公共和非赢利性组织战略规划与管理.docx

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1、美国公共和非赢利性组织、社区的战略规划与管理15年前，那些构成战略规划的概念、程序、工具，被许多美国学者（包括我）视为一种从私人部门引入的，令人兴奋和极具潜力的方法。而现在，在美国公共的和非赢利性组织中对战略规划的使用已成为一种普遍现象而不是特例了。战略管理（strategic management）综合了战略规划与实施，其应用相对战略规划来说不算广泛，但因战略规划的使用者希望加强它的影响而作用日强。为空间规划目标而使用的战略规划现在虽然较弱，但正在不断发展壮大。有些困难的是，空间规划的职能部门，对于那些实际开发、管理或改变空间使用的其它部门很少有足够影响其决策的权力。在一次对美国都市管理者的

2、调查研究中Poister和Streib发现（1994），63%的被调查者承认在他们的裁定中参考了战略规划。这其中有40%的人称其在全市范围内使用，而大约20%说只在特定的部门或项目中使用。在使用战略规划的城市中，有42%的管理者认为其十分有效。在更新的一次调查中，Berman和West发现（1998），74%的被调查城市使用了战略规划，其中52%同时使用了以社区为基础的战略规划，而有67%的城市正准备向战略管理的方向发展，它们使用的是衡量工作业绩(performance measurement)与预算挂钩的相关战略。最近一次对州一级机构（包括那些负有空间规划职责的机构）的调查显示，60%称其使

3、用了某种形式的战略规划，另有9%准备在未来使用（Berry & Wechsler 1995）。一半的被调查者认为机构方向设定（agency direction setting）和目标设定(goal setting)是战略规划过程最重要的成果。另外，许多州主动制订了全州范围的战略规划，例如俄勒冈州基准(Oregon Benchmarks)，得克萨斯的明天(Texas Tomorrow)，以及明尼苏达的里程碑(Minnesota Milestones)等（Broom 1995，Melkers & Willoughby 1998）。这些规划通常包括对特定空间规划领域的关注，如交通运输和环境等等。它们

4、通常是在一个集中的预算或规划办公室及其它相关部门的领导下，按照全州的发展目标制定规划。这种州级机构广泛使用的战略规划通常（或至少在一定程度上）最终被立法成为本州法律。在联邦层面，1993政府工作业绩与成效方案（the Government Performance and Results Act of 1993，简称GPRA），要求几乎所有的联邦机构（包括那些负有空间规划职责的机构）必须制定五年战略规划(five-year strategic plan)、年度工作业绩计划(annual performance plan)以及年度工作业绩报告(annual performance report)。

5、这样，战略规划提出了五年工作的框架，并明确了机构的任务、目标以及如何实施。年度工作业绩计划要确认衡量每一计划任务的服务水平、支出、成果等业绩指标体系，并与上报的预算相挂钩。而年度工作业绩报告是为了将实际的计划执行情况与目标相比较。换句话说，该法案对所有联邦政府机构所要求的实际上就是战略管理。但此联邦法案产生的影响还没被仔细研究过。在非赢利领域中，战略规划的使用更加广泛。在1998年做的一次调查中显示，绝大多数的被调查者说他们的组织中使用了战略规划（Berman & West 1998）。对于这些非赢利性机构来说，使用战略规划以及其它提高生产效率的手段，最重要的成果就是：随着时间的推移产生效益，

6、创造了一种有效的变革工具，同时使人们对新观念持开放的态度。从上文可以看出，战略规划和战略管理（尽管战略管理的应用范围相对稍小）在美国公共和非赢利性组织中已被广泛使用。但是，它们被多广泛地直接应用在空间问题上还不清楚。在过去的15年里，这方面的应用在不断增多，可以预料，在空间问题方面的应用将继续不断增加。除此之外，战略规划、管理的使用者通常认为它们是有效的。虽然也有例外。可惜，还没有科学的检测系统可以显示其有效程度。战略规划详述美国学者提供了许多关于战略规划的定义。这里我将使用自己的定义，它更接近于其它学者所定义的战略管理，这一主题后文将很快谈到。我将战略规划定义为：为产生基本的决策与行动而进行

