PPP模式介绍及与BOT等融资模式的比较分析.docx

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1、PPP模式介绍及与BOT等融资模式的比较分析2014年3月16日，中共中央、国务院印发了国家新型城镇化规划(2014- 2020年)，这是中国城镇化发展的一部顶层纲领性文件，该规划的发布确定了 新型城镇化将成为下一阶段我国经济发展的重大战略。“规划”全面地解答了 “人 往哪里去”、“钱从哪里来”、“城市怎么建”、“土地怎么用”等新型城镇化建设的 一系列重大问题。针对采取怎样形式的融资模式，解决“钱从哪里来的”的问题， 此次规划中明确提出“制定非公有制企业进入特许经营领域的办法”，放宽准入， 引入社会资本参与城镇化建设。在众多公私合作金融模式中，PPP模式因拥有最 大限度地运用民营企业的先进技术

2、和管理水平的特点而受到财政部的推崇。因此, PPP模式或将成为私人资本参与城镇化建设的主要融资方式。一、PPP融资模式成新型城镇化主要融资方式在我国城镇化建设过程中，一些地方过度依赖土地出让收入和土地抵押融资 推进城镇建设，加大了地方政府性债务等财政金融风险。2014年3月16日，中 共中央、国务院印发了国家新型城镇化规划(2014-2020年)。针对采取怎样 形式的融资模式，解决“钱从哪里来的”的问题，此次新型城镇化规划中明确提 出，加快财税体制和投融资机制改革，建立多元化、可持续的城镇化资金保障机 制。具体内容包括：一是政府融资将由贷款为主转向发债为主。“规划”提出，建立健全地方债 券发行

3、管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券。这意味，随着预算 法修改完成之后，符合条件的地方政府有望自行发行债券。二是培育地方主体税种。“规划”指出，加快房地产税立法并适时推进改革， 加快资源税改革。预计,未来房产税、资源税与环境保护税将成为地方主体税种。三是放宽准入，引入社会资本参与城镇化建设。“规划”提出，“制定非公有 制企业进入特许经营领域的办法”。PPP模式与BOT模式等一样是公私合作提供公共服务的主要模式之一。PPP 模式适合新型城镇化建设中的机场、城市轨道交通、公交设施、热力供应、体育 场馆、医院、学校等众多项目，并且相比较其他模式公司合作的模式拥有政府与 民营企业的合作互动贯穿

4、于整个项目周期，最大限度地运用民营企业的先进技术 和管理水平的特点。因此，该模式近期受到财政部的推崇，或将成未来私人资本 参与城镇化建设的主要方式。二、PPP融资模式组织形式及特点（一）PPP融资模式组织形式所谓PPP,是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握 的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能，同时也为民营 部门带来利益。通过这种合作和管理过程，可以在不排除、并适当满足私人部门 的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源 发挥更大的作用。图表1: PPP模式组织形式（二）PPP融资模式特点第一，PPP是一种新型的项目融资模式。

5、PPP融资是以项目为主体的融资活 动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持 的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通 过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的 有限承诺是贷款的安全保障。第二，PPP融资模式可以使更多的民营资本参与到项目中，以提高效率，降 低风险。这也正是现行项目融资模式所鼓励的。政府的公共部门与民营企业以特 许权协议为基础进行全程合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP融资 模式的操作规则使民营企业能够参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性 研究等前期工作中来，这不仅降低了民营

6、企业的投资风险，而且能将民营企业的 管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而 有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对 缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。第三，PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投 资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引 不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策 扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。 通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性

7、。第四，PPP融资模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高城 市轨道交通服务质量。在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与城市轨道交 通的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进 而降低资产负债率，这不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移 给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地 为社会和公众提供服务。（三）PPP融资模式的应用PPP模式在海外得到广泛应用。在美国,最大的PPP部门是供水和废水处理， 约15%的市政水务服务通过PPP项目进行，并且越来越多的交通运输项目开始采 用PPP模式，南部诸州的收费高速公路PP

8、P项目正在建设中。英国签订的PPP合 同累计超过700项，总投资超过500亿英镑，涉及交通、卫生、国防、教育等领 域。亚洲和非洲各国的PPP项目也很多，据世界银行调查，全球有超过50%的PPP 项目在亚洲设立，主要集中在能源和交通等基础设施领域。通过在政府与民营企业之间建立了风险共担机制，PPP模式能够调动民营资 本的积极性。在项目建成运营后，政府成立专门监管机构，定期核定项目运营成 本，对民营企业的短期亏损进行补贴，使得民营企业“有钱可赚、有利可图”， 且盈利相对稳定。这在一定程度上解决了基础设施短期回报差的问题，使民间资 本进入成为可能。但是当前法律法规的不健全，公平有效的风险分担机制尚未

9、得 到完善都会阻碍PPP模式进一步推进。三、PPP融资模式与其它公私合作模式的比较分析（一）公私合作提供公共服务的主要模式新型城镇化建设带来较大的资金缺口，而地方债务高企下，可供政府资金腾挪的空间有限，因此吸引民营资本成为新型城镇化融资的重要渠道。2013年12 月的中央城镇化工作会议明确提出，“放宽市场准入，制定非公有制企业进入特 许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营”。2014年4月2 日的国务院常务会议上又确定了吸引社会资本，扩大铁路发展基金，支持中西部 铁路建设的措施。这为政府与民营企业合作提供公共服务奠定了政策基础。当前 来看，政府和民营资本合作提供基础设施具有很多

