法律文书写作与训练（第五版） 第5章参考文书8行政抗诉书.docx

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1、【参考文书】湖南省人民检察院行政抗诉书*检行监20*方某某诉株洲市自然资源和规划局、第三人向某某行政处罚一案,方某某不服株洲市中 级人民法院（2019 ）湘02行再1号行政判决，向株洲市人民检察院申请监督，该院提请本 院抗诉。本案现已审查终结。2017年7月4日，方某某以株洲市规划局为被告、以向某某为第三人，向株洲市天元 区人民法院提起行政诉讼，请求撤销株洲市规划局株规罚字2016第043号行政处罚决定书, 并判令株洲市规划局重新作出行政行为。株洲市天元区人民法院于2017年12月19日作出（2017湘0211行初58号行政判决。 该院一审查明：第三人向某某原来的老房屋位于株洲市芦淞区义X街X

2、 X巷13号，于1993 年8月28日取得株房字房屋所有权证，于1993年8月28日取得株南国用（1993 ）字国有 土地使用证。两证均标明了四至界限，该房屋于1994年4月15日经株洲市房屋安全鉴定办 公室鉴定为：“该房屋结构构造处理简单，因局部基础产生不均匀沉降，现砌体部分产生沉 降，变形裂缝，屋盖部分亦产生较明显的变形，从一定程度上影响房屋的安全使用，鉴此， 应采取有效措施进行处理。” 2016年4月，向某某将其老房屋拆旧重建。向某某重建房屋 未取得相关审批手续。2016年4月8日，株洲市芦淞区拆除违法建筑综合管理大队立案调 查。当日，株洲市规划局作出株规停字2016第（043 ）号责令

3、停止违法建设通知书， 以向某某在X X街X X巷13号建设的住宅工程未取得建设工程规划许可证为由,责令向某 某立即停止建设。2016年6月3日，株洲市芦淞区X X社区组织方某某和向某某就相邻赔 偿问题进行调解，因双方分歧较大，调解无果。2016年10月17日，株洲市规划局作出株 规罚告字2016第（043 ）号行政处罚告知书，同年10月27日对向某某建房行为处罚 进行听证，并于2016年12月26日对向某某作出了株规罚2016第（ 043 ）号行政处罚决定 书。株洲市天元区人民法院审理后认为：第三人向某某房屋系在原址老房改造，向某某与方 某某属于多年邻居，其老屋相邻距离很近，并非第三人新建房屋

4、导致双方间距很近。株洲市 规划局根据客观实际情况，对第三人未经规划审批许可改造房屋的行为，作出的株规罚字 2016第（043 ）号行政处罚决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院予以支持， 依照中华人民共和国行政诉讼法第六十九条之规定，判决如下：驳回原告方某某的诉讼 请求。方某某不服一审判决，向株洲市中级人民法院提起上诉。株洲市中级人民法院于2018 年4月20日作出（2018 ）湘02行终58号行政判决。二审对一审的证据和事实予以确认， 另查明：株规罚字2016第（043 ）号行政处罚决定书内容为：“责令当事人向某某自 收到决定书之日起，60日内改正违法行为，消除对规划实施的影响。”该院

5、二审认为，本 案系行政处罚案。争议焦点为株洲市规划局作出的株规罚字2016第（043 ）号行政处罚 决定书是否合法。中华人民共和国城乡规划法第四十条规定：”在城市、镇规划区内 进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人 民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设 工程规划许可证。”第六十四条规定：”未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规 划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚 可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之 十以下的罚款；

6、无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法 收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款J原审第三人向某某未经规划部门审批, 在城市规划区范围内擅自改建房屋，系违法建设，但其原有房屋系危房，且系在原址改建, 属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形，不符合“限期拆除”的条件，故 株洲市规划局作出的株规罚字2016第（043 ）号行政处罚决定书证据确凿，适用法律 正确，程序合法。一审认定事实清楚，适用法律、法规正确。对方某某提出的关于“撤销一 审判决及被上诉人作出的株规罚字2016第（043 ）号行政处罚决定书”的上诉请求不 予支持。依照中华人民共和国行政诉讼法

7、第八十九条第一款第（-）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。方某某不服二审判决，向湖南省高级人民法院申请再审。湖南省高级人民法院于2018 年11月13日作出（2018 ）湘行申511号行政裁定。该院认为，方某某的申请符合中华人 民共和国行政诉讼法第九十一条第（四）项规定的情形。依照最高人民法院关于适用 中华人民共和国行政诉讼法的解释第一百一十六条第一款、第一百一十八条之规定，裁 定本案指令株洲市中级人民法院再审。再审期间，中止原判决的执行。株洲市中级人民法院于2019年4月20日作出（2019）湘02行再1号行政判决。再审庭 审中各方未提交新证据，对原一、二审认定事实均无异议。再审查明的

8、事实与原审查明的事 实一致。该院再审认为，本案系行政处罚案。本案争议焦点为株洲市自然资源和规划局作出 的株规罚字2016第（043）号行政处罚决定书是否合法。方某某提起诉讼的缘由是认为 株洲市自然资源和规划局作出的限期改正的行政处罚决定错误，认为应当撤销该处罚决定, 作出限期拆除的行政处罚决定。本案中，第三人向某某未经规划部门审批，在城市规划区范 围内擅自改建房屋，系违法建设，但其原有房屋系危房，且系在原址改建，属于中华人民 共和国城乡规划法第六十四条“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的情形，不符 合“限期拆除”的条件，株洲市自然资源和规划局作出的限期改正的行政处罚决定正确。虽 然该局未

