欧洲战略规划的制度因素研究.docx

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1、欧洲战略规划的制度因素欧洲空间发展战略 (European Spatial Development Perspective，简称ESDP)综合了多种空间规划方法。它的制定开始于“无政府领域”（anarchic field），现在已经形成了一个网络，但是制度领域的错误路线仍然存在。目前体现为三种战略：强调对欧洲统一空间的概念化；部分成员国以“加强合作”来深化ESDP；以及欧洲委员会发展其自己的规划。简介1999年5月10日在波茨坦，欧盟成员国负责空间规划的部长们通过了空间发展委员会(Committee on Spatial Development，简称CSD) 起草的六年期ESDP。规划方法结合

2、了德国和法国的城市规划实践。欧洲一体化进程对空间发展有着深远影响。所以，区域政策旨在提升欠发达地区至相对接近其他地区的水平，这是“第一次在真正意义上进行欧洲范围内的成员国之间计划中的再分配”（Ross1995:p.41）。环境政策和共同农业政策（the Common Agriculture Policy，简称CAP）也有与空间相关的内容，泛欧洲网络(the Trans-European networks，简称TENS)将重新勾画欧洲地图。但是，由于缺少特定的资格权限，欧共体迟迟没有拿出一个空间战略远景。尽管欧盟条约的第130条第2款（Article 130s(2)）提到了“城乡规划”，但是由于

3、该款属于环境章节，不可能涉及建设基金、CAP等内容。要想获得空间规划的权限，这条路行不通。（willams 1996: PP.58-59）尽管争议总会存在，但是任何从事与空间有关政策的公共团体都应从空间的角度对政策间的相互协调负责(Rijksplanologische Dienst 19793.39)。目前，欧洲委员会划分了很多职能部门并发现难以使各项政策彼此协调。1980年代末，按照欧盟区域发展基金(ERDF) 新规定的第10条，欧盟委员会介入了空间规划领域。本文回顾了以明确建立共同体土地利用远景概要所必须的要素为目标的相关研究。最初的想法是为结构基金（Structural Funds）提供

4、政策参照1 来源于1999年1月15日对欧洲委员会DGXVI的J.F.Drevet的访谈。这是来自法国规划机构DATAR的建议。按DATAR的观点，对结构基金的有效利用需要有对欧盟地区空间地位的理解。这成为“区域政策和联合常务董事会(Directorate-General for Regional Policy and Cohesion，简称DG XVI)”的工作内容。DG XVI后来又形成了一个分析性的文件“Europe 2000”（Commission of European Communities 1990），以及后续的“Europe 2000+”，后者包含了一些政策建议。DG XVI希

5、望建立部长级议会来处理空间发展中的政治问题。但是，法国财政部害怕这样会削弱他们对基金的控制（Drevet 1995）。于是法国总统于1989年在南特(Nantes)召开了一次各成员国负责空间规划的部长级非正式会议。为了继续说明，我们有必要首先讨论一下Scharpf的观点。Scharpf 关于制度化的理论我们经常谈到制度设计。Ross（1995: p6） 将 Henri Speak, Jean Monnet等人称为“制度建筑师”，将欧共体称为“被明确建造”的。但事实上，制度“是随着人类活动产生和变化的。这些活动是人类相互适应的进化过程或有意的设计（Scharpp 1997:P.41）他认为制度是

6、”一个规划体系，它可供一组行动者从中选择行动路线。”但是在这样的定义之下，我们不仅会包括正式的法定规则，而且还有行为者普遍尊重的社会规范，违背这些社会规范将会受到名声败坏、遭到社会不满、失去合作和奖赏的惩罚，甚至被从社会流放（p.18），Scharpf将其描述为一张结构框图。图1框架(after Scharpf 1997:P.44)制度设定问题 行为者 群体 互动模式 政策政策环境于是相应地，有着他们自己的目标和能力的政策操作者形成群体，并以互动的模式影响制度的背景。政策分析总是强调独立的问题。但是，“我们需要把独立的政策问题对应于相关政策操作者的群体上”（p.46）。在这个对应中，Schar

