空间战略规划方法研究.docx

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1、空间战略规划的三种方法Willem Salet & Andreas Faludi导言：空间战略规划战略规划这个词起源于作战技术。许多年以来，军事上的成功一直依靠对大规模军队运动的战略管理规划。在不断变化的战斗条件下，战略的任务从来都是指向最终的军事目标。近些年来，战略规划的概念被引入商业领域，尤其应用于许多跨国公司在各种不同的和不确定的环境下的运作。长期以来，战略规划在公共领域的应用非常有限。20世纪60年代，欧洲及其以外的一些国家政府开始在福利国家的建构中占据主导作用，也就在这时，战略的思想深入了公共领域，并开始扩展开来。空间发展政策经历了相当不同的发展过程。在许多国家，空间规划充当了战略规

2、划的先锋。这其中的原因显而易见。首先，在上个世纪之交，城市（尤其是欧洲和美洲的一些大城市）普遍采用传统的总体规划以在城市快速增长的早期工业化时期中预测城市的发展远景。这一阶段的空间战略规划被建筑设计的学科原则所主导，主要集中于物质形态方面。这些规划常常受到一些市民运动的启发，比如公共卫生运动、城市美化运动 (Suttcliffe 1981; Krueckeberg 1983; De Ruijter 1986; Hall 1988; De Klerk 1998)。尽管在区域层面针对大都市区的战略规划在二战前也已出现，但进一步的发展要到数十年后的20世纪60年代才开始出现，如对主要都市区域（在英国

3、）甚至是国家（瑞典和荷兰）的规划草案。这都是些不成文的政策文件，并且瑞典后来还放弃了国家层面的规划。在德国，一些空间规划的原则融入了关于空间规划的联邦法律，比如中心区原则（the principal of central places）。只有荷兰在所有的政府层面都引入了包含空间战略规划方案或政策文件的总体规划。其它一些国家则把空间战略和大型项目包含在了更强调经济导向性的政策文件中（比如有着众所周知的指示性规划（indicative planning）传统的法国）。在另一些国家，空间规划最终被或多或少含蓄地融入了部门规划，比如德国的基础设施规划。在战略规划的演进过程中，空间规划今天的发展状态不仅

4、因为我们在不断变化的环境中特别需要维持空间的和谐统一，还有更多其它的原因。战略规划的长远导向是大规模物质建设项目需要很长的准备工作时间和实施过程的必然结果。尤其是考虑到需要在政策上达成一致，这类项目的完成常常要10年到20年的时间。但这并不一定意味着长远战略规划就是静止不变的。在一些具有规划传统的国家常常会不断地更新这些规划。这就产生了一个“滚动状态的战略规划”（ongoing strategic perspectives）问题。新的规划必须不断考虑工程项目可能对未来产生的影响。相比其他政策领域，空间规划不得不受环境所迫更多地关注未来。需要对空间组织不断地进行战略修正的另一个重要原因是因为空间

5、发展政策的相对开放性和跨学科的特性造成的。编制空间规划必须考虑所在国家或地区的社会经济发展大趋势。对商业、居住等各种空间的需求迫使规划师不断地重新配置空间资源以保持空间关系平衡。与环境政策拥有一定的质量标准、或者基础设施通常是试图满足确定的交通需求不同的是，空间规划却没有一个在所有情况下都相对稳定的固有的测度标准。空间规划必须在社会和空间的动态变化中努力达到新的平衡。与其它领域的政策相比，空间规划依赖于不断调整的综合平衡。荷兰的国土空间规划的发展过程为这种跨学科的平衡提供了一个很好的案例。1960年荷兰第一轮空间规划报告的主要考虑因素是在荷兰西部边缘区隔离带进行空间或经济开发的需求。1960年

6、代中期发表的第二轮报告承认了西部城市化地区的持续增长，并预期会出现大规模的郊区化现象。为了适应这种趋势，强化市中心和发展卫星城，在住房和基础设施领域的团体联合起来共同寻求解决对策。第三轮报告完成于1970年代中期，它第一次确立了环境作为一种社会和政治因素的重要地位。以这种观点看，空间规划转向更多不同的方案可选择性，以适应不同经济增长方式；在城市和非城市建设区之间形成更强烈的反差。空间发展政策得到两组人的共同支持，一组是在大城市面对周边的竞争叫苦游说的，另一组是呼吁保护开放空间的环保主义者。在这个过程中，一些议程被付诸实施，比如在适应增长的同时而不破坏更多的开放空间。避免郊区化蔓延的想法被演绎成