7、的控制性工作，这些决策指出一个组织或其它独立实体是什么、它们做什么以及为什么这样做（Bryson 1995，第4-5页）。从这个定义可以看出，战略规划不仅仅是单纯的概念、程序或工具，而是一整套概念、程序和工具。为了达到预期的目标，它们必须被仔细修改、调整，以适应情况的变化（Bryson & Roering 1996）。许多学者认为普适性的战略规划程序是存在的（例如，Bryson 1995，Bryson & Anderson 即将出版，Barry 1998，Eden & Ackermann 1998，Friend & Hickling 1997，Winer & Ray 1994，Nutt & B

8、ackoff 1992）。虽然这些程序在细节上非常不同，但它们仍有大量的共同之处，Poister和Streib（1999，第309-310页）在一份关于战略规划和管理的评论中，认为战略规划是： 关注一个组织所面对的最基本问题的确认与回应； 研究解决目标的主要问题，以及那些具有争议性的、并能影响任务及战略的概念； 强调外部能够影响组织及其任务趋势的重要性； 考虑内外部（尤其是外部）及利益相关人员所关心、偏好的问题，提高政治上的可行性； 极力依靠高层次管理者（有时会是政府民选官员）的积极参与，并获得这些官员必要的支持； 要求主要参与者必须坦诚地面对一些关键问题，以便为规划提供责任承诺； 以行动为导

9、向，并强调发展以执行为目标的规划的重要性； 关注当前实行的决策，为组织的未来合理定位。战略规划的顺利完成将会带来许多好处，包括上文调查中提到的评价指标。战略规划的倡导者们通常提及它四个潜在的主要收益：第一，提升战略思想和行动；第二，改善决策的制定；第三，加强组织的反应灵敏度，并改善工作业绩；最后，战略规划能够帮助组织的工作人员更好地实现各自的作用、完成职责、加强合作及丰富专业知识。然而，这些结果并不能保证是必然的。因为从某个角度来看，战略规划仅仅是一套概念、程序和工具。领导者、管理者和规划者必须很小心地进行战略规划，成功依赖于（至少部分地依赖）他们根据具体情况对程序所做修改、调整的合理程度。即

10、使如此，也不可能必然成功，尤其是在面对较为困难的战略问题时。除此之外，尤其当一个组织或社区面对紧急情况时（虽然每一个危机都应被战略性地管理），或者此组织或社区缺乏必须的技巧、资源，或主要决策者不能承担制订好的规划所必须承担的责任等情况下，我们并不推荐使用战略规划。这样的情况体现了Bill Roering和我所提出的“战略规划的悖论”：在最不可能生效的地方最需要战略规划，而在最有可能生效的地方却最不想引进战略规划（Bryson & Roering 1988）。明确什么是战略规划做不到的也很重要。被“共同的意愿”（coalition of the willing）（Cleveland 1993）有

11、技巧性地使用，战略规划能够帮助组织、社区将注意力集中在实现重要目标的有效决策和行动上。但战略规划不能替代战略思考和行动，只有那些真正关心、并愿意承担义务的人才能做好战略规划。如果战略规划被草率地使用，它会把原本想要鼓励的战略思想、行动排除在外。此外，战略规划不能代替领导的作用。根据我的经验，对于增强组织业绩，领导的作用是不可代替的。至少主要的决策者和实施者必须全身心地致力于战略规划的运行，否则任何使用战略规划的尝试将注定失败。同时，战略规划与创建组织或社区的战略并不是同义的。战略有为数众多的来源，包括已规划的和未规划的。战略规划通常产生一份关于组织或社区意图(intention)的文件。但在实

12、践中它会在实施过程中根据发生的新情况和新打算结合起来（Mintzberg 1994，Mintzberg & Westley 1992，Mintzberg & Waters 1985）。战略规划虽然能帮助发展和执行有效的战略，但他们仍要面对不可预见的机会与挑战。对战略规划的过度迷信，将导致他们看不到那些没有计划和未预见到的信息、观察角度、行动。事实证明，它们通常是极为有用的。最后，战略规划与美国的社区总体规划(comprehensive planning)也是不同的。如果制定总体规划的机构与政府决策机构有直接联系，也许战略规划与总体规划看来差别会很小。然而，在通常情况下，两者之间存在着三个重要的

