村规民约建设中存在的问题及对策分析.pdf

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1、摘 要 村民自治能够保证社会长治久安，是实现社会协调稳定的重要政治制度，是建设社会主义新农村、改善乡村治理机制的重要举措。它不仅可以在很大程度上调动农民参与基层民主政治建设的积极性，还可以通过学习和实践村民自治制度，使自己的民主思想和能力得到更好的发展和完善.而且，从长远来看,中国的依法治国之路和实现农村社会与人的全面发展也离不开村民自治制度的有效落实。因此，研究和探索村民自治，对建设基层群众自治制度有着重要的理论和现实意义.关键词：村民自治；问题;对策村规民约建设中存在的问题及对策分析二、村民自治中存在的问题.3（一）民主选举中存在不规范现象.3(二)民主决策多流于形式.4(三）民主管理规约

2、尚未普及.5 三、我国村民自治的对策.6（一）建立健全村民自治制度运行的物质基础.6(二）完善规则制度，规范民主选举.7（三)拓宽村民参与渠道，强化民主决策效果.8 参考文献.11 目 录 一、村民自治的内涵.1（一）村民自治的基本内容.1（二）村民自治的组织形式.2 1 一、村民自治的内涵（一）村民自治的基本内容村民自治是一种群众自治性组织，其目的是为了给予农民更多的话语权和自主权，使广大农民群众直接行使民主权利，依法管理自己的生产和生活，达到自我管理、自我教育和自我服务的目的。从法律角度来看，村民自治主要包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等四方面的内容,这“四个民主”并不是以孤立主

3、体存在着，它们是相符相成，相互作用的,共同为村民自治发挥着整体作用。第一，民主选举：村民自治的基础。“村民自治中的民主选举是指村民直接选举村民委员会的组成人员，任何组织或个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”民主选举遵循“公平、公开、公正”的原则，由村民无记名投票直接选举，依法选出大家信任和拥护的人组成村民委员会.村民委员会组织法第九条中规定,村民可以直接选举村民委员会的主任、副主任和委员，并且每届任期三年,其成员可以连任，到届满时应及时举行换届选举工作。凡年满十八周岁的村民，均有选举权和被选举权.根据有关规定,村民委员会的选举由村民选举委员会举行，实行直接选举、差额选举和无记名投票三种

4、方式。村民自治的前提和基础在于村委会是由民主选举产生的，村民委员会是村民选举出的代表村民意愿的机构，只有具备了这些前提和基础，村民自治的其他内容才能实现，村民当家作主才能成真.第二，民主决策：村民自治的核心.村民自治中的民主决策,是指村民能够参与本村重大事务的决策，即村级重大事务由村民作为决策主体共同决定。“村级民主决策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议。”村民会议是由本村全体村民组成的自治组织权力机构,拥有本村最高决策权，是最能直接表达和反映村民意志的民主决策形式。村民代表会议，是对村民会议制度的重要补充，是现阶段农村民主决策的一种主要形式.村民自治组织根据民主自治原则进行决策，处理村级

5、事务,是村民自治区别于国家管理的重要标志之一，是村民自治权的集中体现.村民通过民主决策掌握了话语权和议事权，能够充分表达自己的利益、意愿和意见，因此，民主决策是村民利益诉求的最佳表达机制，也是村民自治的核心环节。第三，民主管理：村民自治的根本环节。村民自治中的民主管理，是指全体村民共同参与，通过村民自治的方式实现对村级事务的有效管理.其中涉及村级政务、集体财产、公共服务、文化生活、社会治安等多方面的内容，是村民自治的主体部分。依据村民委员会组织法的规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育和自我服务的基层群众自治组织，这同时意味着,村民成了管理基层事务的权力主体，基层群众可以通过更多的渠道参与村

6、庄事务管理,维护自己的合法利益和要求。目前,实现这一管理的方式主要有两种,一是通过村民会议或者村民代表会议，让村民直接参与村务管理,大家事大家议，共同遵守决定，共同执行实施.二是制定村级规章制2 度，包括村务管理规则、村民自治章程、村规民约等。这些规章制度把法律和实际生活联系在了一起，通过道德和社会舆论的方式制约民众,是对国家法律的一种良性补充，也是村民民主自治的根本环节.（二）村民自治的组织形式依据村民委员会组织法规定，并结合不同农村地区村民自治的实践经验和探索,本文试图将村民自治分为四种不同的组织形式，主要有村民委员会、村民会议、村民代表会议和村民小组.第一，村民委员会。村民委员会是村民自