7、一系列成功的都市中心增长政策。十年以后，1988年的第四轮报告认定兰斯塔德（Randstad）的国际竞争地位，是至今考虑环境的最突出代表。因此，空间规划明确将城市增长的未来集中在绿色环境背景上的紧凑型城市区域。第四轮报告也显示了规划学科贯有的管理增长的政策传统，按照规划选址建设的比例显著提高。另一方面，在其他地方仍有一些并非规划的增长。目前正在准备中的下一轮报告设定了新的战略目标和新的综合政策。城市开发有可能在更大的区域内被给予更大的自由支配权，但规划师不可能完全放弃他们反对城市过度蔓延的目标。涉及到基础设施和水资源管理的新的综合政策也在制定中。总的来看，空间规划在本质上和制度上随时间的变化是

8、很清晰的，尽管如此，一些空间政策的原则还是始终保持稳定，特别是尽可能使城市集中紧凑发展和在城市的拓展中保护周边的地区，这表明了战略性思考的力量。规划学者常常用“荷兰规划说”的例子来举例说明这种连贯性(Faludi & Van der Valk 1994; Korthals Altes 1995; Alexander & Faludi 1996)。在评估空间规划时不断出现新的社会力量也表明目标的实施与其他角色的利益和权利地位的联系是多么紧密。空间规划是一个充满进攻与妥协的舞台，这种情况使得人们对空间规划的最终集体理想如何实现不得不产生疑问。很明显，如果汲取在变化环境中的战略规划的特征，规划部门需

9、要不断地寻求与外部力量的联盟，因为空间规划很少（仅通过有限的方式）能靠它自己实现目标。除了区划外，空间规划几乎没有实施自己的力量。就其能实现的成果来看，区划是一个非常重要、然而作用非常有限的工具。因此，规划师总是尽力通过影响城乡发展的其它角色的行为来实现规划。上面的例子明显表明规划对于新的建设投资和开发商意见的依赖。这本书中的许多文章将显示市场角色地位的转变很快彻底地影响到了空间规划。在本书中，Bryson提出空间规划可利用资源的缺乏是近年来战略规划在美国政府和非赢利组织再次受到重视的一个原因。精确地说，近年来西方城市的战略规划是围绕着一些专项资源，比如基础设施、建设的金融投资等来组织编制的。

10、在美国，空间规划在政策系列中常常处于战略规划的一个子系统的地位，这些政策系列紧紧地围绕着各自的主题。但这不是欧洲的普遍状况。欧洲有自己的多样性传统。在不同的环境背景下，空间规划使用跨部门的视角，以有限的资源表达自己。这使得空间规划作为一个多部门的政策领域（policy area 编译注：1960年代后，越来越多的城市规划专家把空间规划看作是一种城市的发展政策，置于公共管理政策之下，而这里的policy area 是指所有公共政策制定工作范围。）处于非常独特的地位。这种跨部门的平衡行为及其动态性成为了欧洲空间战略规划的重要本质特征。这种多部门的特征对于空间战略规划理论来说是至关重要的，但也是痛苦

11、的。我们可以把空间战略规划相对有限的实施能力作为其优势或弱点，但都必须承认这种有限性实施能力的事实。这使得规划不再仅仅关注资源问题。因此，决策理论中的格言“谁买单谁发言”（those who pay should get their-way）永远不会出现在战略规划中。这样欧洲的战略规划在考虑资源之外，必须思考空间战略规划的最首要动机，以及如何使之理论化。在这一理论的建构过程中，最重要的要求就是如何把规划师主导的公共战略政策与从自身利益和权力地位出发影响空间实际使用的私人及公共角色两者之间联系起来。需要再次强调的是，社会角色和政策机构如何作用于具体的空间开发并不仅仅取决于空间规划。规划师常常处于

