经济力量与战略规划研究.docx

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1、经济力量与荷兰战略规划不断发展中的荷兰土地管理实践是荷兰战略规划的重要组成部分。基于国家和地区层面的荷兰战略规划在城市空间发展上取得了一系列成功（Faludi & Van der Valk 1994），除了中央政府确定了统一的概念框架外，地方政府也积极参与其中。现实不断变化，而经济力量的作用不断增强。除了荷兰的土地使用规划，战略规划也必须考虑这些变化，它将影响战略规划从制度到组织、参照框架上的变革。现实的发展说明，在地方层面上，实际的情况与国土规划之间已经存在了巨大的差异。国际、国家和地方政府的角色转换民族国家的地位正在发生变化。福利国家的重构和世界经济发展导致国家政府的权利基础被削弱。国家政

2、府权力的弱化，国际性机构和区域、地方政府权力的增强（Jessop 1994），都对战略规划产生了影响。一方面，国际性机构在规范权力机构和提供战略指导方面的地位不断上升（Alexander 1998a）。在空间规划方面，这不仅体现在欧洲空间发展规划（European Spatial Development Perspective, Faludi 1999）和结构性资金（the structural funds）在区域与城市中的作用上，而且体现在欧洲共同体对基础设施建设的规范上。另一方面，权力逐渐向区域和地方政府转移。由于投资的决策权日益掌握在了金融专业人士手上，地方供给基础条件对于提高区域的竞争

3、能力具有重要意义（Haila 1990），地方政府机构越来越倾向于企业化经营（Mayer 1994; Amin 1994）。地方经济活动超越了法定政策的规定（Pierre 1999; Wigmans 1998），对于发展的参与逐步增多（Jessop 1994）。公共与私人部门的合作出现全新的形式，对战略规划也产生了重要的影响。这个趋势表明，政府正在偏离福利国家的模式，公共部门不但要提供土地和促进发展，而且要制订吸引投资的政策框架。在荷兰，这种变化也在发生（Healey 1997a: P11）。这种强调提供服务的观点得到了各个组织和技术专家的认同，并在政府与用户的单边关系中得到强化（Healey

4、 1997b: P27）。这些制度安排在20世纪80年代受到相当多的限制，因为一是政治纲领向新自由主义方向转变；二是经济和社会转型的影响及新的组织形式的出现；三是限于公共财政的压力。公共部门开始对增强和促进发展感兴趣，而不是直接参与开发、规范开发（Healey 1997a: p12）。这些变化毫无疑问促使公共部门缩减规模，由命令的角色转向服务的角色（Faludi & Korthals Altes 1994）。公共部门更积极地邀请非政府部门共同参与决策：“地方政府充当了仲裁人的角色，协调各方面的利益冲突，通过提供基础设施引导发展。因此，市政府的角色已经从作为福利国家机器的臂膀转变为革新和合作过程

5、中的催化剂，以此促进城市（社区）经济社会发展（Mayer 1994: P325）。”地方政府目前已经成为一种混合性的组织，呈现出许多非政府组织的特征。荷兰规划以其国家层面的规划体系而著称。因此，民族国家权力的弱化对于荷兰战略规划的影响特别严重。事实上，国际、国家和地方政府作用的变化对于荷兰战略规划有着很大的影响。传统的开发规划和战略规划由于荷兰的三级政府在城市开发管理上既有明确的分工又相互补充，Faludi和Van der Valk (1994) 将其称为“规划师的天堂”。开发管理，特别是关于住房及其附属设施的管理一直是荷兰规划的核心内容。荷兰战后关于政府参与的传统观点是由城市政府来提供发展所

6、需土地（Needham 1992；Van der Krabben & Lambooy 1993; Badcock 1994; Van der Krabben 1995; Needham & Verhage 1998）。市政府有责任在需要时提供设施完备的土地。换言之，和饮用水一样，如果需求合理，政府必须提供合理价位的高质量土地（Needham 1992）。在荷兰，供应土地包括抽出海水和提高基地使其高于地下水位，以及清除污染和提供基础设施。这些工作耗时又耗力，地方政府需要依赖中央政府的协助和补贴，而这一般都不成问题。因此，荷兰开发的“黄金法则”是在恰当的地点、恰当的时间、以合理的价格，提供恰当数量