13、不同之处。第一，总体规划通常是为了满足管理土地使用与开发等方面的法律需要而制定的，它必须遵循法定程序，同时必须拥有法律文件的内容。作为法律的手段，这些对总体规划具有重要的影响。另一方面，总体规划的严格性会与政府官员必须应付的政治性程序相冲突。而战略规划虽然很少拥有法定的地位，但它能为法律要求和相关的严格政策文件与实际决策、操作之间提供一座沟通的桥梁（Rider 1983）。第二，总体规划常将自身的议题限制在某些现有的政府职能上。正因为如此，对于主要的决策者来说，总体规划不如战略规划好用，后者在鼓励决策者决定为什么做，在哪里做，什么时候做以及怎样去做等问题之前，帮助决策者将注意力集中在政府所有实

14、际的以及可能的作用上。部分的困难在于，总体规划的实施通常被规定其如何使用的法规与导则、政府内规划机构的结构性分布等因素所牵制。满足立法必要条件、规划导则的结果是，总体规划通常已不是综合性的了，而是与土地使用、公共设施、交通运输、公用事业、住房以及其它一些可能的功能相联系的单项功能性规划。这些功能性规划通常并不能很好地协调一致，总体规划也受到政府内规划机构的结构性分布因素的限制。同时，如果规划人员不能与政府主要决策者紧密联系，他们所承担的职责能起的作用将远远小于政府的实际议程。第三，正如Kaufman与Jacobs（1987）提出的，单个社区的战略规划更加以行动为导向，更加广泛地被参与，更加强调

15、和理解社区之间强项弱点的对比以及社区所面对的机遇与挑战，同时更加关注社区间的竞争行为。我们可以这样总结：与总体规划相比，战略规划需要更加综合的观点，同时战略规划能够产生更多关注焦点的可选的行动方案。战略管理详述战略规划是战略管理的基石，战略管理是战略规划的逻辑扩展，同时也是美国政府及非赢利性组织用以完成他们工作的方法（Vanzant & Vanzant 1996，Poister & Streib 1999）。正如Poister和Streib（1999，第310页）所提到的，战略管理包括战略规划，但同时它又是一个更具包容性的过程，更加关注在可持续基础上战略地来管理一个组织。Poister和Str

16、eib的战略管理框架体系中，综合了七个要素：价值 (value) 、任务 (mission) 和视角 (vision) ；战略规划；以实效为导向的预算 (results-oriented budgeting) ；业绩管理 (performance management) ；战略度量(strategic measurement)；对内外环境的评估(assessment)；以及这些要素之间的反馈、回应关系（feedback relationship）。以下依次简要地讨论这些要素。价值、任务和视角。该要素被视为战略管理的中心组织力量。如果各方对此三者能取得一致意见，那么战略管理系统的创建与运行将远比

17、未能取得一致意见时要容易得多。如果不能取得一致意见，系统无疑将会是松散和不完整的。事实上，在许多环境中这种一致意见的取得非常困难，对于社区来说尤其如此。紧密完整的战略管理系统并不十分普遍，因此在大多数情况下，不必刻意追求。战略规划。该要素被用来帮助组织和社区明确价值、任务、视角并发展战略性行为来实现它们。这种战略行为如果想要被有效地执行，必须掌握足够的资源。以实效为导向的预算正是解决上一问题的方法之一，它能够迅速地在全美范围内取得资金。这种方法以组织、社区的战略日程为开端，并详述了每个战略、任务、项目、行动的预期结果，然后据此对每个项目注入资金。这种预算程序会使得特定的战略行为获得足够的资金，

18、激励组织成员及投资参与者继续提供支持。当然，关键在于如何协调众多的、运作起来往往造成跨空间影响的组织所做的预算。业绩管理。该要素包括了一系列的战略和机制。这些机制将战略行动的职责分配给特定的单位、个人，并令他们为各自的业绩负责。例如，为此目的而被广泛使用的目标管理（management by objective, 简称MBO）系统。另一种被日渐关注的平衡得分卡（Balanced Score Card, 简称BSC）方法，能够将价值、任务、观点转换为可度量的、可管理的组织业绩。BSC努力在两者之间保持平衡：一方关注财政产出，另一方则主要关注用户所关心的内容：关键的内部程序、组织及其雇员的学习与成