7、治的执行机构和工作机构，它由村民直接选举产生，包括村委会主任、村委会副主任和村委会委员等共 37 人,每届任期为三年，届满可以连选连任。“它的主要职权或职责,概括起来可以分为两部分：一是自治性的职权,如负责农村公共事务和公益事业、调解民间纠纷、维护社会治安、开展文化活动、管理和维护村里的集体财产、服务与协调村经济活动、保护和改善环境等。二是协助基层乡镇政府履行行政性的职权,如推动和促进农民履行纳税、服兵役、义务教育、计划生育、农产品订购合同的义务等。和促进农民履行纳税、服兵役、义务教育、计划生育、农产品订购合同的义务等。第二，村民会议。村民会议由本村全体 18 周岁以上的村民组成，讨论和决定涉

8、及全体村民利益的事务，是村民自治的最高决策机构、最高权力机构，村民会议负责审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会委员的工作情况，必要时有权撤换村委会的成员。村民会议包括村民大会和户代表会议两种形式。其中，村民大会由本村十八周岁以上的全体村民参加,是村民会议的最高形式;户代表会议是在特殊情况下召开的不完全村民会议。为保证村民会议的召开有绝大多数村民参加、体现村民自治的基本原则，村民委员会组织法明确规定，村民会议由十八岁以上的村民过半数参加，或者三分之二以上的户派代表参加，才是有效的.第三，村民代表会议.村民代表会议也称村民议事会,是由村民按照特定标准推选出一定数量的村民代表组成的议决村里事务

9、的组织会议。通常是由村民按照每 5 户至 15 户推选一人，或者由村民小组推选若干人作代表，组成一个村民自治组织，也可以说是一种特殊形式的村民会议模式.在 1987 年发布的中华人民共和国村民委员会组织法（试行)中，并没有提及设置村民代表会议这一机构，它是各地农村在村民自治的实践探索中为了解决召开村民会议的困难而创建的机构.“在 2010 年修改的村民委员会组织法明确提出了村民代表会议的概念，从法律上确立了村民代表会议制度，使其经常性议事组织，代行村民会议的部分职权。”村民代表会议的职权主要是讨论、决定由村民会议授权的事宜,代表村民行使自治权。因而，村民代表会议的职权相对来说是有限的。第四,村

10、民小组。我国农村的村民小组由人民公社时期的生产队演变而来，是村民自治共同体内部的一种组织形式,是自治的一个层次。按照 村民委员会组织法 第二十八条规定，“村3 民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选”。村民小组作为村民自治的一个机构，主要负责集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公共事项的办理，其所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。因此，作为村民自治的一个环节，村民小组也起着相当重要的作用。二、村民自治中存在的问题（一）民主选举中存在不规范现象1.拉票贿选现象严重贿选普遍存在于世界各国的政治民主化过程之中,在我国的村民自治的民主化进程中，贿选

11、一直是选举违法行为中最常见的现象，同时,也是惩治选举违法行为的难点和重点。但在实际运行中贿选行为一直没有准确定位。根据 中华人民共和国村民委员会组织法条文释义解释，贿选是指“以获取选票为目的,用财务或其他利益贿赂选民、选举人或选举工作人员，使其违反自己的意愿参加选举，或者在选举中进行舞弊，并对正常的选举工作产生影响的活动。违反自己的意愿参加选举，或者在选举中进行舞弊，并对正常的选举工作产生影响的活动。在农村村委会换届选举过程中，请客、吃饭、送钱送礼等拉票形式广泛存在，而这种拉票行为无疑被归为“贿选”.当前，农村基层民主选举中拉票贿选的方式可谓是五花八门,呈现出了多样化的发展态势。其中,主要表现

12、为吃饭喝酒、送礼品、送钱、承诺某种好处等.除此之外，4 候选人及其利益相关人还通过多种形式的物质诱惑、利益承诺及打人情关系牌的方式拉票。在当前的选举背景下,贿选仍是比较隐蔽的现象。一方面，贿选问题本身难以界定。如为拉拢选民而请客吃饭的事实经常可以被候选人以乡里乡亲日常交往的借口所掩盖.另一方面,拉票行为的操作通常采取隐蔽的形式。“由于拉票贿选本身不是合法的，而且广受诟病，因此，贿选实施人就会通过暗箱操作的方式进行，以此来为自己的行为披上合法的 外衣,这 就是 使得 选现象 具有更强 的隐蔽 性。”“从 贿选的本质 分析，贿选是 金钱政 治、权钱 交 易，有 成 本就 要有 收 益,“以 钱换权