12、这样的地位，他们必须对城市空间的变化作出反应，并不得不预测社会角色和其它政策领域未来可能的发展动向。虽然规划师可以强有力地推动或阻碍某项特定决策，但大部分的主动权掌握在其他社会角色的手中。空间规划本身活动范围具有有限性和应对性的特征，实施规划只有通过与其他社会角色建立联系才有可能获得成功(Salet 1996)。但这并不意味着规划师应该仅仅关注适应市场趋势。相反，空间规划扮演了重要的引导作用，但这种作用是需要特定的战略来发挥作用的。这种偶然性不是系统的缺陷，而是每一个部门战略树形结构不可避免的属性。这些战略相互消长形成了一个不同角色及其利益的集合。这样，空间规划在不同的行政管理文化背景就具有了

13、不同的地位，英国和美国强调政策的功能和实用主义，而欧洲大陆则有很大不同。美国和英国的空间规划以特定的名义以具体条件的形式表达自己，以得到其他行为人的遵守：在美国是增长管理（growth management）和环境影响评估（environmental impact assessments）；在英国是政策导则（policy guidelines）。尽管如此，英美规划仍然留有很大的协商空间(Cullingworth 1997; Newman & Thornley 1996) ；而欧洲空间规划不仅仅局限于土地使用方面的战略规划，而且试图建立一个社会经济相互作用的空间网络。这种做法在欧洲已经制度化，例

14、如荷兰的空间规划法（Dutch Spatial Planning Act），近来还引进到比利时和德国的一些地区。空间规划如果能与大型项目的开发成功地联系起来，就会在更多的地方得到推广。法国就有着很强的开发大型项目的传统。但是，规划师几乎从不亲自承担开发项目。1990年以前的空间规划理论导向 许多不同的群体共同来完成公共空间发展目标的确定，保证规划的实施。对规划师来说，主要的问题是在城市建设实践中如何保持不被卷进去失去自我，并以不同的理论方法来处理具体的情况。实践表明，战略规划由于其所处行政管理文化的不同，可以有不同的探索方向。首先，规划师必须认识到各部门的行为自由和干预权，在这方面，盎格鲁-萨

15、克逊与欧洲大陆的行政管理传统有着很大的区别。其次，这种文化背景形成了空间规划操作的行政管理环境。在盎格鲁-萨克逊文化中功能主义和实用主义主导了行政管理，政府政策被看成是提供的一种服务，而相对缺乏部门之间的政策协调。而在欧洲大陆的行政管理文化中，国土和中央的行政管理结构处于体系中的支配地位。国土部门承担政治责任，在这种组织结构中有利于部门间的协调和政策整合。这为制定统一的空间规划提供了良好的前提条件。在这种情况下，世界上有许多不同极端的规划类型也就不足为奇了。上面谈到的如何在公共空间政策目标中沟通理论与实践的问题也会引出许多不同的答案。实践中，规划总是试图寻求在两个极端之间的中间立场。一个极端是

16、空间战略目标完全被集体的公共意向所左右，对于它所要影响的权力领域漠不关心。这种情况在功能或实用主义的政策文化（比如盎格鲁萨克逊）中很少见，但在具有综合性规划传统的地区却经常出现。荷兰的空间规划一直在与这方面的问题作斗争。在德国，由于规划方案仅局限在规划本身，而出现了所谓“空间规划危机”。另一种极端情况是空间战略目标一味地迎合那些目前在市场和政府中居于主导地位的力量。当空间规划仅仅迎合这些利益时，其战略功能，尤其是关于跨部门利益综合评价的功能将完全丧失。当空间规划从属于主导部门之下时，这种情况就显得更为可怕。以上情况可以在实用主义的行政管理文化下找到更多“迎合的规划”（planning as a