19、长（Kaplan & Norton 1992，1993，Kaplan 1998，Poister & Streib 1999）。战略度量。指组织或社区向战略目标努力时，识别和跟踪评价那些能对业绩进行有效度量的指标。这些标准应能够图示进度，评价预算的分配是否合适，并可从中得知下一步应如何做。不幸的是，对于公共和非赢利性组织以及社区来说，发展有效的得到官方认可的指标体系是十分困难的，而这往往会成为战略管理系统的致命弱点（Innes 1996，1998，Ammons 1995）。内外环境的评估。必须不断地结合主要投资者进行内外部的监测与评估，否则将无法得到明智现实的信息、决策和行动。上述不同要素间的反

20、馈、回应。这对于有效的学习、适应，以及领导行为的发生来说是必需的。这项工作是很困难的，而且并不一定能够成功。虽然如此，仍有强大的动力推动美国公共和非赢利性组织去尝试（即使不是欢迎）战略管理方法。这些动力包括：不断增长的对公共职责的需求、不断加强的立法监督、财政保守主义和对领导、提升业绩、用户服务的专业性关注。“实效管理”的概念，得到了美国越来越多公共和非赢利领域学者、从业人员的一致认可，其中包括总统、副总统、为数众多的州长、市长、城市管理者、非赢利性机构管理者等等。正如Poister和Streib（1999，第323页）所说的：“在任何规模和复杂程度的公共机构中，如果没有良好的战略管理能力，就

21、不可能做到实效管理。事实上，从宏观层面来看，战略管理强调发展和执行战略议题，这与实效管理是同义的当在公共管理文献中，类似战略规划、业绩衡量、质量提升、工作程序再设计、成效基础上的预算等等更加具体的方法的使用得越来越普遍时，战略管理成为了一种核心的、完整的程序，它能够为组织指明方向，并保证为实现战略目标所做努力的一致性。”虽然战略管理的执行有一定的困难，但过去很多的相关努力如规划、计划和预算体系（Planning, Programming, and Budget Systems, 简称PPBS），零预算（Zero-based Budgeting, 简称ZBB）证明了这种创新仍算是一种显著的进步。

22、很明显，现在的情况已经有所不同。也许是因以前改革经验的积累导致了对如何进行实效管理的更好理解；也许它是一种对商业用户服务的理念和全面质量管理观念的接受，同时伴随着政治家和专家对小型化、再设计、再创造的追求（Fesler & Kettl 1996）；也许它是正在兴起的以“实效为导向”(result-oriented)的观念，就像在Osborne和Gaebler的畅销书再创造的政府(Reinventing Government)（1992），Al Gore副总统的国家工作回顾(National Performance Review)（1993），Moore的创造公共价值(Creating Publ

23、ic Value)（1995），以及Osborne和Plastrik的消除官僚政治(Banishing Bureaucracy)（1997）中所探讨的那样；也许它体现了新政治领导人和职业管理者的核心观念，他们可以无顾忌地挑战那些关于事物现在会怎样、将来会怎样的陈词滥调。无论是何种原因，实效管理和公共非赢利性战略管理会继续被广泛接受。战略管理系统根据我的经验，如果涉及的人数较少（从五人至几百人），那么战略规划的执行将相对容易。而要在整个组织内、组织网络之间、或社区内（指大大小小的城市、乡村、地区、州），使战略性思想和行动深入人心，则是非常困难的。战略管理系统就是解决这个问题的方法，它是指在合适的