7、pf的重点是群体和互动模式。后者的范围是从单方面行动到商定的协议、多数投票决定、再到进行指导。群体（Constellations）是无政府领域是网络或者联合的决策系统，比如协会或组织（包括国家）。Scharpf进一步说明某些互动模式在一些群体内适用，而在另一些则不适用。图2 组织和模式(after Scharpf 1997:P.47) 无政府领域 网络 协会 组织单方面行动协商投票指导可见，无政府领域仅允许单方面行动，最多到协商。另一方面，对于象组织这样的群体，所有四种互动方法都是可能的。以此观点为前提，我们来讨论南特部长会议之后的进程。欧洲空间发展战略进程欧盟委员会主席Jacques Del

8、ors出席了南特会议。在演讲中，他提议要发展一个欧洲空间的蓝图。之后意大利人又组织了一次后续会议。这次会议在都林(Turin)举行，会上形成了一个关于“领土规划”（territorial planning）的文件，这就避免了由于各成员国实施不同的规划形式而造成的偏见。文件以区域不平衡发展为核心议题。西北欧的规划师们更关注增长的压力。荷兰首脑希望综合两种观点，因而在海牙(Hague)召开第三次会议形成了关于城市网络的文件（住宅、形态规划和环境部1991）。为了包纳所有成员国，定义了一个巧妙组织的网络。这是在差异很大的欧洲做到公正需要复杂的概念化的一个例子。接下来，空间发展委员会（the Comm

9、ittee on Spatial Development，简称CSD）成立并开始准备进一步的会议。按布鲁塞尔的惯例这样的委员会由欧盟委员会任主席。但是，荷兰成功地建议主席职位由各国轮流担任，欧盟委员会作为秘书处。CSD于1992年召开了第一次会议。起初，其地位再一次成为疑问。考虑到要给CSD更多发言权，很多成员国，特别是德国提出将其正规化。1995年3月，在德国召开的空间规划部长会议甚至提议成立一个正式的空间规划部长级议。但是如我们所知，欧盟委员会的观点并未改变，所以两个动议都未成功。1992年在里斯本(Lisbon) 举行的第四次会议上，丹麦、荷兰、法国、德国的部长提出对欧洲空间发展应有一个

10、共同的远景蓝图。1993年11月，在Liege举行的第五次会议上，时为主席的比利时规划部长提出制订一个欧洲空间发展规划（ESDP）。英国和希腊提出反对。而其他国家的代表认为这样一个文件将是对“Europe 2000+”的有益补充，因而着手筹备。筹备ESDP将由CSD来完成。这将是一次跨越各国政府间的尝试。但是，既然ESDP也希望能成为共同体政策的框架之一，欧盟委员会也应该介入。如前文所述，委员会已经达成共识说需要有某种形式的空间规划来支撑他们的区域政策，所以他们也愿意支持ESDP。Liege会议之后，德国CSD代表和欧盟委员会之间发生了领导权之争。作为秘书处，欧盟委员会想通过对各成员国进行问卷

11、调查来开始这一程序。依据回收的问卷，他们编辑出一个文件作为ESDP的基本政策。德国在接任了主席职位之后,很快将ESDP看作严格的政府间行为。他们自己准备了一份讨论文件，忽略了欧盟委员会的作用。别的成员国害怕德国企图将他们的意志强加于他国，因此指责委员会不重视问卷调查的结果。德国人建议把他们的讨论文件与原委员会的文件合二为一。以丹麦为首的很多成员国反驳说，向部长们提出建议是CSD的职责。最后，CSD制定了1994年在希腊科孚岛举行的会议文件，充分综合了两份文件的观点。会议加入了8篇关于重要问题和空间概念的论文，每篇都是由来自不同成员国的作者联合完成的。这标志着CSD的第一次集体成果，被称为“科孚

12、论文”。而向部长们提出的建议需有整个CSD支持的实践被称为“科孚方法”并沿用至今。在德国作轮值主席的1994年下半年，被称为莱比锡（Leipzig）准则被采用，从此成为ESDP制订的基础，所有至今形成的各种形式的ESDP都采用此方法。从科孚会议之后，轮值主席国就负责工作，尽管有时需向欧盟委员会和其他国家咨询。欧盟委员会发现它很难接受自己偏离了核心的决策位置。而且，各主席采用的工作方法都有所不同。莱比锡之后，CSD代表们希望对莱比锡准则进行详细说明，但轮值主席法国坚持要制订方案，这意味着各国须交出一个自己的国土规划，在此基础上，由法国整理为一个整体。但是，很多方面反映出由于各国的规划传统不同，使