17、ccomodation）的例子。在规划实践中，两个极端之间存在许多中间立场，并且变化无穷，这使得空间战略规划成为一项非常吸引人的事业。规划实践一旦走向一个极端，反作用力就立刻一起将它推向另一个方向。这也反映了战略规划理论发挥着一种在只强调公共集体空间意向和过度重视社会内在动力之间的桥梁作用，在社会的舞台上最终真正做出结合社会动力和综合土地使用模型的决策。这些论题对于空间战略规划来说并非新意。在战略规划的发展过程中，目的论或多或少一直是规划的出发点。城市发展战略规划理论最重要的任务就是尽可能理性并有效地找出目标与结果之间的路径。在设计师和工程师们经典的工作思维方法方面，空间规划已经积累了大量的经

18、验。战前以及战后早期规划理论的主要思潮是需要确定性和追求多种方案的公平评价（如果可以看到其影响后果的话）。即使在规划的理性模型出现之前，“先调查再规划”（survey before plan）的座右铭也表明了空间战略规划对科学技术的信赖程度。另外，城市规划实践也具有其不同的等级和高效的组织。渐渐地，纯理性规划的局限性越来越明显(Simon)，规划在实践操作中必须面对有限的时间、资金和资源。20世纪60年代，规划机构的主导地位受到严峻地挑战。而另一方面，新的社会意志不断对规划机构及其政策产生新的期望。技术或者说是理性的预测被社会和政治的直接介入所取代，原先目标导向的理性走向新的终点。这一过程中重

19、要的代表者是Davidoff引入的倡导性规划（advocacy planning）概念。他主张转换位置，包括根本性的上下关系的转换；他试图强化整个规划过程的理性。他并不反对理性的规划，相反他主张尽可能广范围的“规划选择理论”（choice theory of planning）。在20世纪70年代初，空间战略规划的理论观点可分成三个流派，它们试图从不同的层面缓和空间战略规划对确定性和理性的传统需要，这使得它在实践中具有很大局限性。这一时期的主导规划方法有综合理性的（rational-comprehensive）、渐进式的（incremental）和混合式的（mixed scanning）(Fa

20、ludi 1973)。在这一学科的发展过程中，关于空间战略问题的决策第一次变得如此复杂，以至理论方法远离了传统规划方法的核心内容，而更多地强调规划程序。回顾历史我们发现，这成为规划理论走向成熟的重要一步。之后不久，新的方法将内容和程序结合起来。实施的观点主宰了整个1980年代，主要关注的问题是如何在实践中增强规划效力。在此期间，许多人开始考虑关于社会自我规范（Social self-regulation）的需要。很明显，单中心和目标理性的空间规划观在多元化的环境中不可能再有发展：众多的社会群体都想分得属于他们的一杯羹，自然不会按照规划所确定的目标集体行事。形势发展需要有新的关于规划合理性和有效

21、性的理念，而这其中政府不再是规划的主体(Mandelbaum, Mazza & Burchell 1996; Campbell & Fainstein 1996)。战略规划的三种方法：最近的讨论依据上述同样的背景，我们划分了最近三种主导的规划方法。他们以各自的方式试图解决空间战略规划合理性和有效性的问题。在这个过程中它们承担了上面所描述空间战略规划所受到的常见挑战调和各类空间目标和实际完成空间开发的各种社会力量之间的矛盾。另外，这三种方法部分借鉴了其它学科的思想。正如20年代70年代初，除组织学之外，规划理论再次向社会和政治科学例如经济学和法学发展。下面的三种方法最能反映近来规划理论的发展状况

22、： 规划的制度（institutional）方法 规划的语汇（discoursive）方法 规划的互动（interactive）方法接下来讨论这三种方法内在的不同出发点。规划的制度方法制度的方法将规划理论与社会学的制度理论和经济、政治和宪法秩序的政体理论联系了起来。这种方法研究在规划所根植的不断发展的社会预期中其根本的规范形式。按照社会学的理解，制度是社会规则的形式之一。因此，规划不仅仅是为了达到共同期望的成果的众多规划目标的特定集合，而是要关心它所得出的规范的完整性，即它的规范性原则和指导意见制定的过程合理性。它包含规划观点被阐释的框架，以及这些规划观点能够反映并重构这一框架。它也为划分规划

