全覆盖背景下的控制性详细规划整合探讨.doc

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1、全覆盖背景下的控制性详细规划整合探讨文章摘要：近年来控制性详细规划的编制如火如荼的在各个城市展开，本文结合广州市花都区和曲靖中心城区在编控制性详细规划整合工作，简要阐述了我国控制性详细规划整合出现原因、工作思路、编制方法和重点难点几个方面的内容。希望能通过控制性详细规划整合的方法解决部分控制性详细规划编制过程中出现的问题，尤其是对如何体现控制性详细规划的公共政策属性，提出了见解。控制性详细规划伴随市场经济的产生而出现。其雏形首先出现在上海市：1982年上海市编制了虹桥开发区规划，是中国控制性详细规划的开河之作。控制性详细规划在我国的改革开放、市场经济体制改革和城市开发建设进程中都起到了积极的推

2、进促进作用，特别是在2008年中华人民共和国城乡规划法颁布实施后，随着控制性详细规划法定地位的提升，各地都如火如荼的开展了城市控制性详细规划的编制工作。在控制性详细规划的编制、审批和实施过程中，由于受到多方面因素的影响，出现了一些普遍存在的问题，而控制性详细规划整合正是在这种背景下，为了解决这些普遍存在的问题而出现的一种新的对已编控制性详细规划整合提升的方法。笔者有幸参与了广州市花都区在编控制性详细规划整合和曲靖市中心城区控制性详细规划成果整合的编制工作，而广州和曲靖分别为东部沿海发达地区和西南欠发达地区的中心城市，在项目编制过程中，笔者发现虽然在主体内容是共通的，但在一些细节问题上由于经济发

3、展和城市规划管理水平上的差异也存在一些不同。本文通过对这两个项目的分析和比较，希望能更从中更全面透彻的分析总结控制性详细规划整合的思路和重点。1、控制性详细规划整合出现的原因1.1、控制性详细规划的分散编制整合就是把一些零散的东西通过某种方式而彼此衔接，从而实现信息系统的资源共享和协同工作。其主要的精髓在于将零散的要素组合在一起，并最终形成有价值有效率的一个整体。整合与分散是相对立的，所以我们可以理解部分控制性详细规划需要整合的问题是因为控制性详细规划分散编制所带来的。为了城市规划管理的方便，广州依据行政区划、功能定位及自然地形地貌等因素，将城市总体规划确定的城市建设区分为标准分区，统一编号管

4、理，如花都区空港片区临空产业组团代码为CK05，控制性详细规划以标准分区为单位进行规划编制工作；同时花都区有统一的主次干道路网作为道路系统控制的依据，但即便这样仍然出现相邻控制性详细规划编制单元“打架”的情况：道路线位、红线宽度、横断面形式不统一，规划范围不吻合，配套设施重复建设或局部不足。相对于广州较为完善的统筹协调管理，曲靖控制性详细规划编制的问题就更为突出。曲靖控制性详细规划的编制工作基本是建设到哪里控制性详细规划才做到哪里，甚至跟着小区开发建设再走，从各片区的名称就可以看的出来，如：东星小区片区、洪新酒家片区、烟厂片区等等。较为突出的问题包括：控制性详细规划对城市开发建设的作用不大，甚

5、至出现用地性质控制与已征用地的用地性质不相符的情况；道路衔接、冲突问题严重；规划范围局部存在重合区域，且用地规划差别较大；配套设施情况混乱。1.2、以经济为导向的土地政策土地出让方式的革命性的转变将推进土地开发建设的批地契约控制，大大提高控制性详细规划的地位，并增强城市规划对于城市开发建设的调控能力。同时使地方对土地财政的依赖达到了前所未有的地步，作为具有控制性详细规划审批权的地方人民政府，其基于对经济发展的诉求往往影响了原本具有公共政策属性的控制性详细规划的正常编制和实施。地方对土地财政的依赖，在各片区控制性详细规划编制的时候，地方政府及规划主管部门往往要求扩大规划区范围及建设用地规模，直接