24、地方、合适的时机，推行战略思想和行动，并控制和引导其执行方式。通常，一个组织的战略在一个相当长的时期内会保持稳定，然后其改变又常常会出人意料（Gersick 1991，Land & Jarman 1992，Mintzberg 1994），因此这些系统通常关注战略的实施，而非战略的形成。这样，这种系统主要是组织的机制或为执行确定战略而做的战略管理安排。如果从稍微不同的角度来看，这种系统本身就是一种用以执行政策与计划的组织、组织间或社区的战略。同时，系统通常包含了对战略进行阶段性重新评估的程序和适用情况。正是在重新评估的过程中，新战略才得以被发现或形成。这些新战略通常已在组织中呈现出初期的形式了，

25、而战略重估程序仅仅是使它们以一种增值的、不造成混乱的方式更加突出而已。这些系统中产生的新战略主要是现存主题的变化，而不是全新的主题。真正重大改变的发生，通常是因新要求、新的职权划分、新的领导行为等从外部诱发的彻底的环境改变；或是体现了为适应持续的环境压力，不断积累、微小的组织调整，这种环境的压力表面看来只是带来量变，却最终导致质变（Bryson & Crosby 1992，Mintzberg 1994，Bryson 1995）。在美国，大约有五种主要的战略管理系统类型，但在实践中所见到的任何一种都是这五种类型的混合体。因此，这里的“类型”，指的是哪一种类型占主导地位。这些类型是： 分级管理模式

26、(Layered or stacked units of management models)； 战略问题管理模式(Strategic issues management models)； 契约模式(Contract models)； 排列组合管理模式(Portfolio management models)； 目标基准管理模式(Goal or “benchmark” models)。在详细描述每一种模式之前，需要说明的是我对任何战略规划管理制度化尝试的一种矛盾情绪。虽然创建和维持一个战略管理系统是非常重要的，但同样重要的是避免这些系统具有排斥明智的战略思想、行动的趋势。而这些思想和行动恰恰是

27、战略规划、管理所要努力引进的。在实践中，这些系统往往会变得过分形式化、官僚化，被日程表推动而不是被实际事务所推动，过于注重数字，被不合适的预测所束缚，以及变得保守。因此，请记住，无论何时、何种战略管理系统（或战略规划程序）存在排斥明智的战略思想、行动的危险，你应该立即修改或放弃这个系统（或程序），同时回到能够提升有效战略思想、行动的道路上去。同样重要的是应该认识到，每一个系统都包含了一系列能起特殊作用的、产生特定问题的、同时偏好一些特殊战略的安排。分级管理模式这种方法的目的是通过发展和执行一整套涉及组织不同层次、不同功能的战略（an integrated set of strategies a

28、cross levels and functions），有效地联系内外部环境。这种方法是经典的私人企业“目标向下/计划向上”(goals down/plans up)的战略规划程序。通常这种系统需要两种规划的循环，一种是战略的，另一种则是操作的：在第一个循环中，存在一个由上至下的战略规划发展过程，目标和指导方针位于框架的顶部，其下部的各个层次是对目标的回顾与调和；第二个循环中，制定操作计划用以执行战略规划。在每一个循环中，各种层次、功能的内外部环境被明确地、符合逻辑地、令人信服地联系在一起。这种程序在组织的全面性战略框架内每年重复运行。每三到五年，这些基本战略基于经验、条件的变化和新战略的出现

29、而被评价及修改，这些都需要预先计划。公共非赢利性组织已通过使用这种方法及其类似的模式而获益（Boschken 1998，Poister & Streib 1999）。应注意的主要问题是，由于坚信未来能够被准确预测，拆分分析操作过程中现实的纷乱情况，或具有过度集中化的权力等特点，该系统恰恰最容易排斥战略性思想和行动（Mintzberg 1994，Roberts 1993，Roberts & Wargo 1994）。同时，这种系统很容易对不可预测的事件显得茫然，并僵化于现存战略。因而，使用这种系统应非常小心，因为它们会以自己的方式行事；当需要重大改变时，它们仅仅提供渐进式的变化，同时仅为那些抵制重

30、大改变而不是希望改善现状的领导者、管理者、计划者的意志服务。政府工作业绩与成效法案1993(The Government Performance and Results Act of 1993)（Public Law 103-62），就是一次雄心勃勃的尝试。它希望为全美的政府行政部门和每一个联邦机构（包括那些负有空间规划职责的机构）建立一套分级管理系统。正如前文所提到的那样，每一个联邦机构都必须在1997年9月30日以前向管理和预算办公室（the Office of Management and Budget, 简称MBO）提交一份有关其行动计划的战略规划。从1999财政年度开始，该法案要求各

