海南省地方粮食储备管理办法编制说明.docx

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1、海南省地方粮食储备管理办法（草案送审稿）起草说明为了加强海南省地方粮食储备管理，保证地方粮食储备数量 真实、质量良好、储存安全，有效发挥地方粮食储备在宏观调控 中的“稳定器”和“压仓石”作用，省粮食和物资储备局组织 起草海南省地方粮食储备管理办法（送审稿），按立法进程 推进。现就起草情况说明如下：一、立法必要性（一）保障地方粮食储备安全管理。粮食储备是保障国家粮 食安全的重要物质基础。我国实行中央和地方分级储备制度，由 中央核定储备规模，中央和地方政府分级落实。2014年，国家 按6个月市场消费量核定我省地方粮食储备规模80万吨，我省 分为省和市县两级落实。为了加强粮食储备管理，切实夯实储备

2、主体责任和监管责任，坚决守住管好“天下粮仓”，有效提升地 方政府粮食储备和企业社会责任粮食储备服务宏观调控和应对 突发事件能力，亟需制定一部统领地方粮食储备管理各层级、各 环节的法规性文件，对地方粮食储备管理的基本制度、原则性规 定、有关部门和承储企业职责等作出根本规定。11 .珠海市市级储备粮管理办法12 .粮食储备安全管理条例（征求意见稿）（二）落实国家粮食储备体制机制改革要求。2019年，国家制定关于改革完善体制机制加强粮食储备安全管理的若干意 见（以下简称意见），提出实行政策性职能和经营性职能 分开、实行储备粮动态远程监管、对储备企业实行信用监管，以 及规模以上粮食加工企业建立企业社会

3、责任储备等新要求，将出 台地方粮食储备管理法规规章列为省级人大、政府的职责。2020 年，我省深化粮食储备体制机制改革实施意见亦对健全地方储备 粮管理制度、制定海南省地方储备粮管理办法及其配套制度提出 明确要求。（三）适应依法管粮管储新形势。当前，我省省级、市县级 储备粮管理主要依靠各级政府、有关行政管理部门印发的制度文 件，最高层级为省政府办公厅印发的海南省省级储备粮管理办 法，储备粮管理仍处于政策治理层面，制度分散，权威性低， 对储备粮违法违规问题缺乏必要的处理措施和手段。在依法治 国、依法行政的形势下，亟需将多年来地方粮食储备管理当中形 成的行之有效的工作经验、比较成熟的政策、措施和办法

4、，以及 国家和省关于储备粮管理的新要求进行系统整理归集，通过制定 一部权责统一、权威高效的储备粮管理省政府规章，将地方粮食 储备管理纳入法治化轨道，更好发挥法治固根本、稳预期、利长 远的保障性作用，加快实现粮食储备安全保障从政策治理向法治 治理的根本转变。二、起草思路海南省地方粮食储备管理办法起草工作，坚持以习近平 新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实习近平总书 记关于管好用好储备粮一系列重要指示批示精神，依据粮食流 通管理条例关于改革完善体制机制加强粮食储备安全管理的 若干意见国家发展改革委国家粮食和物资储备局财政部中 国农业银行关于加强地方储备粮管理增强区域粮食安全保障能 力的指

5、导意见等法规政策，立足粮食储备安全导向，全面梳理 总结粮食储备管理实践经验和突出矛盾问题，学习借鉴广东省 省级储备粮管理办法重庆市地方储备粮管理办法上海市 地方粮食储备安全管理办法福建省地方政府储备粮安全管理 办法四川省地方粮食储备管理办法湖南省地方储备粮管 理办法江苏省地方政府储备粮管理办法珠海市市级储备 粮管理办法的立法成果，参考国家局粮食储备安全管理条例 （征求意见稿）的相关内容，按照确保粮食储备数量真实、质 量良好、储存安全的总体要求，建立健全功能互补、权责清断、 管理科学、运转高效、保障有力的粮食储备安全管理体系，建立 简约高效的粮食储备决策、执行、监督机制，切实增强粮食储备 防范应