7、的、设施完备的土地（Vob 1997）。这样的土地供应被认为最具效率（Mori 1998: P1551），这是为什么这个国家被称为规划师的天堂。此外，空间政策的实施看上去也毫无问题。大部分情况下，政府的政策与相应拨款一起下达用以保障空间开发规划的实施。地方土地开发公司通常对政策没有发言权，只是一个执行机构（Kalt 1998; Wigmans 1998）。令人惊奇的是，他们也确实完成了任务。地方政府在这样的政策环境下，借助于中央政府的拨款，有能力改变辖区内的物质空间结构。二战后，政府拨款的决策权属于中央政府。从1952年到1985年，中央政府对所有用于提供建设土地的财政计划都进行严格的审查，以

8、免对福利住房的补贴被误用于其他住房（Keer 1989）。中央政府也要审查对主要建设用地的拨款。这个制度一直延续到1994年，对荷兰地方发展有着重要影响。该政策的重点不在于附加价值或吸引投资，而在于减少开发成本。这使得无论是福利住房还是商品住房的公共空间都得到了合理的设计。在这一政策影响下，地方政府为了从中央政府取得尽可能多的拨款而与其讨价还价，过分依赖于政府拨款（Needham et al. 1994）。因此地方出于自身利益乐于高估成本。因为基本原则是将土地作为公共设施来提供，而不是强调出让方式会影响土地的附加价值。简言之，市场的力量在传统的发展过程中微乎其微。地方政府在建设土地供应中扮演的

9、角色与荷兰战后重建的情况相适应。当时住房的短缺是首要的问题：荷兰人口的增长使得它住房短缺的时间较欧洲其他地方更长。例如，1946年荷兰比比利时的居民要少，而到了1990年则比其多50%。即使是现在，荷兰的人口仍将持续增长至2035年。低工资是荷兰战后重建期采取的重要产业政策。低房租则是实现这一工资政策的前提条件。面对住房的短缺，政府对房租价格的干预成为必然（Salet 1987）。这一政策的结果是，相对于政府，私营部门开发土地风险过高而获益有限。尽管20世纪70年代中期出现了高房价尤其是1978年但由于时间过短无法对市场造成真正的影响。而后1978年到1986年的房产市场危机彻底摧毁了市场中的

10、私营企业。此外，公屋计划也要求市政府为其提供适宜价格的土地。这些都无助于土地供应的商业化。结果大部分地方政府都因此面临财政危机，需要国家内政部（the Minister of internal affairs）的帮助来偿还债务。这些都影响了私营企业参与土地的开发。简言之，为什么说荷兰是规划师的天堂，一是因为规划的原则可以得到从国家到区域、地方层次的战略规划师的共享；其次是因为空间规划师与国家住房管理部门的密切关系（Faludi & Van der Valk 1994: PP. 170-172）。然而最近的一些发展使情况发生了变化：1. 80年代忽视了建设土地的供应；2. 住房的开发在经济上变得

11、更灵活了；3. 新的住房建设选址更加公开；4. 中央政府拨款开始减少。这些变化对战略规划有着重要的影响。它也影响到了组织内部的协调、框架设定、互动机制以及更理性的思考结果（Alexander 1998b）。福利国家的解体也对规划作为对未来需求进行专业分析的一项职业产生了影响（Fischler 1999: pp. 390-391）。荷兰规划面对这些挑战，除了一些表面文章，还未作出应有的回应（Crozier 1964）。这与荷兰传统上将规划定义为规范性行为有关（Mastop 1987）。建设土地的供应制约城市的增长、发展集约化城市的政策原则影响到住房部门，导致在1980年代忽略了对建设土地的供应。

12、这导致了建设用地的短缺现象十分明显（Faludi & Korthals Altes 1996）。与此同时，人们预计人口和经济在80年代会实现稳定增长。而1974年至1983年间，失业率增长了700%（Terhorst & Van der Ven 1998）仅在1980年就翻了三倍。当时的经济陷入了危机。许多规划师认为经济增长已经停滞，繁荣的景象一去不回。实际上，经济很快复苏了，这归功于荷兰的填海造田运动。低息和放松租金管制促进了经济和住房需求的增长。1978年至1986年的住房危机使私营部门退出了住宅建设。大部分的住宅（大于95%）是接受补贴的。补贴住宅在70年代大多位于城市增长的中心区，然后

13、是大城市的边缘，没有城市以外的土地需求。由于80年代商业化土地滞销而带来的财政危机，当时许多当地政府不愿意购买生地。同时，增长管理的政策导向也被中央政府所摒弃。简言之，由于地方政府看不到需求，他们不再供应土地。他们认为如果得不到中央补贴，土地开发的风险过高。中央政府也对此失去了兴趣，不再督促地方政府。它正在寻找新的政策（Faludi & Korthals Altes 1996）。房产开发经济学经济力量和住房政策的作用使得住宅开发有利可图。房产市场在荷兰目前十分繁荣，私营部门对进入这个市场的兴趣日渐浓厚。自从1989年的“90年代住房”备忘录（the 1989 Memorandum“Housin