13、 换权 的 结果必然导致 以 权换钱 和 以 权谋私。”行贿行为本身就是候选人在选举不民 主、程序 不 健全 的 特 定制度 环境 下的自 主 选 择.因此,这些金钱 承诺 并 不一定会 兑 现。贿选当事人及利益相关人多以 小恩小惠换 取村民 手 中的选票，来为自己 谋权力。从 广 阔 的 角 度 看,这 种选举行为 并 不是当事人的 理性 选 择，而是情 势 所 迫.扎根 于中 国农 村 社 会的乡 土意识和文化观念，使他们更加注重 自己在村民 心目 中的 威信,因此，他们 通过多种方法来 换 取村民的选票。2.宗族势力影响 较 大当前 农 村选举仍受 宗族势力 的广 泛影响，并 以 特 定

14、方式 干预着基层 民 主 自治。随着农 村 市场 经 济 的 发展，村民 生活逐渐融 为一 体，但 是 宗族势力 仍是 影响 村 委 会选举的一 个重要 因 素.在村 干部 候选人的 提名 过 程，各 村民 小组 往往会 从 本 家族 利益 出发,尽 可 能地推荐 本 宗族 的人为候选人。而在 正 式 投 票选举 时,人 们也 会 倾向 于 将 选票 投给 本 宗族 的人,以 期 其当选 后能够给予照顾。(二）民 主决 策多 流 于形式当前，村民自治 主要 是通过村民会 议和 村民 代表 会 议参 与村 庄 事 务决 策，村 委 会 负责 村 级日常事 务。因此，民 主决 策的 组织 形式 主

15、要 是村民会 议、村民 代表 会 议和 村 两委联席 会 议。民主决 策的 主要决 策 主体 为村民、村民 代表和 村 干部.1.村民 代表 会 议 难“落地”村民 代表大 会是村民会 议 的 授权 方式，是 农 村 基层能 民 主决 策的 主要 形式。村民 代表大 会由村民 推 举 出 的 代表组成，因此，村民 代表 的 产生 方式民 主 与 否直接影响 村民 代表 会 议 的 决 策效能。村民会 议 制度在 发展 中存在以下问题:一是村民对村民 代表 会 议 的 知晓 度 低.二 是村民 代表素 质不 高、决 策 能力有限。2。村民 代表 会 议 作 用有限 第 一，村民 代表 会 议决

16、策 效果 不 佳。村民对村民 代表 会 议 的 执 行 效果并 不 满意，村民 代表 会 议没有发挥出应有 的作 用.另 外，在 涉 及村民 切 身利益的问题上，例 如，村民 误工补贴、集体 经 济 所 得、土地 承 办 方 案、村 集体5 经济项目的立项等问题上，村民代表会议起到的作用也十分有限。而且，村民代表会议并没有采取规范的议事程序，多数实行口头议事，口头决议的形式，很少把会议内容形成文字记录。决策程序的不规范，使村民代表在会议上的作用大为减弱,民主决策效果也难以真正达到民主，同时，造成村民对村民代表会议信任的弱化.第二，村民参与村庄决策较少。造成村民参与村庄决策少的原因是多方面的，一

17、是村民没有正确行使自己的民主权利，对村庄事务漠不关心。二是受干群信任危机影响，导致部分村民认为参不参与结果都一样，自己的权利得不到保障.三是部分村庄村委没有履行 相应 的 职责,对民主决策的的程序 流于 形式。当下许 多村庄 进 行民主决策的时 候操 作程序 欠 规范，很多村民的民主权利难以得到保障，难以真正 地 参与到村庄的民主决策 和 村庄事务 管理当 中 来.（三）民主 管理 规 约尚未普及 民主 管理 是 基层 民主的 核 心,在 基层 民主 体系 中有 着提纲挈领 的作用，其水平 的 高低 决 定着农 村 基层 民主的 质量.1。村规民 约尚未普及，制度 建设薄 弱 一是村规民 约尚