6、导致了其对城市建设用地的诉求规模通常超过城市总体规划确定的规模（以增加居住用地规模为主），与国家的土地保护政策也相违背。比如曲靖城市总体规划对中心城区建设用地规模控制为77.6平方公里，而需要整合的在编控制性详细规划所确定的建设用地规模达到了103.3平方公里，超出了城市总体规划确定的建设用地规模的30%以上。随之会带来一系列的问题，如：城市总体规划确定的城市发展空间框架很难得到控制和延续；盲目的扩大城市建设用地规模，使预测的城市居住人口剧增，但是人口来源却无法得到保障，部分城市已经出现了“空城”的现象。现在曲靖市中心城区的人均居住用地为43平方米，已经超过了人均居住用地控制指标；公益性公共服

7、务设施不足；控制性详细规划的可操作性差。1.3、房地产开发市场对控制性详细规划的影响房地产开发所带来的高额利润，使部分开发商一味的追求高容积率，规划变更改变规划建设条件，也改变了开发商的利润预期，成为一种为开发商很快熟练的廉价工具，同时由于房地产开发中住宅项目开发具有投资回收快、收益高的特点，大量的控制性详细规划调整项目的用地性质调整都指向了居住类。这种现象的普遍存在，导致这些局部地区的开发建设失去平衡，带来居住环境质量下降、交通堵塞等一系列的问题。频繁的控制性详细规划局部调整，肢解了控制性详细规划的成果；同时由于规划编制和局部调整的审查、审批程序复杂，时间周期长，使控制性详细规划处于难于推行

8、的尴尬境地。2005年，广州市花都区根据广东省城市控制性详细规划管理条例的要求，在广州市城市规划局指导下，开展了大量控制性详细规划编制工作，至2009年3月，花都已审批及在编控制性详细规划共50个，其中在2001版广州城市总体规划和中心镇规划建成区范围内，控制性详细规划覆盖率为60%，但审批通过的控制性详细规划仅为5个。实现了控制性详细规划中心城区全覆盖的曲靖市，33个控制性详细规划中审批通过的仅为3个。在控制性详细规划整合编制的现状调研过程中，出现了大量现状已建项目与控制性详细规划不一致的问题。2、控制性详细规划整合的工作思路鉴于两个控制性详细规划整合的工作思路一致性，以下主要以曲靖市中心城

9、区控制性详细规划成果整合为例，详细介绍控制性详细规划整合的工作思路和编制。控制性详细规划整合工作分为三个阶段。第一阶段：全区层面整合，整体分析城市结构、空间布局、各专项结构体系评析和划分管理单元等，提出统一控制标准，对应的规划范围为整个曲靖中心城区；第二阶段：片区层面整合，对各片区在编控制性详细规划进行审查，提出具体修改建议，对应的为各个在编控制性详细规划的片区；第三阶段：规划管理区层面整合，对管理单元开发强度和地块控制指标进行核定，制作管理图则，对应的为各个统筹重新划定的规划管理区。这里需要说明，这三个层次划分主要依据区域统筹原则和分析问题解决问题的工作思路。其实就第二阶段和第三阶段来说是对

10、应的同样的规划层次，只是划分规划范围的方法和方式不同。第二阶段在编控制性详细规划的各片区的范围划分多依托具体项目划分，不够科学严谨，或大或小，多有重合和不能衔接问题，且不便于规划管理控制；第三阶段对规划管理区的范围划分依据的是全区层面的功能分析定位，同时考虑按特征性边界（城市主干道、快速路、铁路、河道）划分规划范围。各规划管理区规模适中、有同样的主导属性，统一编号管理，更有利于规划的编制和实施。3、控制性详细规划整合的编制3.1、全区层面整合3.1.1、现状调研现状调研是所有规划编制的基础，包括现场踏勘和基础资料收集。资料收集主要包括：已批准实施的城市总体规划、分区规划、各类专项规划、在编控制