13、这一工作很难进行。再说，在法国轮值主席期间，他们国内进行了一次换届选举。新政府对这一工作完全不感兴趣。从好的方面来说，成员国们意识到了空间规划的重要性，他们也行动起来了。与此同时，欧盟委员会仍想在ESDP的问题上插上一脚，制订提出了跨国空间规划的共同体草案。总体上说，西北欧国家支持它，认为是部分实施ESDP的一种方法。（Martin & Ten Velden 1997）西班牙主席对ESDP很热情，提出需要制订精确的评价指标。在1995年下半年的马德里部长级会议上，委员Wnlf-Marthies提议根据欧盟条约第130b条为在社会经济一体化条件下的空间发展提供一个共同体权限。对此，人们反映冷淡。

14、德国在1996/97年跨政府间会议提出的相反建议是结合各成员国影响ESDP的框架，制订出共同的政策（Faludi 1997）。在马德里，德国人提出重新将CSD定位于在部长级议会下的常务委员会。这一定位之后被反复提及。它需要将秘书处转为常务秘书处，然而，这样的委员会在共同体政策缺乏权限资格的情况下是史无前例的。欧盟委员会提出了警告，法国也是一样。这一问题直到1998年在奥地利主持下的一次CSD会议才引起注意。1996年在维也纳，部长们决定在荷兰在任的1997年上半年完成ESDP，看上去对CSD来说一切已准备就绪。在意大利轮值时，提出了“三驾马车（troika）结构体系”。Troika有四个成员：

15、过去、现在和下一任主席国以及作为永久成员的欧盟委员会。大部分成员国支持三驾马车方案它为解决问题提供了一线希望。这其中关键的是欧盟委员会与荷兰轮值主席的合作，切实的工作则由三驾马车的四位成员共同完成。即使如此，仍然存在需要澄清的问题，调查资料杂乱无序，草稿提交给CSD的时间不断延期。但是至少，多角度的对话实现了，在三个成员国家举行了四次会议。这一办法受到成员国的欢迎，尽管结果还是有些令人失望。地图是另外一个问题。尽管草图如期提交，但是各国代表并不满意。最后大家决定取消详尽的政策，地图而仅用简单的图示说明主要问题。它（见图3）表示了希腊到爱尔兰、芬兰到西班牙（即欧盟疆域的两个对角线）之间的距离、构

16、成各国边界的山脉和海洋，以及欧洲的中心。尽管起初坚持中心议题是不均衡发展的意见，但南北欧成员国反对这种欧洲中心一边缘的特征定位。尽管如此，这张图还是进入了ESDP 的“首次官方文件”的第二部分。附件里一共有四张图，带着含糊的限制性条款：“本图仅为ESDP”首次官方文件（First Official Draft）文本中某些空间元素的示意。他们并不反映实际的政策建议而且并不能保证图示要素是完全的和精确的。”图3进入Noordwijk文件之前调整过的地图（经国家空间规划机构批准复制）1997年6月10日，“首次官方文件”（FOD）被部长们批准通过，主席国荷兰将此条记录在文件的结论部分，这是能将这次非

17、正式的会议结论记录下来的唯一方法，但西班牙连这也反对（西班牙作为主席国从来没能赢得使用“科孚方法”的CSD的赞成）。最意外的是英国新一届政府的热情，他们的部长宣布在英国轮值主席的那样，ESDP要得出结论。Noordwijk文件随后在成员国和欧盟委员会之间进行咨询在1998年5月到1999年3月之间召开了被称为跨国研讨会的一系列会议。最后得出了一个影响共同空间发展政策的文件（EUREK-Forum 1999）。同时，主席国英国在1998年中Glasgow部长会议上拿出了一份即使不是最后的，至少也是“首份完成的草案”，重写并增补了第五部分内容作为ESDP政策的应用（application）文件，而

