也带来了庞大的住房市场需求。一方面，这些 务工人员工作不稳定、工资普遍低于城市平均水平，无力在生活的城市购买自住房，也无 法承受高价房租。另一方

35、面，城市生活的物质代价越来越高，物价不断上涨，房价逐年攀 升，生活成本居高不下。在这样的背景下，群租房以其低廉的价位，受到了社会底层低收 入人员的青睐。但由于国家相关法律法规缺位、租房市场发育不成熟、管理部门不明确、管理不规范, 造成群租房多年以来无监管发展，舆论上以负面新闻居多，如过度消耗小区公共资源带来 的邻里纠纷、流动人口增多引发的消防隐患和治安事件等等，引起了社会各界广泛关注。 各地政府也采取了一系列的整治行动，有些甚至采取强制拆除的治理方式，但根据长期的 报道和观察来看，这些措施都收效甚微。如何有效将群租房纳入管理，在便利外来务工人 员的同时消除负面影响，日益成为人们关注的焦点和普遍

36、的社会问题。1.2 文献综述自群租房现象兴起，学者进行了全方位、多角度的研究。钟乙分析了群租现象的根本原因是社会、市场、法规和管理等方面的缺位，建议政府 立法明确最低居住标准、住房属性和住房使用行为，来制止群租现象的产生。张应立认为 群租房带来诸多负面问题，但行政管理与法律对私有财产权保护的矛盾和法律法规对群租 房处置的不一致，导致现实执法困难。王雪琴、沈福俊等人剖析了群租的合法性。王雪琴认为群租是合法的租赁行为，治理 群租问题的根本途径是民事法律关系配合政府的行政干预。沈福俊分析了群租者的居住 权保护问题，认为解决群租问题并不能仅仅靠强制性的“整治”。王哲、郭君等人在群租治理中引入博弈论方法

37、。王哲以博弈纳什均衡解为出发点，构建了地方政务和群租人员的博弈模型，认为地方政府在安置的前提下治理群租房是最有利 的。郭君以北京市天通苑社区的群租整治为例，构建政府、市场、社区多元中心治理模式, 以发挥三者合作、自治和制衡优势。饶斌等人从实例出发，探讨群租房问题的解决方法。饶斌结合自身在房地产管理部 门的工作实际，从城市公共行政的角度深入分析群租现象，指出政府要加强对外人员的管 理与服务以满足不同人群对住房的要求。龚燕凌以中远两湾城为例介绍了上海市政府在 住宅区群租治理中的做法与困境，指出应建立多元治理机制、丰富住房市场产品供应、完 善外来务工人员住房保障政策。张靖站在群租者的角度分析群租房产

38、生的原因，建议从制 度保障、社区融合与群租自我管理的角度对群租现象进行治理。郭力强以吴江经济技术 开发区群租房问题为研究对象，认为对于群租房是目前经济发展新常态长期存在的现实问 题，应完善法律法规，制定更加符合现实的政策，实现长期探索U0Jo综上所述，大多数学者们认为群租治理宜疏不宜堵，应尽快完善相关法律法规，引导 社会、企业等多方参与，对群租房进行长期有效地治理。但这些文献给出的大多是站在国 家、社会等宏观层面的方案，需要聚合政府各部门以及社会各界的力量，对于社区委员会 等基层组织来说没有提供更加具体、有效、切实可行的治理方案。杨行社区居民委员会作 为杨行镇居民自我管理、自我教育、自我服务的

39、基层群众性自治组织，在群租房治理工作 中起着落实政策、排查情况、反映民情民意的重要作用，需要更加有针对性的指导。1.3 课题主要研究内容本文主要包括以下研究内容：第一部分主要对群租房现象进行总体概述，界定新型群租及其对社区生活的影响。其 次介绍了上海市对群租房的认定标准，现行法律法规中与群租房相关的条款和规定，为社 区群租房管理提供法律依据。第二部分主要介绍近年来杨行社区群租房的管理过程及基本现状，采取的各项措施及 目前依然存在的问题，并分析这些问题出现的深层次原因。第三部分从社区自我管理、自我教育、自我服务的特性出发，探讨社区在群租房管理 中可以发挥怎样的作用，从社区的角度出发进一步解决群租