31、联邦机构必须为每一项任务准备年度工作计划，这些年度计划来源于部门战略规划，并为每个财政年度设置了业绩目标。在大多数情况下，业绩目标必须是客观、可量化、可衡量的成果，相关的服务水平、产出与成果应易于衡量与评估，如果遇到不可定量的情况，也应设定定性或描述性的目标。单个机构的工作业绩计划被合并到联邦政府的工作业绩计划中，而这种整体规划将成为该财政年度美国政府年度财政预算的一部分。这些机构被要求向国会提交一份有关将该年度实际工作业绩与规划目标相比较的年度报告。一旦哪方面的目标未能实现，报告必须解释原因，并提出在未来应如何改进（Panetta 1993）。创建整个联邦政府范围的战略管理体系的尝试，也许能

32、培养战略思想和行动，但在某些例子中却可能会排斥它们。不管如何，现实情况表明，主要的相关机构资助方（如国会、管理和预算办公室、总统）对此计划很感兴趣，因而每个机构都必须谨慎地做出回应。战略问题管理模式战略问题管理系统，是公共及非赢利性组织制度化战略管理系统中最普遍的形式。这种系统并不象分级模式那样尝试将各层次、各功能的战略整合起来，而是在对任务和战略目标达成一致的基础上尝试管理一组相对独立的战略问题。它认为这些问题可能处在不同的时间段中，涉及不同的选区及政治团体，因而不必同时考虑所有的问题。明尼苏达州的Hennepin郡（明尼阿波利斯市位于其境内），很多年来一直使用一套战略问题的管理方法（Eck

33、hert，Haines，Delmont & Pflaum 1993）。在这个系统中，战略指导方针处于顶端，在它之下，机构（包括那些具有空间规划职责的机构）被要求确认他们所认为的战略性问题。然后，位于顶端的领导者、管理者选择将要解决的问题，同时在将这些问题交给专门工作组之前对之进行可能的重组。随后，工作组向那些有权选择解决策略的领导者、管理者提出战略选项。接着，战略在下一阶段开始操作。尽管必须确保在某一问题领域内所做的选择不会导致其它领域的麻烦，每一个问题是被相对独立地管理。虽然许多公共和非赢利性组织在其运作的任何时间点上都会有好几个专门工作组同时开展工作，但很少的组织会进行下一步设计及使用战略

34、问题管理系统。他们没能建立一个关于组织目标或政策目标的整体框架，系统地找出要解决的问题，或确保各种不同的问题管理行为的合起来能够增加组织的管理效率。组织的领导者、管理者这时应考虑建立一个战略问题管理系统。然而，必须记住，这需将关键决策集中化。这有可能会引起那些不希望权力以这样的方式集中的人，或那些不喜欢这些决策的人的注意与抵制。契约模式契约模式作为战略规划与管理制度化的方法正变得越来越普遍。通过公共和非赢利性服务的提供者，该方法应用在美国规划及其它许多由公共财政支持的服务行业中（Osborne & Plastrik 1997）。例如，各层次的政府通常要通过一系列的契约管理许多不同的、与发展相关

35、的行动，如交通运输系统的规划、实施和管理，或许多的经济发展行动等等。这种模式也被用来进行学院区（school districts）（这里采用基于场所的管理模式（site-based management）的战略规划与管理制度化。这种模式存在一个中心，这个中心为整个组织或辖区创建或评判战略目标；与管理单位协商合同；监控进度和业绩；并确保系统的完整性。在中心与单位之间的契约中，一般包括了单位应达到的业绩，他能从中心获得的资源以及其它可能的支持；并描述了一个评价与再协商的程序。在契约的框架与合法约束下，个体单位的管理者及员工能够自由地做他们认为能确保得到良好业绩的事情。这种方法让中心与契约单位将注意