18、非Noordwijk草稿中的实行（implementation）文件。这一个更实质性的修订本被否决了，但很快德国在此基础上得以继续推进，前面提到的示意图被去掉了。由此，德国轮值时完成了这一艰难的进程，在其中添加了有关欧盟扩张的内容（在此之前奥地利也为此作出了贡献）。为了加速进程，工作同时以德、英、法三种语言推进。文本得到了重新组织和完善。有图示来说明文本，但是在政策地图上没有实质性进展。这一阶段充满合作精神。在1999年3月欧洲高峰会议解决了结构基金问题（2000年议程）之后，连西班牙都变得很支持。最后在1999年5月10日，在波茨坦会议取得了巨大成就：德国总统宣布政治争论已达成了一个成功的结

19、论。制度分析ESDP进程的初始状况类似于Scharpf理论的无政府状态。在关于内容和政策操作者的立场都很不确定。法国首先开始的这场游戏，他们的脚本受到了广泛称赞。为了使ESDP成功，德国和荷兰为此付出了双倍投资。DG XVI自始至终地付出着支持。各种各样面对面的讨论形成了负责ESDP的人们之间的一个网络。一个显然根植于西北欧的知识团体出现了。所以现在有了一个ESDP，或许还有了一个核心的规划团体。人们已经认识了彼此，而且建立了相互的信任。虽然没有关于跨国罗曼史的报道，但相处是和平友善的。英语是被最广泛使用的语言；即使是不习惯使用基督教名字的德国官员，也被这样称呼了。委员会官员们学会了平等地参与

20、。然而，一些令人头痛的问题仍然存在。DG XVI在没有直接授权的情况下会支持这一政府间的努力多久？ 在主席轮换的条件下，如何保证政策的连续性？怎样防止DG XVI作为秘书处进行过度的影响？成员国会执行非正式的ESDP吗？委员会会起草政府间文件的备忘录吗？最后，所有的ESDP程序仍然最终要通过协商来实现它的影响。另一方面，即使在共同体权限范围内，协商也是常见的。依据Scharpf的理论，这是全体一致规则的优势。不过即使在这种“少数服从多数”的原则之下，共同体仍然不希望压制少数派的意见（Hayes-Rensliaw & Wallance 1996 p:8） 。当然，在共同体没有权限的地方，一切都需

21、要在一致同意的条件下进行。这就需要很高的办事成本。ESDP花了六年时间来准备就是证明。Scharpf（1997p.209）认为，协商系统在处理各派间高层次的分配矛盾时效率不高。所以跨国政府很可能无法象国家政府那样通过多数支持或层级管理来保障社会公共利益为导向的有效决策。同时Scharpf指出欧共体尤其擅长于“消极整合”（negative integration）（Scharpf 1999），而规划必须超越这个阶段而走向Scharpf所描述的“积极整合”（positive integration）。在利益一致的时候这很容易做到，如与生产相关的健康问题和安全标准。但是在社会和产业相关的政策方面，就

22、不那么顺利了。这有赖于国家政府间在部长级议会上达成一致，这种谈判并不是立足于一个垂直架构的统治体系下，而是在制度背景之下。用我们的术语来讲可以说部分是一种跨国的政治体系，部分表现为一种“联合决策体系”（Scharpf 1997:p.221）。这就是为什么取得一致同意很重要。当取得一致时，它就可以取代多数支持和层级管理体系的作用。这正是围绕ESDP的这类“联合决策体系”所缺少的。Scharpf（1997: p.212）还讨论了欧洲的这种“民主陷缺”（democratic deficit），认为民主的可靠性要以投票者是为了共同利益为先决条件。这种观点的产生依赖于：“在竞争的欧洲政党体系、众多欧洲媒

23、体和欧洲范围的政治辩论中，民主的欧盟政府必须确保支持率以便于在以后的选举中仍能存在。现在这种民主合理性尚不存在，即使能被确立，仍然缺少最重要的前提条件。如我在前面指出的，正当的民主要以集体认同、对共同利益的公众对话，以及基于认同感的公平分配原则为前提” Scharpf没有得出令人信服的解决方法：“在这样一个时代，看上去最合适的是使由于国家间的相互作用而产生的政策概念化，而不是将各自权利民主立法，更多考虑基于技术专家、法律职能部门等的意见，或者间接源于对本国选民负责的国家政府的政策立法。”在欧洲的规划中，专家也起到主要作用。任何在六年的工作中产生的法定成果都具有技术的特性。理想地讲，技术专家的意