11、性详细规划、用地权属信息及已取得合法手续用地的修建性详细规划。调研内容涉及到城市的历史、社会、经济、人口、道路与交通、基础设施等各个方面和各个相关部门。3.1.2、全区重大问题的研究控制性详细规划整合应该在城市总体规划指导下更多关注在单片区控制性详细规划层面不能解决的问题，同时兼顾到规划的公共政策属性。发展定位、发展规模、空间布局、综合交通、生态环境、配套设施及城乡统筹都是控制性详细规划整合应当关注的重要方面，并在城市总体规划的指导下对局部进行细化工作。比如：确定各个同样主导属性功能片区的定位；确定城市建设用地发展规模及空间布局；综合交通方面确定道路系统、重大交通设施、干道网线位及交叉口处理方

12、式等等。在该阶段就这些方面都要提出适当可行的解决办法，提出具体控制要求，以更切实可行的指导下一步各个控制性详细规划整合的工作。在这个过程当中，应该于各个相关部门充分对接，确保控制性详细规划整合的可操作性。3.1.3、在编控制性详细规划的核查结合上一步骤提出的各具体控制要求，对在编控制性详细规划进行核查，并提出具体的修改要求，反馈到各个原控制性详细规划编制单位，以求各单位协助完成修改工作。这里需要提到的是，要修改的内容不是指的完整的一套控制性详细规划成果，应该充分考虑到各个单位的工作量，选取主要控制内容形成各在编控制性详细规划的整合内容，主要包括：文本、图则和用地权属核查情况。其中用地权属情况是

13、关系到控制性详细规划是否能够落实在用地上的重要因素，应该是该部分工作关注的重点。3.2、片区层面整合3.2.1、各片区控制性详细规划落实核查意见该部分的工作需要各个原控制性详细规划编制单位协助完成，但是需要整合单位统一成果内容、表达方式和制图标准规范，以便于下一步工作的开展。成果内容和形式建议。说明书简本：编制思路、编制过程、主要技术图纸（现状、权属、土地利用规划等）；文本和图则（一张图，不再是分图则的形式）；图纸：区位图、土地利用现状图、用地行政许可信息图、土地利用规划图。3.2.2、各片区控制性详细规划复核由于原控制性详细规划编制单位众多，且由于工作较为繁琐，所以修改完成的各片区控制性详细

14、规划成果，仍需要整合单位进一步复核和调整，以保证落实了全区层面整合时所提出的修改意见。3.2.3、完成编制整合报告在完成以上工作以后，最终需要编制完成编制整合报告。包括以下内容：说明书：发展定位、规模核定、历史用地核查及处理意见、道路交通、配套设施、生态控制、城乡统筹、各片区控制性详细规划审查意见及落实情况、规划管理区的划定等；图纸，分为两个层次：全区层面：区位图、现状用地与征地信息图、土地适宜性评价图、土地利用现状图、空间结构规划图、建设用地规模核定图、综合交通系统规划图、道路系统规划图、公共中心体系规划图、生态功能区划、农村发展规划指引图、市政重大设施布局图、密度分区规划图、规划管理功能区

15、划分图；控制性详细规划层面：范围示意图、土地利用拼接图、用地边界核查图、重大公共服务设施核查图、道路系统规划核查图、重大市政设施核查图、生态功能区划核查图。整合报告是前两个阶段工作的总结，是对所有问题提出的具体的解决方案，在经过城市政府、各相关主管部门及各原控制性详细规划编制单位审查、认可后，将作为编制规划管理区控制性详细规划成果的直接依据。3.3、规划管理区层面整合该阶段工作是要形成便于规划主管部门实施的控制性详细规划法定文件，并且可以运用GIS和网络技术形成网上查询系统，以便于公众更好的参与和监督规划的实施。这些都要求最终形成的成果规范、简洁及严谨。4、控制性详细规划整合的重点问题及解决办

16、法城乡规划是维护社会公平和公正的重要依据，具有重要公共政策的属性，而其对利益的调配是通过对城市土地和空间使用的配置来实现的。控制性详细规划作为我国划拨、出让土地的前置条件，其更应重点关注城市发展建设中公共利益的保障。4.1、发展规模发展规模包括用地规模和人口规模两部分，两者之间是相互关联的。用地规模可以根据城市总体规划来确定，则在整合工作中主要需要研究确定的是人口规模，应为人口规模直接关系到后面的一系列系统规划是否合理。但是由于各片区控制性详细规划在编制过程中对居住用地和高容积率的非理性追究，使控制性详细规划整合后的人口规模远超城市总体规划确定的人口规模。控制性详细规划整合通常采用人口密度分区

