2023年-我国基层财政建设调研报告.docx

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1、基层财政建设调研报告根据区财政局的部署，为全面了解基层财政建设现状，探讨解决基层财政面临的困 难与问题，提升基层财政建设水平。就当前基层财政职能、机构设置、人员编制、存在 的主要困难等情况进行了深入细致的调查，现将有关情况报告如下。一、乡镇财政管理的基本情况乡镇财政是我国最基层的一级财政，是乡镇政府履行各项社会经济职能的财力保障。 近年来，随着农村经济的发展以及农村税费改革的逐步推进，乡镇财政面临新的形势和 任务。为进一步规范乡镇财政职能，加强乡镇财政管理，发挥乡镇财政的监督作用，现 将具体情况简报如下：1、乡镇财政职能、机构设置、人员配备的演变过程。一是税费改革前的财政。乡镇财政是基本完整的

2、一级财政，特别是1994年预算 法的颁布实施，乡镇的财权和支出范围扩大，保障能力增强，乡镇财政相对独立的编 制财政预决算，管理预算内、外资金，财政管理职能显著增强。但是，“分税制”财政 体制的实行，也给乡镇财政带来了诸多负面影响。“分税制”后形成了一级政府一级财 政，财政“分灶吃倪”的格局，一级管一级，财力向上集中，乡镇财政只能听命于上级， 乡镇财政成为众矢之的。同时，乡镇财政管理受税收征管体制影响较大，财政职能作用 被局限于收收支支的框架内，资金监管和服务职能得不到发挥，乡镇财政基本建设处于 停滞局面。二是农村税费改革以来的乡镇财政。2002年开始实行农村税费改革，取消专门面向 农民征收的各

3、种税费，调整了财政体制与分配关系。税费改革后，随着三提五统、农业 税、农业特产税逐步取消，乡镇财政所组织财政收入这一主要任务大大减轻，仅剩耕地 占用税税种。乡镇财政重要职能就是保证乡镇政权组织的正常运转，通过规范的预算编 制、合理的资金分配，优先保障干部职工工资发放和单位的公用经费，以维持最低层次 的社会管理需要。随着国家支持“三农”力度的加大和惠农政策的不断出台，通过乡镇 财政下达的新农村建设资金、各项直接针对农民的补贴逐年增多，乡镇财政不可替代的 承担了这些资金的兑付落实工作。面对面服务群众、服务乡村经济社会发展正在成为新 时期乡镇财政工作的显著特征。二、乡镇财政管理的经验和做法1、一通情

4、况截至2009年12月31日，我办财政补贴农民资金“一卡通”发放278.24万元，惠 及21921农户，补贴项目达9项补贴。从发放补贴资金总额来看，我办一卡通”发放278.24万元，占全区发放第一。从发放 补贴资金种类来看，共9项补贴通过“一卡通”发放。补贴种类个数最多。从主管部门 统中积极推行“八项服务”承诺，践行科学发展观，去年又积极推行机关效能建 设，提升财政服务水平，今年又大力提倡创业服务总之，全南县财政系统一直 注重文化建设，以财政文化建设和情感人文关怀稳定了队伍，以财政文化建设充 分挖掘干部潜力。在全系统播撒一种理念一一创新立岗、质量兴业，展示一种品 质一一高雅文明，践行一种承诺一

5、一诚信守诺，执着一个目标一一共享财政，聚 集一种精神一一天天向上，实现一种追求一一和谐发展，努力提高财政干部的创 新力、执行力，让务实进取、干事创业成为每个财政干部的价值取向和自我追求。 财政文化建设的结果是，财政干部接受了高标准、严要求的工作，也接受了身份 失落、待遇偏低、付出大于回报的事实。另一方面也大大加大了对基层财政所基 础设施建设的投入，2008年新建了城厢镇财政办公大楼；2009年又新建了金龙 镇财政办公大楼全南县财政局对基层财政所的投入、关心，让全县的基层财政 干部在心里感到了莫大的欣慰，让全县的基层财政干部在心里产生了莫大的振奋 有了找到了自我，回到了当年一心为财政的感觉！四、

6、基层财政所队伍建设仅靠财政文化建设和人文关怀，财政投入是不够的。从各个层次调查所反映出来的问题看，核心问题是乡镇财政所的定位不准， 由此引发出乡镇财政所职能范围无法界定，财政干部身份不明、待遇偏低、情绪 不稳等次生问题。因此必须对乡镇财政所重新定位。基层财政所重新定位的必要性与可行性分析1、现行法律政策与行政、财政体制改革发展方向的不一致引起定位混乱。宪法规定，我国政府设立为中央、省、地县、县局、乡镇五个层次；预算 法明确，一级政府一级财政；我省财政改革试行省管县财政体制，全南县各项 改革走在全省前列，为缓解乡镇困难，实施了 “乡财县管”，从全南财政的角度 看，形成了实际意义上的“三级财政”。