9、一并处以罚款，但该局是根据向某某房屋系老城区原址改建，并系危房等实际情况 所作出的行政处罚，所做决定并无错误，且是否对第三人处以罚款与方某某并无利害关系, 故对方某某的再审理由不予支持。株洲市自然资源和规划局所做出的行政处罚决定书证 据确凿，适用法律正确，程序合法。一审认定事实清楚，适用法律、法规正确。经该院审判 委员会讨论决定，依照中华人民共和国行政诉法第八十九条第一款第（一）项、最高人民 法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法第一百一十九条之规定，判决如下：维持株洲 市中级人民法院（2018）湘02行终58号行政判决。方某某仍不服，向检察机关申请监督。检察机关审查另查明，2019年初株洲市进

10、行机构改革，株洲市规划局不再保留，由新 整合组建的株洲市自然资源和规划局继续行使其职权。本院认为，株洲市中级人民法院（2019 ）湘02行再1号行政判决适用法律、法规错误， 理由如下：首先，株洲市自然资源和规划局责令向某某60日内改正违法行为，不属于行政处罚。所谓行政处罚，是指行政主体依据法定职权和程序对违反行政法规范的公民、法人或者 其他组织给予行政制裁的行为，其主要形式是剥夺或限制违法行为人的人身自由、财产权利 或者对违法行为人精神和声誉造成损害，其目的在于通过减损或剥夺违法行为人特定权益以 示对其违法行为予以惩戒。除非法律有明确规定，否则不具备上述特征的行政行为均不属于 行政处罚。城乡规

11、划法第六十四条规定的“责令限期改正”，只是要求行为人改正其违法行 为并消除其违法状态，并未对行为人的权益予以减损或剥夺，不具备行政处罚的基本特征, 也没有相关法律将其规定为行政处罚，因此不属于行政处罚的范畴。对此，国务院法制办公 室在对陕西省人民政府法制办公室关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示 的复函中也明确：根据中华人民共和国行政处罚法第二十三条关于“行政机关实施行 政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，责令改正或者限期改正违法行为 与行政处罚是不同的行政行为。因此，中华人民共和国城乡规划法第六十四条规定的“限 期拆除”，第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为

12、行政处罚行为。综上所述，城 乡规划法第六十四条规定的责令改正行为，系城乡规划部门作出的与行政处罚并列的行为, 并不属于行政处罚。株洲市自然资源和规划局作出株规罚字2016第（043 ）号行政处罚 决定将责令改正违法行为作为一种单独的行政处罚方式，系适用法律、法规错误。其次，株洲市自然资源和规划局未对向某某处以罚款，适用法律、法规确有错误。中华人民共和国城乡规划法第六十四条规定：”未取得建设工程规划许可证或者未 按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责 令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分 之五以上百分之十以下的

13、罚款”根据前述法律规定，违法建设认定为尚可采取改正措 施消除对规划实施的影响的，行政机关在作出责令限期改正行政行为的同时，应当同时作出 罚款的行政处罚，行政机关对是否作出罚款并无自由裁量的权限。本案中，株洲市自然资源 和规划局对向某某的违法建设行为仅责令其限期改正，而未对其处以罚款。株洲市中级人民 法院（2019 ）湘02行再1号行政判决以株洲市自然资源和规划局是根据向某某房屋系老城 区原址改建，并系危房等实际情况所做出的行政处罚为由，认定其所作决定并无错误，明显 违反法律的规定。再次，株洲市自然资源和规划局对向某某是否作出罚款的行政处罚，与方某某之间存在 利害关系。中华人民共和国行政诉讼法第

14、二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及 其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。最高人民法院关 于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释第十二条第（-）项规定，被诉的行政行为涉及 其相邻权或者公平竞争权的属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害 关系”。本案中，向某某所违法建设的房屋与方某某的房屋相邻，株洲市自然资源和规划局 对向某某违建行为所作的处理决定，事关方某某的相邻权，根据上述法律规定，该行政行为 与方某某之间存在利害关系，应该赋予方某某对此向人民法院申请司法审查的权利，且方某 某的这一权利并不因行政机关作出行政决定的类型和具体内容不同而存在差别。法

15、院生效判 决认为株洲市自然资源和规划局是否对向某某处以罚款与方某某并无利害关系，不符合法律 的规定。综上所述，株洲市中级人民法院（2019 ）湘02行再1号行政判决适用法律、法规确有 错误。根据中华人民共和国行政诉讼法第九十三条第一款、第九十一条第四项之规定, 特提出抗诉，请依法再审。此致湖南省高级人民法院20xx年xx月x x日（院印）附件：检察卷宗壹册【参考评析】本行政抗诉书不限于申请人的申请监督理由，按照依法全面审查原则，紧紧抓住涉案行 政处罚是否属于行政处罚种类的问题，指出行政处罚与行政命令的本质区别，论证了涉案行 政处罚的内容实质为责令改正违法行为，但错误采取了行政处罚的处理方式。在此基础上, 株洲市中级人民法院（2019 ）湘02行再1号行政判决认定株洲市自然资源和规划局所作出 的行政处罚决定书证据确凿，适用法律正确，程序合法，属于适用法律、法规错误，符 合行政诉讼法第91条第四项规定的抗诉事由。该行政抗诉书论点明确、论据充分、论证清 晰。不足之处有：一是没有写明方某某的上诉请求、再审请求。二是在表述检察机关审查认 定的事实时，以另查明的表述方式写明了再审法院认定事实中没有涉及的事实，没有先 写明本院审查认定的事实与株洲市中级人民法院再审认定的事实一致。