40、房管理中遇到的问题。1.4 课题的基本思路和研究方法1.4. 1研究思路一、从群租的概念、性质入手，阐述群租现象的社会合理性。二、从社区的工作职能和特性出发，分析社区在群租房治理中的承担的责任和局限, 指出本文的出发点是解决社区在群租房管理中存在的问题。三、运用法学、社会学、公共管理学等多学科的知识，分析杨行社区群租房管理中各 种问题产生的原因。四、从社区自治的角度出发，通过多种举措，达到解决群租房问题、达成社区和谐的 最终目的。研究方法一、文献研究法对收集到的文献、新闻报道与法律法规进行收集与分类整合，了解群租目前的研究现 状与法律规范，对群租进行界定。二、实地调查法对杨行社区中有代表性小区

41、（XX花苑）的群租房进行社区调查、实地走访，借助收 集掌握的数据资料，深入分析，全面归纳出杨行社区群租房存在的背景原因、共性问题和 主要特点，为进一步深层次的原因分析，找寻社区群租房未来发展策略提供依据。三、访谈法根据多次整治行动中对小区居民、业主和群租房租户等进行的实地访问、个别访谈， 对群租治理过程中的艰难问题形成更全面的认识和了解。第2章群租房概述2.1 界定新型群租2.1.1 传统群租与新型群租“群租房”的意思很容易理解，但并没有统一、公认的定义。普遍认同的群租房是指 一种改变了住宅的房屋结构和布局，将一套住房中原有的房间分割、改建成若干小间出租 或一个房间内搭建多个床位，向两个以上承

42、租人出租的房屋租赁方式。如此一来，学校、 单位为其学生或员工提供的收费的宿舍在事实上也属于群租房网。但为何群租房仅在近年 才恶评如潮、成为舆论焦点？这是因为近年兴起的新型群租与集体宿舍、学生宿舍等传统 群租之间存在着以下区别：1、出租方不同。传统群租的出租方主要为企事业单位、国家机关和学校等单位、组 织、社会团体（以下称为单位和学校），在宿舍管理上承担明确的法律责任。相应地，单 位和学校也制定规章制度来约束双方的权利和义务，承担管理与安全责任，保障员工和学 生的合法权益和人身财产安全。新型群租的出租方目前绝大部分为自然人，法律没有强制 规定出租方有保障承租方的人身财产安全的义务。2、承租方组成

43、结构不同。传统群租的承租方主要为单位和学校的员工（及其家属） 和学生，人员结构单一稳定，具有相对紧密的人际关系和相对和谐的居住氛围，产生矛盾 时容易相互妥协和解。新型群租的承租方人员结构复杂，群租者可能有亲属、乡友关系， 也可能互不相识，相互之间不存在强烈的约束关系，出现问题时更容易造成矛盾激化。3、租赁的房屋用途不同。传统群租中用于租赁的房屋用途十分明确，尤其是上世纪 单位和学校自建的宿舍，主体结构、楼体承重、房间用途、消防安全等设计规划适均满足 多人集体居住的要求。而新型群租中用于租赁的房屋大多数由普通家庭住宅进行改造，建 造时并未考虑上述需求，居住空间狭小，人口密度大，存在安全隐患。4、

44、出租方和承租方的关系不同。在传统群租中，出租方和承租方之间除了房屋租赁 关系，还存在着更为主要的雇佣或教育关系，这是租赁关系产生的前提，对承租方具有较 强的约束性，无形中增加了承租方服从管理的自觉性。而在新型群众中，出租方和承租方 一般只存在最基本的甚至口头的租赁关系。承租方并不愿多过地接受出租方的约束和管 理；出租方参与管理的意愿也很低。这也是新型群租难以参照传统群租的最大原因。从以上的分析中可以看出，新型群租中出租方与承租方之间、承租方与承租方之间的彼此陌生、关系约束不强，仅是通过中介、广告等媒介才形成租赁、合租关系。这种关系 不稳定，极易破裂，因此导致公共安全事件和纠纷矛盾层出不穷。本文