7、全南县乡镇财政所隶属县财政局管理， 同时接受乡镇党委、政府领导。日常业务和人事权归口县财政局统一管理，所担 负的行政工作职能则由乡镇党委、政府协调，乡镇财政所既是县财政局的下属单 位又是乡镇政府的组成部门。2、政出多门的行政现实与身处行政最底层的地位使乡镇财政所职能难以定位。财政最高行政机关财政部对改革后的乡镇财政所没有明确统一的界定。如果 以财政部财预【2008】406号文件赋予乡镇财政所的四项基本职能（完善乡镇财 政管理，做好农村公共服务；做好涉农补贴工作，认真落实惠农政策；参与专项 资金监督管理，提高资金使用效率；加强财务监督，健全乡村理财机制）来定位 的话，财政部其他司室相关要求要不要

8、执行？而且双重管理体制决定了乡镇财政 所既要服从乡镇党委、政府领导，也要对县财政部门要求不打折扣。而乡镇政府 由于是我国最基层的政府，是各项政策的最终执行者，属于乡镇政府事业单位的 财政所必须承担起乡镇党委、政府不直接办理之外的所有公共事务。3、以科学发展观的思路与公共财政理论为坐标，能够找准乡镇财政所的准 确定位。坚持以人为本，建设全面小康社会的主要任务在农村，让全民分享改革 开放的成果主要群体是农民，统筹城乡发展最艰巨的任务在乡镇。“财政”服务 经济发展，落实执行财政法律法规，乡镇财政所作为公共财政组织体系的一部分, 不可或缺；是公共财政作用于广大农村、农民的“手”。从财政目前的运行机制、

9、 改革最终形成的体制看，乡镇财政所的定位是一一管理乡镇公共财政支出。公共 财政理论认为，公共财政收入凭借公共权力取得，公共财政支出用于公共领域， 公共财政政策服从于公共决策。农村税费改革后，以税收为主的财政收入主要靠 国税、地税部门征收，非税收入管理权也在县局一级；乡镇政府是最基层政府， 公共财政政策的决策权从中央到地方各级依次递减。公共财政支出主要用于购买 公共服务，公共财政管理主要追求公共产品（公共安全、公共医疗、公共教育等） 的物美价廉。因此衍生出惠农资金政策落实、政务公开、新农合资金征收、农民 负担监管、专项资金监管等等，部分在乡镇支出的资金没有由乡镇财政所管理而 是由县局有关部门或财

10、政直接管理，其目的也是为了提高管理绩效。五、加强乡镇财政队伍建设的思路与建议（一）明确乡镇财政队伍建设思路。乡镇财政队伍是提供“三农”公共服务 的终端，是乡镇政府不可缺失的重要组成部分，是建立公共财政体系最基层的组 织保障。加强乡镇财政队伍建设，要以科学发展观为指导，以改革的思路处理改 革中的矛盾，坚持以人为本，统筹兼顾上级与下级、政府与财政、工作与待遇、眼前与未来、可能与可行等各方情况，合理确定近期与远景目标，在理论论证与 实际可操作之间探索一条解决问题的途径。（二）明确乡镇财政队伍建设目标。尊重市场经济规律，尊重基层财政人员合 理需求，以现代团队管理理念、公共财政管理理念重新构架基层财政人

11、员管理体 制、机制，打造一支能力素质高、协助意识强、大局观念重的学习型、创新型、 服务型基层财政队伍。（三）明确分层次解决实际问题的方法与途径。近期内，一是重新定位乡镇财政管理的职能、机构性质，明确乡镇财政 人员身份。建议县财政局协同县有关部门向省委、省政府努力争取，出台针对乡 镇财政所管理职能、机构性质，乡镇财政人员身份、待遇以及任用提拔的规范性 文件。明确乡镇财政所为行政单位性质，明确乡镇财政人员为参公对象，享受行 政单位所有的权益和待遇。二是安排乡镇财政建设专项转移支付，加大对基层财 政所投入，改善办公环境，解决经费不足问题。三是整合惠农政策，降低惠农政 策落实成本。现行政策，省级涉农补

12、贴补助、专项转移支付项目多达200余种， 具体到某一乡镇的项目也有数十种。而且项目数、金额数呈逐年上升趋势。建议 通过专家研究论证，合并部分同类项，减少乡镇财政所在落实过程中的工作量和 难度，降低行政成本。四是加强基层财政人员培训学习。各级预算要加大干部人 事教育资金支持力度，确保乡镇财政干部每年至少集中培训一次以上。各级财政 出台鼓励政策，通过自学、参赛、参训等多种方式提高业务能力。五是对乡镇财 政所进行收编，确定乡镇财政所为县财政的派出机构，明确乡镇财政所的职能范 围，避免乡镇财政人员纵有十指弹钢琴都嫌手指不够的困惑。中远期，顺应行政体制与国际接轨、财政管理以提高公共服务质量和效益为 追求