24、见应该包含创造有吸引力的空间形象，它有助于产生公众认同感，从而能够弥补权威性的层级统治的欠缺。这对于欧洲规划的运作很有帮助，它从单纯的网络转化为一种联合或者可能更进一步转化为一种等级明确的组织。负责决策规则、相互的责任和义务等等。但是，一些南欧的成员国对比不够热心，在ESDP的内容危及其欧共体基金的地方更甚。所以这一进程存在障碍。本文将继续介绍在欧洲空间规划操作中制度领域三种交叉并存的错误路线。两种规划模式纲要论述了四种空间规划传统，其中两种对我们的目的很重要。第一个是“区域经济规划方法”，在此方法之下“空间规划具有一种广泛的含义，追求广泛的社会经济目标，尤其关系到不同区域之间的不平等。在这种

25、方法占支配地位的地方，中央政府不可避免地起着重要作用”（European Commission 1997:p.36）。这种定义明确了一个特定的目的消灭不平等，以及一种操作模式中央政府的作用。这一目标与下文所描述的“规划研讨”相关。这里我们先讨论它的操作模式。法国的国土管理主要应用的就是这种方法。现在，如Damette（1997：PP18-19）指出的，“国土”，如同空间发展政策中的“空间”一词一样，绝不是一个中性的措辞。国土管理关系到国家的规划而不是区域的更别说地方的规划，它反映着法国作为中央集权国家的行政本质。在此本质下，中央政府视保证公平的居住条件为己任（Drever 1995）。这一模式

26、有一个有力的竞争者，“综合整合方法（comprehensive integrated approach）”。这种方法“以一种十分正式和系统的从国家到地方各层面的规划等级来进行，这种等级制度在不同部门之间协调公共部门的行动，但是重点更多地放在空间协调而不是经济发展方面。这种传统必须与成熟的体制相结合。它需要负责的和精密的规划部门和机制以及相当大的政治支持。以公共部门投资来实现这一规划框架也是必要条件之一。”（European Commission 1997：PP.36-37）以上两种传统的重要差别之一是区域经济方法通过投资进行，因为此规划师需要寻求资助。而综合整合方法可能也关心公共投资，同时重点

27、通过规范土地使用来运作，强调的不是区域经济方法的特征。另两个传统是土地使用管理传统。在这一传统中规划与控制土地使用变更这一狭义的工作任务相联系，主要的例子是英国；以及城市主义传统，这一传统以地中海国家运用地方区划和建造法典的运作为特征。同一个国家可以结合了两种模式。比如在法国，地方层面的城市主义与国家层面的国土管理同时存在；还有，在使用综合整合方法的国家，比如德国和荷兰，规划以外的部门可能在从事区域经济方法。自然而然地，用区域经济方法决定发展的目标，而综合整合方法更关注保持一种平衡。于是倡导在欧洲层面上使用综合整合方法的国家，如德国和荷兰，不但反对其他国家在奉行一种与他们不同模式的事实，还要与

28、其国内把他们和区域经济方法分离开来的错误路线进行论战。规划方法辨析区域经济方法最早体现了对公平的追求。目前有一个经典的和一个现代的变体。经典的仍然继续追求公平。这种追求是差异越明显，越能促使公平，而且通常的解决方法是向边缘迁移。核心区域的拥挤、污染和劳动力缺乏促进了城市活动向边缘迁移，在那里有更多机会容纳增长。区域经济方法的现代变体把焦点放在核心，把核心作为一条通向国际市场的导管。其主要关注的不再是公平，而是为国家的经济在全球竞争体系中获得或者保持一个最佳的位置。比如，在荷兰，从80年代初开始，政策重点就是改善国家核心区的状况以作为荷兰经济发展的动力（Faludi & Van Valk 199

29、4:196），相应的就有了欧洲竞争的问题（Zonneveld，2000）。这样的政策可能需要在核心区的投资。所以目前，一个各部联合的经济结构委员会（ICES）在调节荷兰主要基础设施方面的投资。有人说这种平行结构标志了已有的综合规划系统的终结。（Netherland Scientific Council on Government Policy, 1999:PP.56-57）综合整合方法被用于平衡相关地区现在和未来的发展要求和容量之间的矛盾。这是为什么它拥护可持续发展的观点。很明显，这样一个过程更适用于土地利用矛盾猖獗的地方，也就是人口高度密集的核心地区。区域经济方法当然不能忽视综合整合方法的关