14、g in the Nineties”）颁布以来，政府在住房上的支出大幅减少（Priemus 1998）。该备忘录认为荷兰居民目前的富裕程度已足够支撑他们购买自己的住房。政府从普遍补贴住宅建设和限制房租转向对低收入家庭的资助（Dieleman 1996）。房租管制的放松导致其价格的大幅度提升，住房协会（housing associations）因此有能力管理占全国大约40%、超过二百万套的住宅。建设选址公开化20世纪90年代开始，地方政府在购买土地前要向公众公布住宅开发的新选址。第四次国家物质性规划报告附则（VINEX: Vierde Nota Extra）在住房的选址上成功地达成一致。该白皮书

15、规定了住宅、就业和娱乐设施的选址原则（Buijs 1992）。政策包含两部分，一是城市功能的开发不能脱离兰斯塔德地区，二是新的开发不得侵占绿心。该报告对绿心划定了严格的界限以限制其开发。中央政府明确在1995年至2005年期间，任何在城市化区域内的开发必须限制在VINEX限定的地区内进行。荷兰政府为该区域提供住房开发、土地整治和基础设施建设的资金（Korthals Altes 1994），以保障既定的发展方向。荷兰致力于保留开敞空间的努力非常成功，尤其获得了国际上的好评（Alterman 1997）。90年代初期，所有迹象表明更严厉的土地使用政策即将出台。因此开发商急于收购土地以期在1995年

16、至2005年十年间的房地产市场占据一定份额。一场在开发商和建设公司之间争夺VINEX指定地区土地和开发强度的“战斗”开始了。同时，地方政府却由于等待中央政府的补贴耽误了时机。也有些时候，地方政府会让其信任的私人开发商去购买土地。这项政策的后果是土地的出让价格不断上升。地方政府购买的生地价格是原农业价值的大约两倍。农业土地通常成本是每平方米5荷兰盾（Slangen & Polman 1997），而出让价格在每平方米10盾左右。如今的价格还要更高（Korthals Altes & De Jong 1998），平均在29盾左右（Kolpron 1997），在VINEX指定地区甚至达到了55盾（Goe

17、tgeluk et al 1999）。另一方面，开发商通常愿意以更低的价格将土地出让给地方政府以便在随后的开发活动中占有一席之地。开发与建设公司（有时还包括金融公司）在许多方面有利可图：开发土地、建设服务设施、投资服务设施建设、项目开发、建设及融资等等。私营部门越来越意识到，好的空间规划是提升土地的附加价值的重要因素。市场的营销决定了他们投资的收益程度，同时也决定了政策的成效。这是为什么地方政府过去常常、有时现在仍然热衷于用传统方式进行土地开发的原因之一。另一个原因是对中央政府用法律手段来代替基础设施拨款的不满（Korthals Altes & De Jong 1998: pp.28-29）。

18、地方政府的作用仍然很重要。政府对于发展用地的选择是发展过程中的重要决定因素（Van der Cammen et al. 1998）。如果开发商未能与政府达成一致，它不但不可能进行开发，而且还要为空置土地付费。城市的土地使用规划（bestemmingsplan）或编制规划的决定是开发的前提条件。实际上，每一个开发商都必须遵循地方政府的决定。通常，开发商将土地所有权出售给地方政府以换取土地的开发权。在30块VINEX地块中，有57%的土地和拟建的荷兰72%的住宅是以此模式开发的（Kolpron 1997）。合资企业和拥有特许开发权的不在此列。荷兰现在的情况有点象二战前。战前福利政府尚未发展成熟，地

19、方政府不得不与私人开发商竞争来获取土地。当时地方政府常常购买土地后自己开发（Gundlach 1933）。然而，现在情况不太一样。首先，那时候私营部门规模较小，没有能力承担土地上的长期投资。其次，那时也没有战略规划和国土规划。地方政府有更多的权力决定城市开发的性质和步骤，而且，私营部门也缺乏参与的足够信息。第三，地方政府愿意以高价购买生地。例如在阿姆斯特丹，政府在1920年代为向南扩展而购买生地的价格要比1945-1990年时高（Slot 1996; Delfgauw 1934）。分权和角色的转换荷兰中央、省和地方政府之间的财政关系正在发生变化。地方政府的收入来源主要分三个方面（Boogaar