18、未普及。基层 民主 管理 在制度 建设 方面 还比 较 薄 弱。缺乏 有效 条 文的制 约和相 关 知识 的 普及，很容 易 造成干部权 力 的 滥 用、越界管理 等 想象。村民对 本 村的 财 务 管理状况 不是十分 满意。干部权 责 不 清,无法 有效的履行 职责；群 众 权利不 明，就无法 有效的参与 农 村事务的 日常管理。村规民 约和 村民自治 章 程是 基层 民主 管理 的 法理依据，指 导 和引领着整个基层 民主 管理 实 践。因 此，只 有 加强 制度 建设,制 定详细 的民主 管理 规 约，做好宣传教育工 作,才能 实 现基层 民主 管理 的 科学 化、民主化，也 就更好 的

19、 提高基层 民主 管理水平。二是规 约 制 定缺乏科学性。村规民 约或 村民自治 章 程对村民 和 村干部实 施基层 民主自治起着 方 向性 的 指 导作用，因 此，有 必要进 行 科学 的规 划和 制 定。当前 村规民 约 的制 定仍处于缓慢发展期，村民 知悉 度不 够高，严重 影响 了基层 民主 管理 的效 能,也 直接 影响 了基层 村民自治。村规民 约或 村民自治 章 程的制 定应该依照完整 的、民主的程序 进 行。如 果 由 村干部制 定 村规民 约，就 会弱化 其科学性和 民主 性,很容 易 导致 基层“村 官 自治”和“一 言堂 和“一 言堂 现象 的 后 果.而村民代表 虽然能

20、 在一 定 程度上表达 农 民的 想法,但毕竟 有 局 限 性，无法照顾 到 所 有村民。所 以，村规民 约 的制 定 不 能仅由 村民代表会议 和 村干部 单 方面 说了算，还要执 行 严格、科学 的制 定 程序 才能发挥 作用。2。管理缺乏约束，执 行 力 度较弱 村 级 民主 管理 制度是村民参与民主 管理 的 重要依据，也是 各 项民主 管理活动 得以有效 运 行的 重要 制度保 证.6 民主管理制度还缺乏权威性,不能有效地约束管理主体以保证管理的民主化；在执行制度的过程中,对制度的落实还缺乏一套有效的手段来保障其贯彻，这会造成制度形同虚设，难以从根本上改变以村委会为中心的行政化的管理

21、模式,与基层民主的要求不相适应。三、我国村民自治的对策(一）建立健全村民自治制度运行的物质基础 恩格斯曾经指出：“不同时代的社会经济结构形成了不同的现实基础，每一个历史时期由法律、政治、宗教、哲学以及其他 观念 设 施和 形式 所 构成的全 部 上层建 筑,归 根结 底都 应 当 由这个现实基础来 说明。”同时，马克思认 为：“随着 经济基础的变 革，所 有 庞大 的上层建 筑也亦快亦慢 地 进 行变 革。”可 以 看 出,当前农 村的 大部分 问题 都 根 源于 经济 方面，做好 经济 工作也就抓住 了 农 村 工作 的基础 和关键。作 为 农 村 发展 的 重 要 环节,村民自治的 发展和

22、完善也 要 着眼于 经济建设。1。以 新常态思维发展农 村经济 发展农 村经济，根本上要从 农业着 手.根 据 经济 工作 会 议 要求,发展农业，不能 只注重产量的 增长，不能 搞拼资源、拼消耗 的 粗放 经 营,要 注重提高竞争力、注重农业技术创新，走可持续的 集 约 发展道路.提高农 村经济 发展水平,应 该 从以 下方面入 手：第 一，调整农业产业 结构，引导产业 结构 升级。根 据 地 方 实 际,发展优 质 农产品、实 施农产品精品战略，依靠技术创新，改 良农作 物 品种；延长农工业产业链，走规 模化、集团 化 发展道路；第二,增强技术创新，提升农业附加值。政 府 要 加强 对 农

23、业技术推广服务 的 财 政 转移支付力 度,鼓励和支持 有实 力 的社会 资 本 参与 农业投资；依据市场规 律，改 革农业科技 体制；第 三，加大农业人才 的 培养和引进力 度，为农 村经济 发展提供智力支持.可 以 采取集 中 培训、重点培训等方 式，提高农 村基层 干部 的经济管理能 力；鼓励高校毕业生投身农 村建设 事业，并重点培养具 有 农业技术 的 专业人才；发展农 村文 化 事业，提高农 民的 文 化 知识水平，拓展农 民的 市场 经济 眼界。第四,提升农 村 集 体经济 发展质 量，增强农 村基础设 施 建设。各 地 区 要 积极探索农 村 集 体经济的 多种 模式，如股份 制