30、注重点。当通过土地利用管理塑造了优质的居住环境时，区域经济方法就将发挥更多的作用。很显然，按原本的形式，公平论会获得处于劣势地位的区域和国家以及需要在面临核心区发展压力的同时保持和提高居住条件的国家的青睐。如我们所知，西班牙作为欧盟结构基金最大的受益国，不希望看到ESDP的推行，因为一旦采纳新的原则，它将是成员国中潜在损失最大的国家。基于对ESDP进程的亲身经历，Rusca报道说(1998:P.40)“地中海国家，尤其是西班牙，害怕ESDP 成为一个过于刻板的纲要使得委员会遵循其进行下一阶段（2000-2006）结构基金分配时没有足够的自由度”。事实上，ESDP正在转向综合整合的模式。这与提供

31、空间蓝图来支持区域政策的初始意图相反。放弃这种理念是为了使西班牙接受ESDP而付出的代价。如果西班牙像预料中的那样被公平论所吸引，那么西北欧的成员国也会。他们一直如此强调能够反映他们人口高度密集的城市地区的况的主题，比如可持续，以至于南欧成员国开始怀疑这样会使资金从区域政策转向环境政策。这样，规划方法辨析中的错误路线已经在ESDP的整个进程中变得显而易见。成员国与欧盟委员会第三条错误路线在于成员国与欧盟委员会之间。由于害怕“欧洲2000”和“欧洲2000+”是欧洲委员会承担规划角色的前奏，德国规划师们提出建立一个各国政府间的ESDP（Krautzberger & Selke 1996：PP45

32、-46）。他们的提议是用来确保欧洲空间框架是自下而上确定的，如同他们自己的联邦的建立在那里空间规划是联邦政府和16个洲的联合责任。以上提到的德国关于召开政府间会议的建议为欧共体条约的第3条增加出一个第二段。来自德国空间规划部长会议（各州与联邦部长之间的常务会议）的这条建议如下： “共同体应该以诸成员国空间发展以及在成员国共同合作拟订的欧洲空间发展规划（ESDP）制定的空间发展目标为基础，协调那些其活动对成员国的城市和区域发展有影响的各部门的政策。”（Akademie fr Rawmforschang und Landesplannrg 1996：P.68）此建议若被采纳，它将表达德国人称作的“

33、反潮流原则”，此“反潮流原则”将在多个方面与法国“国土管理”的传统有所不同。它使得国家政府在配置资源时（比如基础设施投资和产业补助）更自由。国土管理并并一定需要一份空间规划，至少不需要法定的。它反映的是国家意志而非区域地方意愿的综合规划制定仅起到辅助作用。在德国人眼里，情况应该正好相反。ESDP应该反映欧盟各成员国对于国土问题的联合意愿。有更重大的问题需要1996/1997的政府间会议来考虑。各成员国并不支持德国的提议，但他们也不支持Wulf-Mathies在马德里提出的给予欧共体权限的提议。这就是欧共体政府的状况。委员会支持整合各方观点，这使它在成员国之间无所适从。所以委员会的地位日益孤立，

34、而且目前公众对于欧洲一体化的直接反对必将加强在欧盟制度建构中的这种反抗情绪。策略应对这种状况有三种方法。一种是通过更好地利用空间形象来促进意见达成一致；第二种是选择一些国家参加深化ESDP；第三种减少委员会和成员国之间的差异。空间形象空间形象有助于形成空间政策。很明显，不同的规划传统对空间形象的强调程度不同。如前所述，围绕ESDP的图表有很大争议。在Noordwijk文件中试图使欧洲空间概念化的唯一一张图表已被去掉，而且除了一张标注了距离的示意图（见波茨坦文件B 部分图7）之外，没有加入其他替代内容。欧洲空间的概念化对于空间政策的可持续发展至关重要已成为共识。ESDP还没有拿出普遍接受的空间概