36、力集中在各自认为重要的地方，这样可以使双方都能更好地完成各自的工作。在这样的系统中，中心及每一个契约单位都有各自的战略规划。而这一系统需要关注的主要内容包括：在中心规划中所包含的内容与方法，中心在获取充分信息时遇到的困难，以及中心在使用大量契约时可能遇到的实施控制问题，确认各自职责方面的困难等（Milward，Provan & Else 1993，Osborne & Plastrik 1997）。排列组合管理模式在这种方法中，各种不同类型的实体（如计划、项目、产品、服务、供应商）被按照其具有的某种战略重要性排列在对应的矩阵表格中。通常这些表格是由实体的吸引力或渴望度（由高到低），以及组织或社区

37、提供所需条件的能力所组成。例如，加利福尼亚州的San Luis Obispo使用了一种矩阵，以确定应从事何种发展战略（Bryson 1995）。其中，矩阵的一个维度显示了执行发展战略的难度，另一个则显示了执行发展规划的财政收益。根据这个矩阵，“住房扩建”（housing expansion）政策就不是一个好的选择，因为这个政策同时存在着执行及获得财政收益方面的困难。另一方面，“扩展旅游业”(tourist expansion)政策和“适度经济增长”(limited economic growth)政策，则看上去是较好的战略，因为它们执行起来并不十分困难，同时又能得到适度的财政收益。不幸的是，对

38、于城市领导者来说，并不存在既容易执行又能提供大量财政收益的选择。正如上述例子所显示的那样，排列组合方法具有相当的灵活性，在这种方法中，任何重要的维度都可以被排列组合起来，而各类实体也可以被映射到矩阵的相应位置中。这种方法也可以同时被用于次组织及跨组织层次，作为对战略性重要因素选择的评估（Bryson & Roering 1996，Nutt & Backoff 1992）。不幸的是，虽然有许多公共非赢利性组团和社区在非正式地使用这种方法，但却几乎没有正式使用该模式的。问题在于，这样做而产生的比较结果，可能会对有强大的政治因素的行为带来麻烦。目标基准模式这种方法通常可应用于社区、区域、州等各个层次

39、，它比分级管理模式要松散得多（Broom 1995）。它们能保证相对独立的团队、单位、组织努力方向的整体目标和指标体系的合理一致。这样，目标与指标间的一致就能够提供一个较弱的如同在分级模式中实行的共同控制的代用品，不论如何，当能够达成这种一致，且能够产生对执行的支持时，这种模式能够很好地工作。在存在很多公共问题的分散的、权力均等的环境里，这种方法可能是唯一可行的方法。例如，大多数以空间为导向的社区战略规划，就是通过这种方法被执行的。大量的领导者、公民参与了目标设定和战略发展的程序。然后，行动规划简要列出每个组织在自愿基础上为执行战略、以及完成目标所应做的工作。“俄勒冈州基准”就是一个在州一级上

40、的范例（Broom 1995）。在这个方案中，州政府官员承担了在全州范围内制定一整套被大多数俄勒冈人支持的目标和指标的职责。州议会及州长期望州机构能够调节规划和预算，并获得指标上可测量的收益和增效作用。这个特征是系统中最牢不可分的一部分。城市、乡村、社区及其它遍布全州的实体，同样被鼓励完成各自的那部分工作。这种系统的成功，依靠的是基础广泛的两党政治制度、社区、组织、个体的支持。在美国其它州中也运行着类似的程序计划，但都不如“俄勒冈州基准”先进（Broom 1995）。总结虽然我总结了五类常见的战略管理系统，但实践中，任何一个系统似乎都是这五种类型的混合体。例如，一个典型的美国城市或乡村政府，可

41、能会有一套整个辖区的目标，通常这套目标是在许多组织、团体、公民的积极参与下发展而来的。政府为了自身的运作可能尝试使用分级管理方法，并可能使用与排列组合管理类似的方法来考虑应注意什么问题以及应采取何种战略。同时政府可能会与其它不同的政府部门、赢利性与非赢利性组织签订契约，以管理特定的任务或提供特定的服务，而战略问题管理体系可能被用来解决整个辖区内或整个组织内所产生的问题。关键问题只是在哪一个层次上、何种类型占主导地位。每一种系统都有自己的优势和弱点，它们各自代表了不同类型组织、组织间或社区的战略，这些战略往往是为了执行那些已达成一致（至少大体上）的其它战略而制定的。同样重要的是，每一种系统都包含