13、的大潮流，在不断优化的行政体制、财政体制大背景下重新找到乡镇财政所 的定位。一是顺应政府扁平化趋势，不再强调以“一级政府一级财政“实化乡镇 财政所的预算管理职能。按国际惯例，我国中央、省、地市、县区、乡镇五级政 府，在不远的将来，会形成中央、省县（区）、县三级政府的格局。改革开放 30年来，我国经济体制改革先行一步，行政体制改革滞后。界于经济与行政之间的财政，正处于改革的风口浪尖之上，一方面要完善经济体制改革，建立与之 相适应的公共财政体系；一方面要以财政职能和财政自身改革带动和促进行政体 制改革。目前，我省从财政体制上实行“省管县”、全南县全面实施“乡财县管”， 基本上形成了 “中央、省、县

14、局”三级财政体制，某种意义上说，乡镇财政所已 成为县局财政的派出机构。二是以五年以后的宏观政治经济背景设定乡镇财政所 可能承担的公共服务，并以此确定需要的人员数量与能力素质要求。市场经济体 制下，通过市场无法解决的问题必须通过政府提供的公共服务来解决。行政成本 过高、政府运行绩效偏低的现状将逐步改善，公务员队伍再次膨胀的可能性很小, 预计五年内整体呈下降趋势。目前45岁以下人员无特殊情况的，都必须学会微 机操作，能适应办公自动化要求。随着政策的不断完善，财政内部协调机制的有 效性越来越强，财政工作压力会有所减轻。三是架起乡镇财政所现状与五年愿景 的坚实桥梁，妥善处理好过渡期可能出现的各种矛盾。

15、随着国家经济实力的增强, 财政所工作经费将会得到保障。如果各级政府对财政所干部的学习培训从各方面 予以支持，干部能力素质的提高将一定程度地缓解工作压力。（钟卫东）我州满完成省“十二五”财政体制调研任发布日期：2010-07-09 五:07:21点击数： 交次州财政局按照省财政厅的要求，自4月8日开始至6月末，经过历时近两个月的精心组织、协调, 收集调研资料、填制调研数据、撰写分析材料，上报省财政厅，圆满完成了全省开展的“十二五”财 政体制调研任务。全州财政系统参加省“十二五”财政体制调研的人员，认真按照州财政局的布置和省财政厅的通 知要求，积极投入对1994年贯彻执行国务院关于实行分税制财政管

16、理体制的决定，实行“分税 制”财政管理体制以来以及云南结合省情所作的小调整政策进行调研，内容涵盖财政体制、财政收入、 政府支出、财力构成、乡镇财政体制管理改革等现行的财政管理历史资料查阅、收集和整理，并认真 撰写调研分析材料。4月一八日，滇中调研组一行21人到我州，组长与州政府有关领导及财政局领 导交换了调研工作思路。州财政局积极配合，安排人员配合省调研小组赴各县市进行调研指导。每个 县向社会各界发放填写问卷调查表3000份，重点了解社会各界对财政现状和财政改革的主观判断， 最终形成以县为单位的财政基本情况报告。在负责州本级的调研中，州财政局查阅和收集了 1994年 至2009年有关调研所需资

17、料数据，并进行整理和汇总。同时，承担对各县市财政部门的调研工作指 导、协调和上报材料的审核。在时间紧、任务重的情况下，为确保高质量完成此次调研任务，具体工 作人员通过吃透省厅调研文件精神，利用现代信息工具同各县市搞好衔接，加班加点，分类指导，认 真核实调研报表数据，撰写分析材料做到真实、有效、完整。通过此次调研，州级和10个县市向省报送装订成册的汇编资料，提供了扎实的基础数据和相关 资料，按质按量圆满完成了省“十二五”财政体制调研任务。（王国兴）强化基层财政监督推进乡镇财政体制改革的思考来源：监督检查局 发布：数据中心 发布时间：2011年05月03日（呼伦贝尔市财政监督检查局调研组）乡镇财政

18、是我国整个财政体系的基础，在巩固基层政权，促进乡镇经济和社会事业发 展，完善财务管理等方面发挥着重要作用。由于其直接面对广大乡村和农牧民群众落实强 农惠农政策，是连接国家与农民、城市与乡村的重要桥梁，在建立公共财政，提供农村公 共服务，建设社会主义新农村，推进城乡一体化等方面的地位越来越重要，任务越来越艰 巨。农村税费改革特别是取消农业税后，乡镇财政的综合服务、会计核算、资金监管工作 难度不断增加，乡镇财政在体制管理和职能定位等方面都发生了较大变化。现以呼伦贝尔 市莫力达瓦达斡尔族自治旗（以下简称莫旗）为调研对象展开调研：一、基本情况莫旗是少数民族自治旗，现有乡镇（办事处）17个，行政村220