35、念，更别说对欧洲空间的共同理解了。审视它的出炉我们发现，也许没有什么特定的空间结构这种东西。澳大利亚人喜欢展示一张世界地图显示澳洲在欧亚大陆和北美的上面，而不是澳大利亚洲在图的下方。Davis在他的欧洲：一段历史 (1996) 一书中展示了一张不同寻常的欧亚大陆地图，这张地图把欧洲设计成个半岛。Drevet在他的La nouvelle identite de Europe (1997) 一书中也做过同样的事。最近欧洲的地理中心被确定为在拉托维亚（Latvia）。所以这全凭你想寻求什么。任何空间规划都是为了达到某一远大目标，空间结构的概念是多维的，而且需要有一个核心原则。它会是什么呢？我们可以开

36、始考虑至今为止ESDP缺少什么，比如在全球背景下对欧洲的概念化，定位了欧洲与世界其他部分的联系：欧洲的世界城市、经济中心城市、主要港口、欧洲走廊等。所有这些ESDP必须表达的内容至今为止还都仅仅是口头把欧洲核心看作一个多边形，由伦敦、巴黎、米兰、慕尼黑和汉堡交织组成。同时我们还需要指出的是外部条件对欧共体领域的影响。如种族冲突、环境污染、移民进入，以及欧共体对外部世界产生影响的方面（肯定会有的）。一个1990年代初的一次法德研讨会上画出的地图超越了我们在ESDP中体现的（Akadenise fr Raumforschurg und Landesp Laniirg /DATAR 1992）。任何

37、的空间结构图都应该表达那些划分欧洲的要素：河流的流域、有相同方位的区域，如大西洋沿岸地带以及主要的自然区域。同时，也应包括最主要的物理性屏障。对这些空间分类的表达怎么也不嫌多。对超边缘地区（ultraperi pheral areas）、联合国家（Cohesion Countries）、跨欧洲网络（trans-European networks）、欧洲核心（core-Europe）等术语的使用表明平常的欧洲对话已经包含了空间因素。尽管如此，这些分类应被统一成一种总体形象来传达给政策制定者以及公众。这会帮助政策操作者找到方向并更好地使用自己的选择权。有了这些，人们有机会对欧盟项目理解更多，空间规

38、划可能更容易表现出其本意而不是常常容易造成理解偏差。这样，空间规划才真正有资格和必要被制度化。强化的合作各成员国对空间规划的赞成程度是不同的，尤其在有关空间概念和形象的作用方面。这已证实是个障碍。现在，如果（这很可能发生）对于是否有必要形成欧洲空间的总体概念的问题，成员国达不成一致的话，将会发生什么？阿姆斯特丹条约提出的“强化的合作”观点可作为一种解决方法（Scharphf 1999: P.169-171）。大多数国家加强合作，而且不可以用来强制针对其他成员国。当然，这种安排必须欢迎所有成员国加入。参与的国家要付出一定成本，不参与的也同样可以享受欧盟提供的一般便利。所以，可以想象，8个或者更多

39、成员国在阿姆斯特丹条约下深化ESDP。这些成员国使用“空间影响评估”（spatial impact assessment）（有时也叫做领土“territorial”影响评估）应用于“结构基金”等方面。在其他方面，这将决定他们是否实施ESDP，并且也同样适用于决定主要的空间项目和政策。在与ESDP无关问题上，他们是否需要调整政策，这是另外的事情。其他成员国通常不会反对。在他们眼中，加入这样一个承诺，会对参与国召至竞争的不利；而另一方面，加入的成员国会显示他们相信从长远来看，空间发展政策提议的“空间的凝聚”有助于产生经济和社会的凝聚力。总之，他们将会比全部15个成员国有更好的机会达到即使不是整个欧

40、洲、也是欧洲一部分的共同规划。如同阿姆斯特丹条约的观点一样，这将是一次实验。当然这样一个计划需要有远大眼光和相当的政治敏锐性。现实地说，法国和德国将不得不承当此职。除此之外，制定一个西北欧结构图长期以来一直是荷兰的目标。在与法德合作的条件下，可能荷兰会在其中起到主导作用（Faludi 1999）。当然，进行此事要相当慎重。南欧成员国会对宣布的任何打算表示怀疑。而且，即使是在西北欧，规划传统也不同。如我们所知，法国和德国的规划就遵循不同的模式，所以这需要谨慎探索。插入点将是INETERREG C 计划，可能会变相地形成“空间蓝图”。没有什么可以阻止参与的成员国去研究这些空间蓝图是否一致。如果有充