24、 合作 经济、农业龙头企业等等；同时,要为 农 村经济 发展打好 物质基础，重点加强农田水利 设 施、公路交通 建设 等工作，改 善农业发展条件。另外，按照 国 家重大战略部署，积极 实 施协 同 发展战略。协 同 发展是最大 的 战略机遇，也是创新发展 的 最大机遇。7 坚持对内改革与对外开放相互促进，以主动精神和务实态度推动合作，主动适应地区的产业转移和功能疏解，善于把科技人才优势转化为产业优势.推进交通互联互通,深化交通道路建设；推动生态共享与共建,加强大气联防联控举措，协商建立生态横向补偿机制,加快推进生态环保项目建设。2.用制度保障村民自治良性运转的物质基础 村民委员会组织法第 37

25、 条规定“村民委员会办理本村公益事业所 需经费，由 村民会议 通 过筹资筹劳 解 决;经费确有困难 的，由 地 方 人民 政府给予 适 当支 持 经费确有困难 的，由 地 方 人民 政府给予 适 当支 持，而且当前许多 地 方也都出台 相 关政 策，对村委会 干部 的 养老给予 保障，也就是 所 谓 的村 干部“吃皇粮”，这些政 策 从现 实 讲 对村 级资源贫乏 地区的村民自治运转 起到一 定的作用，但仍有不足 和 需要 改进的地 方：一是 村民委员会组织法 虽然使 村 干部有了“吃皇粮”的保障，但因取消农 业 税后 转移 到 村的 资金有 的 是 作为 了“皇粮”给了 村 干部，有 的 是

26、 作为 工 作 经费被上级克扣了，村民自治 承担了 大 量 的 行政 性 工 作.因此，国家 应 根据 村民自治 承担 的实 际工 作 量 和实 际需要将 相 关 保障 纳入到政府 的 财政体 制中。二是 改革 国家 对 农 村 资源 的 输入方式。因 为，无论是 目 前 村 干部 的“吃皇粮”现象，还是支农 项目 资金下乡，都 存在 一些弊端，导致 村民自治的 意义出现变异，加 剧了 基 层之困境。因此，建 议将 村 干部 的“皇粮 了 基 层之困境。因此，建 议将 村 干部 的“皇粮 交 由 村民 管 理 发 放，通 过 村民 监督、讨论、确 定，政府确认 的 方式来 实 现 村民对村 干

27、部 的 监督 和制 约；减少专 项 注意支付比例，提高一般 性转移支付比例，根据 村 级 运转和 发展需求整体拨付资金，并将这种方 法作为 一种稳 定的 甚至是 法定的制度 确 立 下来。这样既 能保障村民自治的 正常 运转和 稳 定 发展，又 保持 了 村民自治的 意义 和内 涵上 的 完整，为村民自治 提供了 物质 上 的保障基础。（二)完 善规 则 制度，规 范 民主 选 举 1.完 善 选 举法规 当前我国农 村基 层 民主 选 举以中 华 人民共和 国 村民委员会组织法为 指导原则,尚缺少专门 的法 律依据指导选 举 工 作.因此，制定 专门 的村委会 选 举法 是 大势所 趋。从国

28、家层面来讲，统一 的村委会 选 举立法 可 以 避免各省市分别 立法 造成 的 混乱 和 由此带来 的法 律冲突,能 够消除 村民基本 权利 享 有上 的 差异，避免 法 律 适用 上 的 盲 目性,减少选 举 纠纷.可 以 依照 本地区的 具体情况，参照 村委会 选 举法 制定 配套 的 具体 实 施 办法和实 施细则,最终形成 规 范 的立法 体系，指导农 村的 选 举 工 作。现行 的村民委员会组织法规定，村民 可 以向 五个 机 关 举 报贿选行 为，即乡 人大、乡政府、县 人大、县政府、县 民 政局，结果造成五个 机 关职责不明、处 理 效力不清。这很容易导致村委会 选 举中 监督