19、个。乡镇财政工作人 员30名，全部为事业编制，其中：大学本科学历10人，占30%,专科及以下学历20人，占 70%；从年龄结构来看，50岁以上的1人，占3 %, 3650岁一五人占50%, 36岁以下14 人，占47 %；从职称上看，中级职称5人，占16.7%,初级职称7人，占20.3%。二、乡镇财政职能的演变取消农业税的税改前，乡镇财政是基本完整的一级财政，特别是1994年预算法的 颁布实施，乡镇的财权和支出范围扩大，保障能力增强，能够相对独立的编制财政预决算, 管理调配资金，成立乡镇级国库，财政管理职能显著增强。从2002年的农村税费改革以来，乡镇财政的工作任务、管理职能和运行环境都发生了

20、 很大的变化，由过去的“单纯业务型”向现在的“综合服务型”转变。随着农村税费改革逐步推 进，乡镇财政的体制发生了很大的变化。从2005年开始莫旗在全面取消专门面向农民征收 的各种税费后，调整了财政体制与分配关系，原有的乡镇财政所机构、职能也随之发生了 变化，主要职能就是保证乡镇政权组织的正常运转，以维持最低层次的社会管理需要。随着国家支持“三农”力度的加大和惠农强农政策的不断出台，通过财政下达的各项直 接针对农民的补贴逐年增多，乡镇财政不可替代的承担了这些资金的兑付落实工作。面对 面服务群众、服务农村经济社会发展的实际需要。2006年，莫旗在实施乡镇机构改革的同 时，积极推行乡镇财政体制改革，

21、成立乡镇结算中心，实行“乡财旗管”，即在坚持预算管理 权、资金所有权和使用权、财务审批权不变，统一编制预算、设置账户、集中收付、管理 村级资金、管理票据、办理采购的基础上，将乡镇的财政资金统一由结算中心管理，实行 报账制，将已回归乡镇政府的乡镇财政职能再次划归旗财政部门。三、乡镇财政工作现状在乡镇体制改革、分税制改革、农村税费改革后，随着社会主义新农村建设的加速推 进，国家出台的“三农”政策越来越多，用于支持“三农”的资金规模越来越大，农村公共服务 的内容越来越多，管理要求越来越高，直接面向农村的转移支付资金及各种财政补贴的具 体落实都要到户到人，农户个人的基础数据要核实，要全部录入计算机数据

22、库，各项补贴还 要张榜公示，发放前要逐户审查核对，管理责任多数由乡镇财政人员承担，工作任务量越 来越大，面临的问题和困难更为突出。主要表现在：一是人员配备不足，2006年乡镇机构改革，将原由乡镇政府行使的财政职能划归旗财 政部门，成立乡镇财政结算中心，经编制部门核批全额事业编制人员30人，现有在职人员 30人，平均每个乡镇还不到2人。乡镇财政人员编制与实际承担的工作任务不匹配问题突 出，一些乡镇为了完成工作，只能借用其他工作人员，致使政策把握不连贯、业务开展不 顺畅、临时思想严重。二是乡镇财政基础设施建设落后，目前，莫旗17个乡镇（办事处）， 无一个独立的乡镇财政办公用房，都与乡镇政府其他办公

23、室合署办公，办公条件落后。三 是人员知识结构单一，由于现有的乡镇财政工作人员多数都是“半路出家”，专业培训的机会 又少，业务素质不能适应新形势新任务的要求，很大程度上制约了乡镇财政职能的发挥。四、乡镇财政监管中存在的困难和问题随着社会主义市场经济的发展和财政体制改革的深入推进，乡镇财政在干部队伍建设和履行财政监督职能方面面临着诸多新的困难和问题。（一）工作量加大，工作难度增加。乡镇财政处于财政管理体系的末端，直接面对千 家万户，工作面广，服务项目多。一个农户一般可得到多项补贴，这些最终都要靠乡镇财 政来落实，存在人少事多，工作量大的问题。补贴兑付工作程序和标准要求较高，任务十 分繁重，增加了乡

24、镇财政人员的工作量。相对于改革前，业务量反而越来越大了。人员缺 乏，造成干部兼职情况严重。随着农村综合改革的不断推进，基层财政面临的困难和暴露 的问题更加突出。（二）干部队伍素质不能适应新形势要求。从目前的改革发展趋势看，乡镇财政承担 着建设社会主义新农村、管理和监督涉农资金等多项任务，其综合协调功能明显增多。由 于现有乡镇财政人员多数是上世纪八九十年代接班、招聘人员，真正具有专业知识的工作 人员只占一小部分。由于培训机会少，知识更新换代慢等因素，在一定程度上制约了财政 体制改革的顺利进行。（三）乡镇政府没有财政机构。撤乡并镇后编制部门在乡镇政府的机构中没有保留乡 镇财政机构，其职能统归到经济