20、d & Huigslood 1998）：1. 来自市政府的常规拨款（a general block grant），占38%；2. 来自中央政府的特殊拨款（specific grants），占44%；3. 地方收入，占18%。这其中，政府特殊拨款的比重在减少。1985年至1998年期间，中央政府特殊拨款的数目从432项减到114项，总金额从43.5亿荷兰盾减至30.7亿荷兰盾。仍保留下来的几种特殊拨款被并入“广目标拨款”（wide target grants）（Boogaard & Huigslood 1998），包括从1985年开始的城市更新和社会政策基金。常规拨款成为地方政府财政中越来越重要

21、的来源。由于空间规划意味着在国家层面上的组织之间的相互协调，财政关系的变化对此影响很大。举例说明。在20世纪70年代和80年代的发展中心政策（the growth centers policies）有19个不同的拨款系统支撑（Faludi & Van der Valk 1991），战略规划成功地将它们协调起来并集中扶助某些特定项目。它很好地适应了福利型政府为城市发展提供选址的作用。如今这19个系统不再存在。随着形势变化，大多数拨款被削减或纳入上一级预算（Boogaard & Huigslood 1998），国家层面的协调变得不重要了。相反，由地方来协调私人和公共的资金会更有效率。国土规划的作用

22、正在逐渐改变。通过协调国家资金来促成基础设施建设的要求已经减少，环境更是已经完全不同。例如社会不再需要大批量的住宅供应。民众对于居住质量的要求和对空间发展的影响变得越来越重要。这些都对政府和其他组织在空间发展上的角色有所影响。由于采取统一的规划体系，荷兰阶层分化的情况比欧洲其他城市要好。然而，政府的作用在逐渐减弱；而且，随着住宅供应逐渐向市场转变，穷人将住在最差的地段和居所，而富人将住在最好的地段和住房。很可能这种不同社会阶层混居的状况转变为不同阶层、种族的聚居和隔离。Van Kempen 和 Van Weesep预计中央政府干预的减少将恶化贫民的居住条件，增加阶层分化的机会 (Van Kem

23、pen & Van Weesep 1998: p.1817)。这些对地方和区域战略规划也有重要影响。然而，Van Kempen 和 Van Weesep没有考虑到其他机构在房产市场中的作用。住房协会（housing associations）是这方面的重要社会企业（Molenaar 1998）。对房租管制的放松使得他们可以关注其他福利事业。与私人投资者不同，他们不向股东支付年息，而是将收益投入福利住房。由于他们拥有的住房总量很大，他们对于城市更新的影响也很大。重要的是，他们所面临的住房市场已经由住房需求所决定的福利住房市场转向由供需共同决定的自由市场。通过对保有住房的再开发，他们可以将投资吸引

24、到城市发展薄弱的地区，从而促进这些地区福利住宅的发展。1997年，100个最大的荷兰住房协会拥有的住宅超过100万户，占大约荷兰住房总量的约40%。根据他们的年报（Brouns et al. 1998），住房协会在14000户住宅上的投资就超过了8.5亿荷兰盾。而同年荷兰政府在城市更新上的投资仅为10.17亿荷兰盾（Staatsblad 1997, No. 155）。将来，住房协会还会投入更多资金重新调整其拥有的住房结构。由于过去中央政府拨款是财政上的主要来源，住房协会的财产因房租的上升而带来的变化常常被保守地计算在外。现在，住房协会必然会从自由市场上借贷到更多的资金。因此，对他们财产更准确的

25、评估将有助于他们为社会投资计划获取更多的贷款。住房协会的经济力量和社会目标使其成为城市战略规划中的重要角色。他们能够弥补中央政府逐渐削弱的作用。实际上，住房协会正在制订的自己的城市发展战略常常要比政府的规划大胆得多。他们作为社会企业的作用越来越清晰。公共部门的分权和角色的转变对空间战略规划的所有层次都有着重要的影响。荷兰规划与理论的发展Alexander (1996b) 提出了四种不同的规划范例。荷兰国土规划在所有这些范例中的作用都发生了变化。由于财政权力的下放，国土规划作为一种协调和交流行为的作用正在弱化。空间投资的决策逐渐趋向于在地方层面上进行。实施规划的不确定性增加了，在国家层面上进行具

26、体决策越来越困难。对决策的理性思考因此和资金一样转移至地方层面。荷兰规划的框架和理论在过去曾经非常成功，世界知名（Faludi & Van der Valk 1994）。然而，上述的发展变化使得规划理论的转变成为必然。私人部门如今在规划决策中已经占据了重要地位。无论是出于投资机会还是保障投资的角度，他们对空间规划都非常感兴趣。由于上级政府的拨款体系的改变，要实施规划，它的原则的改变更是不可避免。荷兰国土规划传统上倾向于主要是一种规范性的行为（regulative activity）（Mastop 1987）。在此原则下，规划不是对未来运作决策质量的投资，而其本身就是一种运作决策。荷兰的规划法律