29、主 体 的 缺位.因此,必须健全监督 机制，明确监督 主 体。可 以 由县级 人民 代表大会 常 委会在 换届选 举 前成 立村委会 选 举 监督小 组,监督 村委会 选 举中的 违 法 行 为，并及时处 理8 村委会换届选举中村民的检举、控告等.此外，还可以吸纳各乡镇人大代表、媒体工作者、民政等部门工作人员作为观察员参加，专门负责监督村委会选举工作，在选举之日，由监督小组对整个选举进行全过程监督,有效防止贿选行为的发生。同时,要严厉打击和制裁贿选行为。一是建议在刑法“侵犯公民人身权利、民主权利罪”一章中增设“破坏村民委员会选举罪”，即在村民选举过程中，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、侮辱、诽谤、伪

30、造选举文件等 手段 破坏选举 或妨碍 村民自由行 使 选举权和 被 选举权,根据情节 严 重 程度加以 量 刑。将 贿选行为纳 入 刑法的打击 范围，对打击破坏村委会选举的行为 做到 有法可 依.二 是 将 村委会选举纳 入 选举 诉讼范围。目前，我国 村委会选举还 没 有 被 纳 入 选举 诉讼 的 范围，大 量 的村民委员会选举 争 议 案 件 因 为 无 法可 依而被 法 院拒 之门外，选民的民主权利 得不到应 有的 保护，行贿人和 受 贿人 也得不到 有效的 惩罚.因 此，必须尽快将 村委会选举过程中的选举 争 议纳 入到 选举 诉讼 中，使司 法 具 有选举 争 议的 最终 裁 判

31、权威,以 确保 选举的公 正 与公 平，并 有效 地遏 制贿选行为。2。理顺“两 委”关系 首先，要建 立健 全 党支 部 领导下 的 分 工负责制度。村 党支 部要 树立依 法行政的 理念,学习好、维护好、执 行 好 村组法。掌握 有 所 为有 所不 为的 领导方式，应 在政策 性、全 局性、重 要性 等问题 上把关定向，把事务性、职能性、技术性 的 经济、社 会、民 间事务交给 村民自治组 织管理。将 过 去 的行政监督工作 方式转变 为利 用 制度、法 律 进行监督的 方 法。其次，理顺“两 委”的 决 策和 管理机 制。建 立“两 委”联席 会议制度,主要 讨论 研究 本 村的各 项重

32、 大问题.另 外，村级管理 工作要 走向 制度 化、民主 化、法制 化 的 路子，努 力 做到 村 庄 各 项事务 的 管理都 有章可 循，包括 对村 干 部的 管理、村民 管理 和村 务管理,都应该健 全一 系列规 章制度。同时,按照党管干 部的 原则，村 党支 部要对村 干 部 候 选者进行 考 察。村 内 各 种 组 织 的换届选举 都应当 在村 内党 组 织的 领导下 进行。村 干 部的 职属情况 要由村 党支 部 根据 有 关规定提出具 体 意见，报 乡 党 委 批准.明确 乡村 职 权 范围 的 界定,要在 村组法 的 范围内确定具 体 管辖内容.哪些事项属于 乡镇政 府管辖、哪种

33、条 件 下 乡镇政 府 要对乡村 事务提供支持、指导 和 帮助;如果 乡镇政 府越 权 干涉 村级事务，村民委员会和村民 应该怎么办 等等。（三）拓宽 村民参与 渠道，强化 民主 决 策效 果 1.加大 村组法 的 宣传 村组法 于 2010 年第十 一届全 国 人大 常 委会 第十七次 会议 审 议 通 过，较 之 前 的 村组法 而言，新 的 村组法 增加 了许多亮点，降低了罢免 村 官 的门 槛。但 是，在 广 大 农 村 仍 有许多农 民 不了解 村组法 的 内容,不知何 为村民大会，村民大会和村委会之 间 的 关系如何，村民大会有 何 权力等.这些认识上 的 不足，导致 村民对自身民