45、以下章节中的群租 房便特指这种新型群租，主要探讨社区委员会如何发挥自身的作用，对群租房进行有效治 理。2.1.2 新型群租对社区的影响杨行社区的新型群租普遍存在以下危害：一、存在建筑安全隐患一些出租方受利益驱使，人为地改变原来的房屋结构，不但增加了房屋楼板承重，容 易造成楼板开裂、结构受损，也容易因人多而超出承重墙承重能力，发生倒塌事件。二、存在消防安全隐患1、依据普通住宅小区的原有设计，防火通道无法满足如此高密度人群的疏散，一旦 发生火灾就会导致悲剧。2、线路复杂，火灾隐患。群租房内多设置了大量的家用电器和拖线板，线路复杂， 多条电线被杂乱地挂在墙上，有的电线在空中打结，有的电线外皮已经破损

46、脱落，严重危 害住户个人人身的财产安全。3、煤气乱用乱放，易燃易爆。不少租户为了图方便，使用“热得快”烧水，且将煤 气罐放置在过道上，有可能几户人家共用一个煤气灶做饭，煤气罐使用频繁，使用人员繁 杂，始终处于无人检查维护的状态，极易导致煤气泄漏而引起的爆炸火灾等。三、存在治安隐患1、小偷小摸，东西常丢小到牙膏、香皂，大到钱、手机等，因为大家都居住在一个房间里，所以自身的财产 安全并不能够得到保证，而且就算是丢了东西，人员混杂，能找回的可能性也是微乎其微。2、鱼龙混杂，犯罪案件频发群租人员往往职业不同，相互并不熟悉，很容易引发治安事件。很多盗窃、传销组织 等都会选择群租房来租（造价低、床位多）。

47、而二房东在急于脱手拿到利润的驱使下，并 不会有效的核对入住者信息，更是滋长了盗窃、斗殴、人身伤害等犯罪案件的发生。甚至 有女租客被性侵事件发生。四、引发邻里纠纷1、噪音扰邻，作息混乱，还有部分租户如因记不住房号会半夜开错或敲错业主房门等现象，对业主的正常生活造成极大影响。2、垃圾堆放、卫生条件恶劣，严重影响小区生活环境。2.2 群租房的法律界定目前，我国法律还没有对群租房进行明确定义。住房城乡建设部在2011年施行的商 品房屋租赁管理办法中规定应当以原设计的房间为最小出租单位，人均租住建筑面积不 得低于当地人民政府规定的最低标准。各地政府根据自身情况对该条款进行补充规定。北京市关于公布我市出租

48、房屋人均居住面积标准等有关问题的通知规定最小出租 单位为规划设计为居住的房间，不得改变结构分割出租或按床位出租，每间居住人数不超 过2人，人均居住面积不得低于5平方米。广州市关于广州市租赁住房标准的通知（征求意见稿）制定了详尽的租赁住房标 准，除了规定最小出租单位、可出租空间、人均使用面积（不得低于5平方米）。此外， 还在消防、燃气、结构、治安、环保、给排水、供电等方面都制定了相关技术标准或规范。深圳市出租屋管理若干规定规定了最小出租单位，禁止隔断出租，人均租住建筑 面积不低于6平方米。杭州市居住房屋出租安全管理若干规定将最小出租单位放宽为卧室或起居室，不 得隔断出租，每居室人数不得超过2人，人均使用面积不得少于4平方米。2.3 上海群租相关规定上海市也制定了相关群租标准，达到标准的合法存在，未达标准的则要依法打击。2004年上海市政府发布上海市居住房屋租赁管理实施办法（以下称管理实施办 法）