41、分的时间，这应该能引出对欧洲空间更好的认识评价。争论最终取决于计划在西北欧是否进行顺利。尽管如此，这只有当各国对形成共同的西北欧空间发展政策本身变得急迫时、共识时，一切才有可能。ESDP1和ESDP2最后一个策略来源于那些联邦制的多级规划管理体系的启发。这显然不是联邦体系的唯一特征（King 1993:p.34），但是就本篇论文目的而言，它是最重要的一个。结果可以被描述为“重叠司法权”（overlapping jurisdictions）(Faludi 1998:p.495)。Christensen (1996:P.495) ，也谈到过在美国联邦国家的公民从属于两层司法之下的问题。联邦的任何成

42、员都能够制定自己的开发规划。他们也可以联合起来。这就是欧盟（至多是一个准联邦系统）成员国对ESDP做过的事情，没有任何人问过他们是否有权限这样做。联邦政府、或者在欧盟的例子中的欧洲委员会则代表了整体的观点，实际上，像已经被指出的一样，有必要使这些政策具有连续性。在各国/地规划与整体层面的规划之间会存在矛盾的事实对任何联邦（或者对于欧盟来说的准联邦制度）都是天生不可避免的。应对的方法是形成某些形式的和解和协定，这在联邦体系中也是常见的。将此转换成适用于欧洲空间发展政策的说法，将意味着一种双重安排。成员国将继续原来的共同完成的ESDP。这被称作ESDP1（如图4）。但是，它还应该有一个补充文件，称

43、为ESDP2，其中委员会表明他们希望欧共体被授权采取怎样的措施以形成一个连贯的空间整体。Rusca(1998：44)有相似的想法。她谈到一个委员会来建议或交流“或多或少地像现在的ESDP所做的，建立空间发展的主要原则、目标、计划等。”以上观点的好处在于，与在阿姆斯特丹条约下诉诸的“强化的合作”条款颇为类似，这样一个文件不需要依赖于未来的政府间会议给予欧共体一个新的权限。这种方法将仅仅为判断在已经存在的规划之下提出的修订意见提供根据。如前文所述的，这需要条款弥合整体层面规划与成员国规划之间的合理差异。重叠的区域（很可能很大）将形成一个我们可以称作“合作的规划”，作为联合政策的基础。经过各成员国与

44、DG XVI密切合作的筹备，现在的ESDP在向这个方向运行。其弱点是它主要代表的是DG XVI的努力，共同体的观点被体现和发展的相对较少。对其他指导部门制定政策实施ESDP（其实是不可避免的）并非易事（1998:P.45）。Rusca预料到一个”日常的权利之间的战争将使委员会中的每一个部门反对其他所有部门”。这确实是欧洲战略规划所面临的挑战之一。图4两个ESDP而不是一个？ESDP1: 各成员国ESDP2: 欧洲委员会协调 合作规划结论第一个和第二个政策可能会同时进行。空间规划在西北欧比在南欧被更加严格地遵循。那里的成员国对于建立它们领土的联合形象的战略将更为负责。在阿姆斯特丹条约的“强化的合

45、作”的精神之下，希望是其他成员国以后也会加入。第三种战略是独立于第一种和第二种之外。它必然会给ESDP增加活力。作为三驾马车的成员之一欧洲委员会有自己的利益考虑，它目前担当着秘书和诚实的经纪人的角色。在这种战略之下，它可以更清楚地表达自己的观点。一个结论可能是欧洲委员会应宣布放弃自己的秘书角色，这会使成员国亲临一线。他们将不得不根据ESDP中自己的份额提供资金（如同阿姆斯特丹条约下的“强化的合作”中所预见的那样）。这对于ESDP政策将是一个严峻的考验。过去，对于建立这样一个欧洲空间政策观察网络（ESPON）有很多问题。现在，对西北欧来说机遇可能又一次比对南欧更好，所以这三种策略最终有望都达成一致。21