34、主权利的 认识不清，因 此，需 要 通 过不 同的 形式 在村民选举中 普及 村组法 和村民自治 方面 的 相关内容，让 村民 及 时 了解 和 认识9 自身的权利和责任。要宣传和介绍村民会议的意义和重要性，为村民广泛参与村民会议提供充分条件和基本前提。2.创新民主决策的参与形式 增强村民会议与村民利益的的相关性，只要与村民利益相关的村民会议，村民还是愿意参加的。如果村民会议能够增进村民的利益，村民参加的积极性就会显著提高.新的村组法虽然规定了涉及村民利益的九项事务，但这些规定较为空泛,与农民的利益相关性程度不高。因此，应该视实际情况增加相应的条款。如:（1）制定和修改村民会议和村民代表会议议

35、事规则、村务公开制度、村财务管理制度；（2）讨论决定本村农田水利基本建 设、修建村 级道路、植树造林等集体生产 和公益事 业“一 事 一 议”筹资筹劳方案；（3）讨论决定本村村 干部报酬 及 其他享受误工补贴 的 人数 及 补贴标准，救灾救济、移 民 安置 款 物 的分 配发放方案 和 被征用土地各 项 补偿费用 的 使用方案；（4）撤销或者 改 变 村民代表会议、村民 委员 会的不 适当 决定.建 立 村民会议召集 组。村民会议 召 开 难有着 主 观 和 客观两方面 的 原 因，主 观上来看，主要是村 委 会不愿 召 开村民会议，尤其 是 当 村民 行使 自 己罢免 村 官 权利的 时候，

36、村 委 会 更 是 想方设 法的 阻止 村民会议的 召 开。村组法规定，村民会议 由 村 委 会 召 开。因此，应该改 变 这 种 村 委 会 既当裁判员又当运动员 的 状 况,建议 成立 村民会议 召集 组。召集 组的 成员由 村民会议 选举产生，任 期等同于 村 委会 成员，当由 本村 1/10 以上 的村民 或者 是 1/3 以上 的村民代表 向召集 组提议,即可召 开村民会议，讨论村民提议的问题。召集 组制度能改 变由 村 委 会 召集 村民会议的 弊端，有 利 于 村民会议的 顺 利 召 开。3.规 范 村民代表制度 村民代表的规 范推选、民主 推选 不 仅 能够 保证 村民代表的代

37、表性和广泛性，还 可以保障 村民代表的 合 法性，从而使 广 大 村民 信 任、认同 村民代表，并 积极 配合其工作，让 村民代表 深厚的 群众 基 础。首先，制度 落 实，提 升 村民代表 推选 的重要性。大部 分村 庄 重村 委 会 选举,轻 村民代表 选举。村民代表 大 会是制 约 村 委 会权 力行之有效 的权 力机 关，因 而 要 把 村民代表的 推选 和村 委 会换届放到同等 重要的 位置。县、乡镇政府依照 村组法制定 适合 本 地区 情况的村民代表 推选制度，在制度 上确保其 重要性和规 范 性。同时，乡镇政府 要 给予必 要的 监督 和 指导,防止 村 干部或 村 委 会“一言

38、堂”，剥夺 村民的民主权利.其次，要 严格 规 范 村民代表 大 会的 召集机 制。充分 发挥 村民代表 大 会的民主决策 作用,扩大召集人 的 范围，保证 村民代表会议 召集 主 体 的 多元化。村 委 会、1/5 的村民代表、村民代表大 会会议主 席都 应 成 为 召集 和主 持 的主 体。另外，要规 范 村民代表会议的 召 开 时间，保证 村民代表会议 召 开的制度 化。村民代表会议的 召 开 可以 分为定 期 和不定 期两种，要 着 重强 调 定 期召开制度，避免 村民代表会议的 随 意 化。10 11 参考文献 1李昌平。大气候 M.西安：陕西人民出版社，2009。2徐勇。乡村治理与

39、中国政治 M 北京:中国社会科学出版社，2003。3徐勇。中国乡村政治与秩序 M 北京：中国社会科学出版社，2012。4程瑞山,贾建友。村民自治制度运行研究 M北京：中国社会科学出版社,2013。5中国农村基层民主与治理研究 M 北京：中国社会科学出版社，2012。6 梁信志.村正组织解读村庄治理 M北京:社会科学文献出版社，2012.7张厚安村民自治：中国农村基层民主建设的必由之路 J河北学刊,2008（1）8黄璐村民自治制度发展的未来展望 J 河北师范大学学报，2013（2）:134137 9冯仁村民自治走进了死胡同 J 探索与争鸣,2011（1）：134136 10赵秀玲当前中国村民自治的难题及其突破 J 社会科学辑刊，2003（6）