10、模式，其中主要区别在于政府 和民营资本相对参与程度以及承担风险的大小。图表2：公私合作提供公共服务的主要模式对比公私合作类型内容将点政 府 参 与 程 度 更 高政府自己建设、运营政府全额投资建设基础设施,实行事业制运营，亏损由政府承担-建设、运营效率低BT (build-transfer)建设一转让政府通过招投标方式选定企业建设 基础设施，建设完成后移交政府,政 府按照投标合同支付款项-建设效率有所提升-政府付出成本高于自建企业为减少成本不注重工程顺量民 营 企 业 参 与 程 度 更 高PPP(public-private-partnership)政府与私人企业建立一种伙伴式的 合作关系，

11、以特许权协议为基础,共 同提供某种公共物品或服务的模式-政府与民营企业的合作 互动贯穿于整个项目周期， 最大限度的运用民营企业 的先进技术和管理水平BOT (build-operate -transfer) 建设-营运-转让企业建设完成后，在一定时期内特许 经营设施，没有设施所有权，特许经 营期结束后将设施移交给政府一建设和运营效率都有所 增加-在特许经营期内，为尽快 回收投资，企业提供公共服 务的价格过高BOO (bu i1d-own-operate)建设-拥有-营运企业建设完成后，长期拥有、运营基础设施-类似于私有制根据融资项目属性不同，可以选择不同的融资模式。政府在BT模式下资金 压力较

12、大，适合于未来没有现金流的公共设施项目，如城市道路、防灾体系等。 B00等类私有化的模式可以完全释放资金压力，但是不利于一些公共服务的定价, 因此在国内使用的相对较少。当前政府主推的时介于两者之间的融资模式，典型 的有BOT和PPP模式，两种模式的主要区别也是政府介入的程度和方式不同，并 无明显的优劣。一般来说，BT模式适用于非经营性项目，PPP模式适合准经营性 项目，BOT模式适用于经营性项目。图表3：不同项目最适合的公私合作的融资模式项目类型非经营性项目准经营性项目经营性项目特点没有未来现金流未来现金流不能覆盖 全部成本未来现金流能够覆盖 成本并保证获利代表项目城市道路、城市河道治 理、城

13、市防灾体系等机场、城市轨道交 通、公交设施、热力 供应、体育场馆、医 院、学校等项目自来水厂、污水处理 厂、垃圾处理设施等 项目融资方式BT模式PPP模式BOT模式（二）PPP融资模式与BOT融资模式比较分析图表4： BOT模式组织形式PPP模式和BOT模式对于政府的资金压力较小，因此也成为力推的主要融资 模式。这两种融资模式非常相近，差别主要集中于合作关系、民营企业进入时点、 支付方式、利益分享、风险分担、融资担保、信息是否完全几个方面。图表5： PPP模式和BOT模式差别模式BOTPPP合作关系政府与民营企业是垂直关 系，即政府授权企业独立建 造和经营设施政府与企业参股组建项目公 司，共同

14、建造和经营设施民企参与时点在招投标阶段进入项目在项目的可行性分析与论证 阶段进入支付方式更多是用户付费用户付费和政府补贴利益诉求双方只关注自己利益双方以整个项目利益最大化 为目标融资担保以民营企业资信或项目预期以项目预期收益和政府补贴模式BOTPPP收益担保担保风险分担民营企业承担风险较大，政 府对项目的控制较弱政府对项目控制较强，双方 共同承担风险信息是否完全信息不对称信息共享四、ppp融资模式的风险防范措施PPP融资模式在新型城镇化中将被广泛采用，有利于民营资本参与新型城镇 化建设，同时商业银行通过参与这种融资模式可减少信贷过程中的风险。但这并 不是说商业银行参与PPP融资模式并没有风险。

15、由于PPP融资模式目前存在缺乏 专营机构、法律不明确等问题，商业银行参与新型城镇化建设中的PPP融资模式 时面临法律规范不完善带来的法律风险、地方债风险以及工期被拖延的项目建设 等风险。因此商业银行在参与该模式时需要从以下几个方面防范PPP融资模式风 险。（一）加强贷前调查与贷后防范措施严格落实贷前调查，贷后跟踪的措施，派人定期查看项目公司的财务状况, 防止项目财务风险。银行需建立专门的项目小组，负责跟进项目。该项目小组可 以跟项目方共同办公住进项目建设地，在实地监督项目工程建设，监督项目材料 的使用等，从而防范资金风险。（二）培养复合型人才，派相关人员负责项目进程PPP融资项目设计金融、法律、会计、信托等多个领域的专业人才，因此商 业银行需要培育一批具有实践经验的复合型人才，派专人负责项目进程。通过人 才体系的积极建设，完善银行在相关业务中的盲区，避免银行因缺乏人才导致的 风险。（三）明确贷款方责任，完善合同管理商业银行在参与PPP融资模式时要厘清各方关系，在和平台公司或者其他私 营企业签订项目合同时，明确提出相关方的责任，并且在合同中明确贷款方哪些 行为可以直接收回贷款，确认贷款方的抵押物品，通过合同管理能力的提升，规 避银行法律行为，最大程度地保障银行的贷款安全。