42、了一套能赋予特定参与者权利的安排，这些安排能产生特定问题，更有可能推动特定的战略。一旦周边环境的改变使系统不再能产生有效战略时，系统似乎都不能做出相应的自我调整。相反这些调整必须以某种方式从外部加以推动，同时应在内部找到对调整有利的因素，否则这些调整将会伴随着重大的、破坏性的混乱和危险发生。我在此所说的，主要是我作为一名战略管理顾问所观察到的现象及实践经验。之所以这么说，是因为关于不同类型系统优缺点及其建立和调整方式的好的研究项目非常之少。对我来说，似乎只有两点是清楚无误的：第一，混合了这五个类型的某种系统，对于确保组织、组织内部网络和社区在长期的合理发展与战略实施是必备的。第二、不管是何种系

43、统，无疑会在某些方面发挥长久的作用。结论正如我们所看到的，战略规划，当然还有战略管理，正逐渐广泛地被美国公共的和非赢利性组织（包括那些负有空间规划、管理职责的组织与部门）所使用。而在这些组织中，战略管理系统的创建与制度化也变得非常普遍。那么，如果将之与规划的三个主要观点（相互作用的interactive、沟通的communicative以及制度的institutional）相比较，我们如何看待这些现象呢？在美国，战略规划程序通常被看作是一种组织相互作用的手段。通过这种方法，至少主要行为者可以将其注意力集中在中心组织应做什么、如何去做以及为什么这么做等问题上。决策者、战略规划小组、专门工作组之间

44、的相互作用被视为一种信息的分享、战略概念的确认、以及建立联合支持。十分明显，相互作用本身极大地依赖于沟通、以及为提高效率而做的各种沟通实践（Innes 1995）。这样，战略管理系统就被视为使这种相互作用与沟通制度化的机制。战略规划的工具及技巧，或强调过程，又或者强调内容。以过程为向导（process-oriented）的工具及技巧，既能培养与增强非常集中的相互作用，又能培养增强分散的和民主的参与（Bryson & Roering 1996，Bryson & Anderson 即将出版）；而以内容为导向(content-oriented)的方法，则偏重专家及专业知识，故而限制了相互作用（Bry

45、son & Roering 1996）。最近，美国关于战略规划、战略管理的探讨趋向于强调“实效(results)、业绩(performance)、产出(outcomes)”，同时存在一个使用战略规划管理就会增加效率(efficiency)、效力(effectiveness)的假定，而对“用户满意”(customer satisfaction)的使用也十分广泛。这很明显是来源于商业企业的概念，同样包括合法性（legitimacy）以及“底线”实效（bottom line results）。公共和非赢利性组织越来越被视为商业企业的翻版，而忽视了它们基本的不同。这种商业占统治地位的结果，公民权、民主

46、、以及公共和非赢利性组织的特殊作用会很容易丧失掉。尽管“伙伴关系”(partnership)、“合作”(collaboration)这两个词得到了普遍应用，但强调竞争的语汇“战争”(war)、以及对“体育运动”(sports)的隐喻用法则更加普遍。从制度上说，在典型的民主体制中，战略管理系统正逐渐被视为确保公共组织进行有效管理的一种机制。通常民选官员也以某种方式介入其中。参与的方法（technique of participation）用以确保除民选官员与管理者之外的其它利益相关人员的介入及其合法性。这些系统，按它们现在被使用的情况，似乎不能使那些喜欢更直接民主的人感到满意（Boyte & Kari 1996，MeSwite 1997）。在非赢利性组织中，战略管理系统正逐渐被视为确保董事会、执行主管控制组织的方法（Carver 1997）。与此类似，参与的方法通常被用以支持其它主要利益相关人员的足够介入及其合法性。战略规划和管理（包括其在空间方面的应用）在美国的未来将是非常光明的。然而，在我们能够确切地说出在何种环境下、何种方法效果最好及其原因之前，仍有大量的研究需要进行。22