25、办公室或综合办公室。（四）资产管理不到位，票据使用不规范长期以来，乡镇国有资产（资源）管理没有引起足够的重视，特别是在车辆管理方面， 一些乡镇由于债务纠纷，为避免被起诉后法院的强制执行，将车辆以其他单位或个人的名 义登记注册，单位不登记固定资产账目，在处置时不经国有资产管理部门的审批，随意进 行处置，造成固定资产的流失问题。五、加强乡镇财政监管，推进财政体制改革的建议（一）统一思想、提高认识，增强乡镇财政干部的法律意识。要采取多种形式，向广 大乡镇财政干部，特别是乡镇领导阐明新时期乡镇财政的职能作用，将对会计法、预 算法、政府采购法、财政违法行为处罚处分条例、非税收入管理条例等财 经法律法规得

26、学习做为乡镇领导干部和财务工作人员的必修课。增强有法可依、有法必依、 依法行政的自觉性。（二）明确乡镇财政的职能定位。根据莫旗的调研情况来看，由于人员匹配不合理， 个别乡镇甚至出现一人管理财政所有工作任务，既负责乡镇财政的预算、决算，又要负责 对财政资金、专项资金、惠农资金的监管，形成自己管自己的问题。要贯彻落实谢旭人部 长关于“乡镇财政机构建设、职能定位、资金监管、工作指导由国务院农村综改办负责；乡 镇财政预算、体制问题由预算司负责”的批示精神，对乡镇财政管理的有关问题要尽快予以明确。（三）合理划分旗乡两级财权事权，做好财政监督管理。目前，旗乡两级财权事权划 分不清，已经是一个突出问题，要想

27、发挥乡镇财政的监管职能，一是要合理界定旗乡两级 政府的纵向支出责任，即除人员经费和公用经费外，对基础教育、公共医疗、新农村建设、 基础设施建设、农村社会治安综合治理、惠农资金的发放等项目的支出责任应进行明确界 定，使乡镇政府的财权与事权相对应。二是合理界定旗乡两级政府的横向支出责任。乡镇 机构改革以来，尽管乡镇机构不再强调上下对口，但实际上并没有改变部门之间权力争相 行使、责任相互推诿的问题。因此，要本着财权与事权相统一的原则，在机构改革的基础 上合理划分各政府部门的事权，明确各部门的支出责任。对有收费职能的部门加强管理， 严格实行“收支两条线”，切实转变过去重拨付、轻管理的作法，加强对预算编

28、制、预算执行 全过程的监管，加强非税收入的检查，对资金的审核、拨付、使用情况进行全方位的监控， 充分发挥财政的监督职能作用。（四）进一步调整与完善乡镇财政管理体制，确保乡镇财权与事权的统一。目前，乡镇 政府要统筹区域内基础设施、计划生育、社会治安等多种地方公共事务，同时还要支持地 方经济发展，所要履行的事权，刚性强、基数大。比如农村基础设施建设，长期以来资金 严重不足、负债累累，而社会主义新农村建设又要求配套完善基础设施，这给乡镇带来了 很大负担。因此，财政管理体制应有灵活性，要因地制宜、分类管理；利益共享、风险共 担，要有利于调动乡镇积极性，确保乡镇机构正常运转和政权稳定。（五）转变乡镇财政

29、职能，凸显乡镇财政的服务功能。实行“乡财旗管”之后，乡镇失 去了财政主动权，但并不意味着乡镇财政的职能不复存在。乡镇财政要把资金投入重点转 移到农牧业基础设施、公共设施、公益工程上去，要规范管理支农强农惠农资金，专款专 用，确保各项直补资金及时足额发放到农民手中，乡镇政府只有实现了职能转变，才能真 正走出困境。（六）加强培训、提高素质，做好乡镇财政干部队伍建设。一个高素质的干部队伍，是一项工作顺利进行的强有力保障。要提高乡镇干部队伍素 质，一要建立健全乡镇财政干部激励机制。明确乡镇财政干部的交流方式，不但要在旗乡 财政间建立人员交流的有效机制，而且应把乡镇财政干部的提拔任用纳入旗级组织人事部

30、门的议事日程，通过公开选拔高素质的专业人才，充实乡镇财政队伍，建立能上能下、能 进能出、合理流动的乡镇财政干部人事体制；二要建立乡镇财政干部培训机制，围绕财政 中心工作，以财政业务培训、岗位培训、更新知识培训和骨干人才培训为重点，制定培训 计划，落实培训经费，形成分期分批对乡镇财政干部进行轮训的培训格局，改变过去只培训上层干部，忽视基层培训的做法。（七）全面恢复乡镇财政所。乡镇财政部门处在财政资金管理和政策执行的“终端”环 节，具有贴近一线、掌握资金使用管理第一手情况的优势，其工作的参与程度、管理水平 的高低直接关系到财政政策的执行效果，直接关系到财政资金的安全和规范。为了进一步 顺应乡镇财政