23、过程中各种角色的作用与职责界限提供规范参考。规划的制度方法也没有忽视由于新的情况不断出现而需要制定应对新的背景环境约束下的决策。更重要的是，这些方法通过反映规范预期的相关形式丰富了决策过程。由于结论性和确定性的制度理论还没有出现，规划的制度方法的基本原则处于百家争鸣的状态。尽管这已经超出了本文介绍规划的不同制度方法总体情况的范畴进一步的评论见March and Olson (1989) 和 Healey (1997c)区别以下两种在规划理论中重要的制度思考仍然是非常重要的。这两种思想在本书的几篇文章中得到了充分的说明。第一种思想主要集中在关于规划政策立法的问题。一些人认为在这一点上规划的制度方

24、法有规范性的功能(Edel 1995; Hajer 1997)。第二中主导的制度思想的应用集中在通过制度化使特定的规范性目标不断地体现出来，制度在这里是作为规划主体保证特定原则实施的工具。因此这种观点强调制度的功能，而且包含了制度的设计。在理论上，两种制度的方法分别关注立法和实施其实是互补的。然而，他们之间的不同并不能够简单地在这里总结出来，实际上这两种不同的制度方法往往导致了截然不同类型的制度形式。此外，相对于那些强调达成预期结果的规划师，倾向于以规划政策是对规范的反映为出发点的方法会导致对规划过程的不同的结论和建议。规划中语汇的倾向转变（discoursive / communicativ

25、e）第二个当前的主流规划理论关注的是在战略规划中信息传达的重要性。这种方法认为战略规划的作用就是集合社会各方的愿望并指引未来的行动。这种规划方法有一直传统地使用绘图、概念、隐喻、图表和概念框架等手法，试图以此向公共和私人角色来解释、推行规划的意图。这个方法还试图从符号学和语言学获取理论帮助和改良，积极寻求具有社会约束力的、符号化的语言。在过去的十年中已经有了许多关于规划建构（“framing”）与重构（reframing）的讨论。只是近来，注意力才被集中到了社会语汇以及它的结构性含义上来。这种方法承认作为集体意识（collective consciousness）的一种形式，社会发展远景的建构

26、具有其内在的力量。通过认识这种集体意识，识别、分析和重组这种发展远景设想，使得这些潜在的社会行为动机发展成社会协调的新形式。在语汇的规划方法中有许多流派，一些倾向于重新解释和重构新的规划形势中出现的概念；另外一些人则试图设计新的语汇方式，完善它以最终应用于新的战略规划方式。这种方法的一个有趣的特征是与语言学和政治哲学间的跨学科联系。互动的规划方法20世纪80年代到90年代第三种主流的空间战略规划理论“互动的方法”在实践中被广泛接受。这种方法可以看作是在空间规划过程中，对传统的政府机构作为主要协调者方法的不全面性的回应。这种单边的做法导致了许多规划的合理性和有效性方面的问题，在规划主体之间的互动

27、成为规划方法的一个新起点。在公共和私人角色并存的多中心背景下，空间战略规划与管理导致了许多关于规划过程组织的新解释。互动的方法大量而且频繁地吸收了政治学和组织管理学的思想。关于互动的组织有许多不同的解释。比如技术统治论的方法将各个政府机构（比如空间规划和基础设施政策）间的相互依赖关系作为其研究的目标，由此在政府机构和社会组织间建立新的合作关系。社会统治论的互动模型则关注于各种社会力量之间的自治能力，如果需要，允许自下而上地向政府机构提出要求。这种社会协作的模式由于目前的两个重要趋势而显得更加重要，一是自由化和以绩效为基础的政府政策，一是市民能动性的萌芽。应该注意到，大部分的互动规划方法假设市民和国家之间是平等的，而制度方法对此有争论(Habermas 1993; Salet 1994)。将目前的主流空间战略规划方法划分成三种不能说是绝对全面或排他性的。实际上在这三者之间会有一些交叉。通过三种方法之间的杂交形成一种新的、统一的方法也不是不可想象。然而，本书的目的就是强调各自的侧重点以及不同的跨学科背景。本书并不想将这些方法综合出一个统领式的规划理论，这样做只会丧失目前各种思想争论的丰富多样性。相反，每种方法研究都应该被允许走上前台，并在将来进行更详细的研究和讨论。14