27、正在缓慢而稳定地中央集权化。1985年国土空间规划具有了法定效应。法律改革对政府和社会具有深远的影响（De Haan 1999）。行政法（Algemene wet bestuursrecht）的修改对于高层次规划的法律约束力非常重要。目前，如果地方规划与高层次的决策一致，市民就没有上诉的法律依据。最近规划法的变更就是使高层次的决策对地方政府具有法律约束力。大多数近期的法制改革都遵循了规划由上而下的决策程序。而荷兰规划理论的发展却显示主要的战略规划想法（如集约城市、增长中心）实质上主要是由下而上的结果（Faludi & Van der Valk 1994）。作为规范性行为的规划是建立在需求水平的

28、基础上的。它预测城市空间的需求数量，进而规范其供应（Fischler 1999; Batten 1999）。国土规划主要关注居住的需求和工业、商业用地的需求，但很少考虑特定用地的质量。实际上规划应当根据地方供需情况的不同而不同。规则是建立在一致性的基础上的。然而，一致性并不是一个单边的进程，这一点Crozier(1964: p.185) 已经在他的关于机构组织的研究中讨论得非常清楚。如果地方政府要与国家的政策保持一致，那么中央政府也应当同样考虑与地方的一致性。这样面对新的问题，战略规划调整的空间就会非常小，它的组织变得极端僵硬。结果是政府对新情况的反应速度将会很慢，在例如对绿心政策重新评估的问

29、题上反应迟缓。“机构组织的变革一定是由上至下和统一的过程，包含整个组织体系。它不会是逐步地改进，而是要等到某个严重的问题发生影响到机构的职能发挥时。这是机构改革就会在高一级组织中讨论和决定，贯彻到每一级机构。有的人甚至认为大多数变革的结果都是进一步集权化，通过改革来取消由以往规则所衍生的一些地方特权。”（Crozier 1964: P.196）在大型项目的决策中可以看到上述的集权化的决策模式，如Schiphol机场规划和联系鹿特丹铁路的延伸的例子。这些问题通常要等制定恰当的政策才能解决（Kingdon 1984），在此过程中，许多机会因此而丧失。要制定有效的土地开发政策，国土规划当局还缺乏对地

30、方的必要知识。二次世界大战后，由于国家为住房和基础设施而提供资金帮助，它对增长中心，甚至是1990年代VINEX地区的发展管理都非常有效。另一方面，中央政府却对促进绿心的绿地建设无能为力。由于它的限制性政策，很多动议都被否定了。目前国家的规划师提供的解决方法是将实施集权化（Ministry of Housing，空间规划与环境1999：p.50）。然而，国家的物质性规划部门既缺乏相应的技巧也没有合适的方法。农业部（Dienst Landelijke Gebieden）负责实施部门的经验表明，在过于详尽的国家条文限制下，他们很难与私营部门沟通。这阻碍了项目的实施。这些集权化和僵硬的体制完全符合C

31、rozier（ 1964: p.196）关于这方面的描述，“机构的变革都是在感到危机即将发生之时进行的。这类组织的主旋律通常是长期的稳定辅以短时期的危机和变革”。因此，官僚机构现象不仅仅是例行公事，也包括由危机所促成的必要的变革。如果荷兰的战略规划要成功地适应发展过程中逐渐强大的经济力量，它必须走向分权化。荷兰国土规划的重点首先应当是提供各方参与空间规划决策的结构框架，引导地方的发展，使地方政策与欧洲共同体的目标和国家保留的一些特殊政策相协调。结论民族国家作用的减弱并不意味着荷兰国家战略规划的终结。但是，它的确对荷兰国土规划的内容和方法有重要影响，并且影响到参与战略规划的不同层次的政府之间的平衡。在地方层面，规划环境和标准工作程序的改变将带来新形式的战略规划。然而，荷兰的国土规划政策对于这些变化反应不够积极，目前的空间规划大臣偏爱更集权化的规划（Ministry of Housing，空间规划与环境1999：p.50）。荷兰国土规划部门仍然停留在原有的法定规划体系。中央的规则是建立在普遍需求的基础上的，较少关注地方的差异。如果由此引发的变革是革命性的，这将对荷兰的规划体系和理论具有真正的震慑作用。15