31、面临的新形势新任务，强化国家惠农强农资金的监管力度，目前乡镇财政从 机构到人员都不能适应当前财政监管工作发展的需要，不能适应社会生产力发展需要，及 时恢复乡镇财政所机构建设是当务之急。局：董永武呼伦贝尔市财政监督检查局：宝玉华 呼伦贝尔市莫力达瓦达斡尔族自治旗财政二O一一年四月二十九日乡镇财政运行现状、存在问题及对策建议关于当前我市乡镇财政运行情况的调研报告赵浩忠陈沪军阮志仙2007年11月一五日至11月21日，本调研小组在全市21个乡镇（街道）中，按地域、体制类别分类抽查了 11 个乡镇政府（包括2个街道办事处），通过采用电子表格网上调查和部分实地走访相结合的方式，对被抽查乡镇2006 年度

32、的财力状况、支出结构和政府性负债等情况进行了专题调研。从本次调研情况看，随着农村税费改革的不断深 入和受国家宏观调控政策的影响，当前我市乡镇财政运行中存在着不少问题和困难，更暴露出现行乡镇财政体制中 存在的一些突出问题。因各乡镇地域和经济发展水平存在差异，当前乡镇之间财力状况很不平衡，收入来源不稳定， 收支矛盾突出，人员供养负担沉重，政府性负债居高不下，较严重地影响了当前乡镇的经济发展和各项事业的正常 开展。一、乡镇财政运行现状2006年度是我市新一轮乡镇财政体制调整的第二年，所属乡镇均执行“划分收支、核定基数、超收分成、转 移支付”的分税制财政体制。在新一轮乡镇财政体制调整时，市财政按收入级

33、次、类别分别核定好各乡镇体制财政 收入的基数（06年及以前年度尚未将增值税纳入体制财政收入范围），支出基数由市财政按统一规定的负担范围和 标准核定，收入超收部分实行比例分成，并实行转移支付制度。（一）乡镇可用财力状况2006年度,11个乡镇合计实现财政可用资金31940. 91万元，比上年增加17. 76%,其中预算内可用财力为6973. 25 万元（包括上年结余及转移支付资金），占比21.83 %,比上年增加一五.32%；预算外可用财力（包括上年结余） 为24967. 66万元，占比78.17 %,比上年增加一八.46%。财政可用财力具体构成情况见下图：3户利黑*包限入Q市川外专财卜悔833

34、t B他工作多星曲入 w M他安丽i&A us（二）乡镇财政支出结构2006年度，11个乡镇预算内外财政支出合计30166. 69万元，比上年增加16. 08%。其支出结构情况如下图:evtsH（三）乡镇政府性负债情况至2006年末,11个乡镇政府性负债合计19162. 43万元,约占当年度乡镇可用财力的60%,其中账面负债12464. 90 万元，账外负债6697. 53万元。其负债构成情况如下表：单位：万元项目 名称账面负债账外负债合计借款暂存应付款欠付基建款欠付土地 征用款、赔 偿款其他欠付款预计应承担 的失土农民 保险金估计应上缴上 级土地出让 金、规费金额6552. 465912.

35、444631. 3755. 561127.40783. 20100. 0019162. 43管理的补贴项目分布看，财政补贴农民资金项目涉及2个主管部门。其中：财政涉及补 贴种类4类、民政4类、农业1类。从财政内部业务科室拨付补贴资金结构看，财政补 贴农民资金拨付涉及2个业务科室。其中：社会保障科、经济贸易科拨付补贴资金种类 高居榜首。从金融机构代理补贴发放业务结构看，财政补贴农民资金“一卡通”发放业 务由农村信用社联合社代理，代理发放的补贴金额为278. 24万元。我办财政补贴农牧民资金“一卡通”发放主要特点一是补贴资金发放增长较快，补贴种类不断增多。全办财政补贴农民资金“一卡通” 发放逐月递

36、增，各类补贴进一步提标扩面，民生工程由应急解难逐步向建立长效机制转 变。通过“一卡通”发放的补贴种类从起初的1项增至9项，新增8项。二是有效遏制了虚报、冒领、挤占、挪用补贴资金现象的发生。由于原来补贴资金 发放来源多、渠道乱，缺乏监管，导致补贴资金虚报、冒领、挤占、挪用等情况屡屡发 生。实施一卡通后，一是对补贴对象基础信息通过入户普查、集中录入、银行联网 核查等程序，保证身份的唯一性，数据的统一性，为“一卡通”发放奠定了坚实的基础。 二是形成了财政补贴农民资金管理新格局。三是建立了严格的补贴对象基础信息准入制 度，坚持公示制度、公开资金运行，变被动监督为主动监督，变单一监督为互相监督, 确保了