6、对重大风险的能力，为实现新时代粮食储备安全管理提供 法律制度保障。起草工作突出把握了以下几个方面的导向：（一）突出储备安全导向。坚持粮食储备保障国家粮食安全的 根本定位，聚焦保障国家粮食储备安全，重要制度安排和制度设 计主要围绕防风险、化隐患、守底线的突出问题，以确保数量真实、质量良好、储存安全、管理规范为制度规范的重点，更好稳 定粮食市场，保障国家粮食安全。（二）突出全面规范导向。落实意见精神，着眼提升粮食储备协同保障能力，针对现行海南省省级储备粮管理办法仅 对省级储备安全管理作出规范，在省级立法层面尚缺乏对市县级 储备、社会责任储备的统一规范的现状，将省级政府储备、市县 政府储备、社会责任

7、储备等全面纳入调整范围，特别对社会责任 储备作出专章规范。（三）突出有效治理导向。遵循粮食储备安全管理客观规律,坚持依法长效治理、从严有效监管理念，着重强化粮食储备安全 管理制度建设，对政府储备计划管理、收储管理、轮换、动用监 管等重点环节以及社会责任储备等作出系统性制度安排，特别针 对近年来查处的粮食购销领域腐败案件中暴露出来的外部监督 缺失缺位的突出问题，强化政府储备监管，专门规定了内控治理、 粮食交易、信用监管、信息报告、举报处置等制度，进一步提升 粮食储备安全治理的针对性和有效性。Ui）突出政府责任导向。按照粮食安全党政同责要求，立足 粮食储备省级和市县级分级负责原则，围绕加强地方党委

8、和政府 粮食储备能力建设，进一步厘清省政府有关部门单位、市县政府 及其部门职权和监管职责，构建权责清晰的粮食储备安全监管体 系，切实压实务方责任。三、起草过程2022年，我局着手开展办法草案起草工作。今年3月 上旬，赴广东开展立法调研；3月中旬，我局会同司法厅立赴四 川开展立法调研。4月以来，两次征求有关部门、各市县、省级 储备企业的意见，一次向社会征求意见；进行了社会舆情风险评 估和立法风险评估，报送了立法三个清单（地方储备粮管理存在 的主要问题、好的经验及完善方向），召开了由各部门、市县、 企业参加的立法座谈会，组织粮食行业、法律方面的专家对办 法（草案）进行了评审。在起草过程中，省财政厅

9、、农发行等 单位深度参与立法工作，就立法有关制度设计、文字表述等问题 反复沟通协商。经综合各有关部门和单位、各市县、各企业以及 专家意见，形成本送审稿。四、主要内容海南省地方粮食储备管理办法（送审稿）共分为总则、 政府储备计划、政府储备收储、政府储备轮换、社会责任储备、 储备动用、监督检查、法律责任和附则共9章51条。主要建立 了以下制度：（一）储备和经营风险隔离制度。按照意见中政策性职能 和经营性职能分开原则，围绕回归本位、突出主业要求，明确政 府储备承储企业应当按照政策性职能和经营性职能分开的原则， 建立专人、专仓、专账等专项治理制度，落实专门管理责任，并 对省级粮食储备管理运营企业职责定

10、位进行科学界定。（二）计划管理制度。为增强政府储备管理的严肃性、可控性, 提高安全性，总结多年来计划管理实践经验，明确政府储备实行 计划管理的原则，未经省或市县人民政府批准不得擅自动用，并 以专章对政府储备计划的批准、下达、调整、实施主体、执行报 告等作出明确规定。（三）收储管理制度。粮食储备购销、轮换活动是保证政府储 备粮源的重要环节，安全储存是粮食储备安全管理的核心要求。办法草案明确储备粮食购销活动、质量安全要求，对政府储 备承储企业条件及选定、仓储管理、内控管理、安全生产、入库 成本核定、损失损耗处理、储备能力建设保护等方面作出制度规 范。（四）均衡轮换制度。对政府储备粮食实行规范、有序

11、的轮换安排，是实现政府储备常储常新的有效保障。办法草案在明 确政府储备实行均衡轮换的基础上，对轮换提报依据和审核下 达、轮换补贴、购销轮换交易等作了规范，突出必须提报轮换的 具体情形，确保政府储备在关键时刻能够用得上。（五）社会责任储备制度。社会责任储备是政府储备的有益补 充，在粮权归属、承储主体、支持措施、动用补偿等方面与政府 储备存在一定差异。办法草案设立专章，对社会责任储备的 特殊要求作出规范，按照意见精神，明确规模以上粮食加工、 批发企业应当建立社会责任储备。对社会责任储备的规模和布 局、承储企业的义务、专门管理制度、动用补偿、支持政策等作 出规定。考虑到社会责任储备还缺乏实践基础，授