17、控制的办法达到合理控制人口规模、用地开发强度的目的。现实情况下，人口密度也不可能是均衡分布的，其受到多方面因素的影响，控制性详细规划整合应当强度设施平衡、职住平衡，强化人口密度控制，已达到居住环境质量的精细控制。本文以曲靖市中心城区控制性详细规划成果整合为例，来阐述密度分区模型构建的总体思路。首先，以交通条件、服务设施水平、环境条件为基准因素，按照45%：45%：10%的权重比例，形成密度分区基准模型；再辅以功能片区密度分区模型和城市空间控制密度分区模型的修正，最终形成最终的密度分区模型。密度分区模型的控制最终落实在容积率的控制上，也达到了最终控制性详细规划整合的人口规模与城市总体规划控制人口

18、规模的一致。4.2、道路交通系统在道路交通方面，在全区整合阶段，应该结合城市总体规划、道路交通专项规划及现状调研情况完成全区对外交通控制、干道骨架路网系统整合和路网密度复核。然后在此基础上，在控制性详细规划层面，继续确定支路对接、交叉口控制、道路断面、道路坡度、道路控制点坐标和标高及静态交通设施等的控制。在整合工作中，首先要明确不可改变的重要因素，如：上层次规划对道路系统的要求、已审批控制性详细规划、在建或已有施工图设计的道路。在确定不可变因素的基础上，在结合现状道路情况，考虑用地行政许可信息等因素，确定对道路交通的详细控制。4.3、公共服务设施根据最新颁布实施的城市用地分类与规划建设用地标准

19、GB50137-2011，其将原规划中“公共设施用地”分为“公共管理与公共服务用地”与“商业服务业设施用地”两大类。其中的“公共管理与公共服务用地”体现的是城市开发建设过程中的“公益性”，也是控制性详细规划整合着重关注的内容。整合过程中，必须结合人口规模和分布、设施服务半径及各类专项规划综合考虑，按照相关规范要求，对其进行具体的规定。4.4、绿地系统和开敞空间一般可以分为区域生态背景生态廊道（核心）城市园林绿地三个层面来控制。这里本文主要强调城市园林绿地的控制要点。除了人均公共绿地这一控制指标外，在塑造城市绿地系统的时候还应该注意按照层次逐级覆盖的原则来对公共绿地规模和服务半径进行控制。根据公

20、园设计规范(CJJ4892)、城市公园分类（DBJ440100/T1-2007）的要求，城市公园面积不应小于10公顷，其服务半径为2公里；居住区级社区公园面积为3-10公顷，居住小区级社区公园面积小于3公顷。2007年建设部公布了宜居城市科学评价标准，标准要求“距离免费开放式公园500米的居住区比例（）”作为评价宜居城市的指标之一。4.5、控制性指标控制性详细规划的工作核心是在准确的土地使用空间组织的基础上，具体确定土地使用性质和使用强度两项控制，制定定性、定量的控制要求。具体反映在图则的控制项上为：地块编码、土地使用性质、土地使用兼容性、容积率、建筑密度、建筑限高、绿地率、人口密度、配套设施

21、及停车位等。近年来，如何更好的赋予规划更恰当的弹性也是控制性详细规划研究的热点，目前主要方法有：单元开发、开发权转移、容积率奖励等。在进行曲靖市中心城区控制性详细规划成果整合时，整合单位尝试运用了广州的单元开发控制办法。具体操作是将规划管理区在进行划分，分为若干规划管理单元，控制规划管理单元的总建筑容量、人口规模、配套设施及开放空间。规划管理部门可以在规划管理单元内对以上控制内容保持总量不变的前提下，进行适当的调配。这样操作赋予了规划管理部门对于控制性详细规划调整的一定权利而不需要经过繁琐的控制性详细规划调整程序，加强了规划的可操作性和弹性。但这也要求规划管理部门应有良好的职业操守和过硬的专业技术水平。11