37、基础环节的“阳光”操作。三是决策支持能力进一步增强，财政改革不断延伸。通过“一卡通”系统，可以及 时监控补贴资金发放进度，并能够按行政区划、补贴项目、受益范围、主管部门、财政 归口科室等多角度、多层面统计分析补贴发放数据，及时归并整理不同部门发放数据, 为各级领导决策提供实时、准确、权威的数据。能够及时准确掌握补贴资金支出进度, 使绩效考评成为现实，并极大提高了财政资金的科学化精细化管理水平。四是农村税费改革之后，特别是随着农村综合改革的不断推进，基层财政面临的困 难和暴露的问题更加突出。近年来，国家出台强农惠农政策越来越多，管理要求越来越 高，绝大多数都要落实到户到人，农户一般可得到多项补贴

38、，如种粮农民农资综合直补、 家电下乡补贴、汽车下摩托车下乡、低保五保补贴、奶牛补贴等等。这些最终都要靠财 政所来落实，经财政所审核、填报后，由银行直接代发农户。存在人少事多，工作量大 问题。随着一卡通工作量的大幅度增长，需要的办公经费开支也相应增长，如惠农政策 业务培训、电脑等办公设备更新、办公易耗品、下乡所需的交通工具开支、需要打刷大 量的农户补贴清册、通知书、公示表等等，没有经费问题直接影响工作效率与工作实效。2、三资代理府城街道办事处位于焦作市西部，面积24. 47平方公里，农业人口 21000余人，辖 12个行政村，68个村民小组。我们在坚持“村（组）资金的所有权、使用权和收益权 不变

39、”、“民主理财”、“严格财经纪律”、“政务公开”四项原则的前提下，全面推行了 “三 资”代理服务制度。“三资”代理服务中心作为具体的工作部门，以“三资”代理服务 为主，融监督和管理于服务之中；实行服务承诺制，对外公布服务监督电话，自觉接受 社会各界和人民群众的广泛监督，充分保障群众的知情权、参与权、决策权和监督权。2006年5月份，我们在体现集体理财、民主监督前提下，对收入实行了合同（协 议）备案制；对支出实行了 “四表三单两级”会审制。10月份，在实行村（组）资金代 理服务的基础上，推行了村（组）集体资产、资源代理服务，实行资产资源台账式管理。 对各村（组）的集体资产、资源进行摸底排查、复审

40、、公示后，由“三资”代理服务中 心对各村（组）集体资产、资源建立台账，严格资产、资源报批备案制度。各村（组） 集体资产的增加或减少、集体资源的使用除履行村里的有关程序外，须报办事处“三资” 管理监督委员会审批，同时报“三资”代理服务中心备案。在实行“三资”代理服务过程中，我们严格实行“重大事项代表会、财务收支联签审、占比数34.19%30. 86%24.17%0. 29%5. 88%4. 09%0. 52%100%上述负债减去年末银行存款余额4974. 66万元后，11个乡镇净负债数约为14 一八7. 77万元，占当年度乡镇可 用财力的44.42%,其中5个乡镇无净负债。从各乡镇净债务资金投向

41、分析，其中用于基建及弥补行政经费等9588. 一五万元，用于以前年度形成的出借资金（含原财政周转金放款等）4599. 62万元。调查结果表明，11个乡镇中大部分乡镇2006年度账面财政收支平衡，并略有结余；乡镇财政支出结构按公共 财政框架的要求得到了进一步优化，各乡镇在保证日渐增长的刚性支出的同时，又兼顾了对教育、农业、社会保障 和社会公共设施等方面的适度投入。同时，从总体情况来看，现行乡镇财政管理体制也在一定程度上打破了原来苦 乐不均、鞭打快牛和市财政包揽过多的格局，乡镇财政也逐步成为一级实体，较好地调动了乡镇发展生产、组织收 入、管理支出和自求平衡的积极性，为基层政权建设和社会进步发展起到

42、了重要保障作用。但是，乡镇财政独立性 较差，现行体制受到诸多因素的制约，还不够完善，特别如在本次调查中发现，随着农村税费改革的不断深入和宏 观调控政策的影响，乡镇财力结构已发生较大变化，财政收入呈现结构不合理、稳定性差的状况，乡镇财政支出负 担进一步加重，政府性负债居高不下。二、当前乡镇财政运行中存在的主要问题和困难（-）乡镇财政收入来源单一，收入结构不合理且稳定性差。调研结果反映，乡镇财政收入来源单一，过渡依赖于资源性收入及政策性的专项补助收入，有资源与区位优势 的乡镇，资源性收入占比相对较多，山区乡镇则主要靠交通、农业等项目资金和各种专项补助款。从以上“可用财 力构成图”中可以看出，资源性

43、收入、政策性收入等波动较大的预算外资金收入占据了乡镇可用财力的70%左右， 而资产租赁发包收入、行政性收费收入等相对稳定、可预见的收入占比极少（仅2%）,大部分乡镇原有的如乡（镇） 属企业、集体山林、渔塘等比较稳定的收入已日渐萎缩，而且行政事业性收费收入随着税费改革的深入推进，已成 无水之源，所以从一定程度上而言，大部分乡镇今后已几乎无稳定的预算外资金收入来源。这次调研涉及的11个乡 镇中，有2个乡镇2006年度可用财力出现负增长，3个乡镇预算外资金收入呈现负增长，这种结果的出现既有政策 性的因素，但更主要的还是预算外收入的不确定性及不可再生性带来的必然结果，在今后几年更将影响到乡镇财政 收支