12、权省级粮食和 物资储备行政管理部门会同有关部门提出全省社会责任储备品 种、规模并制定管理办法，报省人民政府批准后实施。（六）有序动用制度。储备动用是粮食储备服务国家宏观调控 和应对突发事件作用的集中体现。办法草案明确粮食储备动 用预警、条件、程序以及动用情况报告、储备恢复等，规定省和 市县政府是储备动用方案的审批关机，粮食和物资储备行政管理 部门会同发改、财政部门根据政府批准的动用方案下达动用指 令。（七）监督管理制度。科学高效的监督管理制度是强化外部监 管、形成有效监管合力的重要保障。办法草案坚持问题导向, 着眼内外部监管能力提升，聚焦厘清政府及部门监管职权职责， 明确行政监管措施和要求，明

13、确信用监管、信息报告、举报处置 等制度。（八）法律责任制度。责任严格、明晰是确保法律制度有效实 施的强有力保障。办法草案从指引性规定、部门违法行为和 责任、企业违法行为和责任等方面加强法律责任规定，做好与有 关法律、法规的衔接，对国家机关工作人员、企业及其工作人员 的失职、犯罪行为处理作出原则规定。五、亮点特色（一）完善地方粮食储备管理。一是增设“社会责任储备篇章。习近平总书记指出：“企业既有经济责任、法律责任，也 有社会责任、道德责任。”办法草案根据国家政策文件要求, 以“社会责任储备”为专章名称，将规模以上粮食加工、批发企 业建立社会责任储备作为一项新制度写入办法，以立法形式推 行。这是对

14、习近平新时代中国特色社会思想在立法实践中的具体 落实，也是地方立法史上的一项创新举措。二是调整储备粮储存 年限。适应储备粮仓储条件改善、轮换方式调整，参照国内兄弟 省市的通行做法，将原地方储备稻谷、小麦储存2年，玉米、食 用植物油储存1年调整为稻谷不超过3年、玉米不超过2年、小 麦不超过5年、食用油脂不超过2年、成品粮油不超过1年（进 口大米不超过2年），以储存品质为依据，以储存年限为参考， 实行均衡轮换。三是改革完善储备粮质量管理。对储备粮的质量 等级、质量标准仅作出原则规定，具体以下达储备计划、轮换计 划文件明确，以更好适应粮食生产、消费市场情况的变化。（二）体现新时期粮食储备体制机制改革

15、要求。贯彻落实国 家关于粮食储备体制机制改革要求，参考国家局粮食储备安全 管理条例（征求意见稿）有关条文规定和各省经验做法，提出 成立省级政府储备运营管理企业，负责组织实施省级政府储备粮 的收储、轮换、动用等计划并实施日常管理，对省级政府储备的 数量、质量和储存安全负责，进一步厘清政府和企业职责边界。（三）推进构建1+N储备粮管理法规制度体系。本办法定位 于地方粮食储备管理的基础性制度，对地方粮食储备管理各环节 作出原则性、根本性规定，有利于发挥法治固根本、稳预期、利 长远作用。而对于各环节的具体管理根据实际需要进行再设计， 通过授权有关职能部门制定专门的管理办法，如轮换管理办法、 承储企业条

16、件、入库成本核定、政府储备清算办法、社会责任储 备管理办法等，形成1+N储备粮管理法规制度体系，实现对储备 粮的多层级、全方位、全环节管理。这样一种既重视法治稳定性, 又对相关制度进行体系化的设计思路，不仅有利于提高立法效 率、体现法律“疏而不漏”的特点，同时还有利于增强具体工作 及时应对市场和形势变化的针对性和有效性，彰显地方立法权 威。五、主要参考文件1 .关于改革完善体制机制加强粮食储备安全管理的若干意 见2 .粮食流通管理条例3 .国家发展改革委国家粮食和物资储备局 财政部中国 农业银行关于加强地方储备粮管理增强区域粮食安全保障能力 的指导意见4 .广东省省级储备粮管理办法5 .重庆市地方储备粮管理办法6 .上海市地方粮食储备安全管理办法7 .福建省地方政府储备粮安全管理办法8 .四川省地方粮食储备管理办法9 .湖南省地方储备粮管理办法10 .江苏省地方政府储备粮管理办法