44、的总体平衡。（二）财政体制结算保障度低，乡镇机关保运转压力大。由于财政体制结算的保障度较低，乡镇机关运转压力进一步加大。2006年11个乡镇实现体制财政收入337五.12 万元，比上年增长8. 80%；按体制结算的可用财力为4771. 73万元，占实现体制财政收入的14.一五乐 比上年增长 10.39%。虽然近年市财政通过增加税收、调整体制等方式增大了乡镇财政总量，同时也加大了资金拔付力度，2006 年按体制结算的乡镇可用财力增长率已略高于实现体制财政收入的增长率，但当年度此项收入仍只能保障乡镇政府 行政经费（包括公用经费和人员经费）的36.75%,即使不考虑各项事业的发展所需，乡镇机关日常运

45、转的经费也已 “捉襟见肘” o（三）财政收支矛盾突出，人员支出负担沉重。本次调研发现，随着国家宏观政策趋紧和可开发利用资源的日趋减少，乡镇预算外收入来源越来越少，但刚性 支出日渐增长，既要确保人员性支出的适度增长，又要兼顾对教育、农业、社会保障等的必要投入，导致收支矛盾 越来越突出。这次调研涉及的11个乡镇中，有4个乡镇2006年末支出挂账数达3639. 30万元，实际4个乡镇赤字 合计达3768.10万元。如再加上账外负债，则有更多乡镇存在隐性赤字。同时，从调研情况反映，至2006年末，11个乡镇财政供养人员合计一三69人，其中在职行政事业人员8 五人、 离退休人员269人、精减遗属人员16

46、0人、临聘人员125人。2006年度11个乡镇政府行政性支出合计12985. 94万 元，比上年增长一三.07%,其中人员性支出6893. 70万元，占全部政府行政性支出的53.09%,比上年增长785虬 上述数据同样表明，2006年度体制结算收入不仅只能保障乡镇政府行政经费的36.75%,而且仅能保障乡镇人员经费 的69.22% （11个乡镇中最低为33.46%）。因而，一旦预算外资金收入链断裂，体制结算收入又远远不能满足乡镇 政府保运转所需资金，乡镇财政面临的形势将会越来越严竣。（四）乡镇政府性负债居高不下，部分乡镇财政运行困难。根据浙江省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知（浙政发（

47、2005） 5号）的有关规定，政府负债要与政府可支配财力相匹配，而此项政府可支配财力是指本级政府剔除行政事业单位正常运转经费外的预算内外资 金。但我们在调研中发现，目前部分负债乡镇是“吃饭”财政，剔除单位正常运转经费外已基本无其它可支配财力， 所反映的债务率（债务余额与当年可支配财力的比例）和偿债率（年度还本付息额与当年可支配财力的比例）已远 远超出了债务风险的警戒线，甚至滑向了比较危险的边缘，令人担忧。经调查的11个乡镇净负债数合计14 一八7. 77 万元，占其当年度可用财力的44.42%,平均净负债数为1289. 80万元，其中最高4个乡镇净负债数分别达5497. 59 万元、3340.

48、 92万元、2702. 08万元和2380. 25万元,分别占其当年度可用财力的一八3. 76%.97. 50%、77.17%和61. 69%。 债务越积越多，雪球越滚越大，使乡镇财政不堪重负，给乡镇的各项工作带来负面影响。三、乡镇财政运行困难的原因分析从本次调研情况反映，乡镇财政收支矛盾突出、债务负担沉重有多方面的原因，有历史性的、体制性的、政策 性的原因，也有主观性的原因。一是历史性原因，如部分乡镇因原财政周转金放款和处理历史遗留问题就背负了巨额债务，个别乡镇高达1000 多万元，但因借款企业停业、倒闭等原因，大量出借款项已无法收回，造成多年来无法卸载的历史“包袱”。二是体制性原因，一方面人员及公用经费刚性增长较快，但上级财政预算内体制结算收入仅够保障其日常运转 经费的三分之一左右，大部分经费需要乡镇自行组织预算外资金来解决，加重了保运转压力；另一方面部分乡镇虽 然自身财力保政府运作仍有困难，但因一些事权与财权的不统一，对教育、农业、社会保障、公共服务等方面的配 套投入无法“量力而行”。这同时影响了乡镇增收的积极性。三是政策性原因，主要是国家土地管理日趋规范、严格，沙涂、矿山出让指标控紧、审批手续复杂等因素，对 当前靠资源性收入支撑的乡镇财政产生极大影响。四是