《XX市医疗机构药品使用质量监督管理办法》立法后评估报告.docx

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1、XX市医疗机构药品使用质量监督管理办法立法后评估报告XX市建设工程质量监督管理办法立法后评估报告XX市 建设委员会一、办法产生的背景及实施概况办法产生的背景我 国于1997年n月1日颁布我国第一部直接针对建设领域的法 律，即中华人民共和国建筑法，此法的颁布标志着我国工程 建设领域走上了法治轨道，也是在此法颁布后，出台一系列与之 配套的工程建设方面的法规，2000年1月30日颁发的国务院令 第279号建设工程质量管理条例就是国家层面的关于工程建 设质量的法规。XX省早在1995年8月9日的XX省第八届人民 代表大会常务委员会第二十一次会议上就通过了XX省建设工 程质量管理条例并颁布实施。根据国家

2、颁布的法律和相应的法 规，XX省第九届人民代表大会常务委员会第三十次会议于2001 年12月28日在通过关于修改XX省建设工程质量管理条例 的决定，并以省九届人大第61号公告公布了现行的XX省建 设工程质量管理条例。XX市根据国家、XX省相关的法律、法规， 针对XX市的实际情况以及具体操作层面上的要求，通过正常的 程序，于2003年10月8日以政府令（2003第195号）的形式 公布了本办法。后随着国家与省相关法律与法规的变化，结 合实际执行过程中出现的新问题，对办法进行了部分修改, 并于2005年以政府令第214号再次予以公布，形成现行的办 正性。施工单位的评估意见办法中针对施工单位的直接条

3、款 只有第十三条，含8款。施工单位对各款的合理性评估总体水平 较高，其中单位负责人对第十三条的合理性评估达100%；中层管 理人员及项目4经理意见较集中地对其中的款（A）的合理性提出了不同意见，该款为“其他应承担的责 任和义务”，就目前情况来看，不少界定不清的质量问题均推到 施工质量上来，因此，这样笼统地提法使施工单位承担的责任和 义务不明确，且施工单位在市场中处于相对弱势地位，会造成施 工单位过多承担责任与义务，而自身的权益得不到保障。款（三）中没有提到施工机械问题，随着施工要求的提高，施 工机械的增多，应将施工机械选用列入施工方案之中，或直接将 施方案改为施工组织设计监理单位的评估意见办法

4、中充分重 视了监理单位在建设工程质量监督中的作用，并专门用一条（第 十四条）共8款进行质量监管要求。监理单位分三类工作性质的 人员进行了分类调查访问，总体对第十四条的合理性给予了满意 的评估，不同意见主要是监理单位负责人对款（八）的非明确性质量要求，即“其他应承担的责任和义 务”。认为应说明责任、义务界定，表述不严密；其他应承担责 任义务应明确，这样容易将一些非监理承担的质量责任和义务也 推到监理单位来，且往往把监理单位和施工单位捆绑在一起，责 任和义务不明确。检测单位的评估意见办法中涉及检测单位 质量问题的主要为第十五条，共设6款。检测单位对第十五条中 各款的合理性给予了充分的肯定,其中前4

5、条和第6条均为100%, 只对第5条的内容合理性提出了意见，主要是目前检测单位的质 量监督属于技术监督局管理，而办法中要求工程质量监督机 构对“检测报告形成程序、数据及结论规范、准确、真实“加以 监督管理，对于检测单位属于被双重管理，有时难以满足不同的 质量要求。对于办法质量管理条款的合理性问题，从质量形 成的各方主体而言，总体评估是比较满意的。其中出现一些不同 意见主要集中在由于管理体制的变化引起的管理范围、责任及义 务界定上，以及非限定性条款的理解上。办法中条款的可操 作评估办法可操作性评估主要对执法主体的明确性，时间的 适时性，操作程序的完备性等方面提出评估。通过对建设工程各 质量主体在

6、实际质量管理过程中遇到的与办法中规定的有相 矛盾的地方或难以实施、难以界定的问题进行访谈，可以看出不 同质量管理主体间也存在着一定的利益差别，对办法的理解 也不可能完全一致，可操作性的问题是与条款的合理性相关联的, 往往表现为对合理性有疑问的条款在可操作性上就较差。现将有 关部门对办法的可操作性评估情况分述如下：行政主管及委 托的质量监督机构的评估意见从行政管理及日常质量监督实践 中可以看出，办法从可操作性方面基本上是符合一个地方法 规的要求的，从管理监督方面来分析，办法24项条款中，可 操作性评估最高是100%,最低是66. 7%.具体分条款的合理性评 估如表4-2：表4-2行政主管部门及质

7、量监督机构对办法的 可操作性评估条款编号合理性条款编号合理性%条款编号合理 性条款编号合理性% 100八90. 0十四88. 2二十100三88. 9 九 81. 3 十五 66. 7 二H- 82. 4 四 72. 2 十 93. 8 十六 100 二十二 100 五 94. 1 H- 77. 8 十七 100 二十三 93. 8 六 84. 2 十二 75. 0 十八75. 0二十四100七94. 7十三93. 8十九100平均分析表4- 2中可操作性评估较低（75%以下）的条款内容，主要有第四、十五两条，在75%的有两条，即第十二条和第十八条。5其中第四条相对较集中的意见是关于设计图纸质

8、量的问题, 从目前XX市乃至全国工程建设领域来看，作为质量监督机构要 对设计单位的图纸进行质量监督的操作性不强，一方面质监机构 没有相应的人员构成，另一方面当前的审图是第三方进行，且审 图的内容也与工程质量的关系不太大，且图审单位的质量问题在 本办法也未加以体现。第十五条的内容是规范质监机构对监 理单位质量行为的要求，在操作性上的问题主要表现在实际监理 人员资质，以及监理挂靠等问题上质监部门无法制约。第十二条 是针对勘察、设计单位的，质监机构对于勘察、设计单位的制约 力不强，尤其表现在设计单位解决现场质量问题的到位率以及各 阶段质量验收时设计单位不能及时到位，而质监机构又无法体现 监管的强制性

9、。第十一条对建设单位的不合理分包及肢解发包行 为导致的质量问题在责任主体上难以界定，质量监督机构无相应 的处罚权限，在实施过程中的可操作性受到影响且实施效果降低。 第十八条是针对工程质量检测单位，这个条款的可操作性较低主 要表现在质监机构对检测单位的检测质量无权监督，检测单位的 主管部门技术监督局，对于工程质量的实际检测情况只能通过检 测单位的自律性来解决，质监机构只能承认质检测单位的检测结 果，对质量过程无法法监管。建设单位的评估意见除了对非限定 款的可操作性有些疑问外，建设单位对办法中相关条款的可 操作性基本是认可的。其中第八条第5款，第十一条中第5款均 是非限定性条款，即“其他需要提供的

10、文件资料”和“按规定提 交建设工程竣工验收报告和有关文件”。由于这些非限定性条款, 使建设单位在准备资料具有一定的肓目性，也会使质监机构在要 求时具有一定的随意性，例如，在工程竣工验收时质监机构要求 提供、消防、卫生等方面的验收文件，但一般在工程竣工验收时 往往还未能办好这些文件，给建设单位的工作带来被动。勘察、 设计单位的评估意见勘察、设计单位对于办法中条款的可操 作性是基本认可的。只有对于“（四）工程竣工验收前应按规定提交质量检查报告”的款， 工程设计单位认为应明确是什么质量检查报告，若是设计质量检 查报告，不应由设计单位自己提出，若是工程质量检查报告，则 不能只是设计单位的问题，因此，此

11、款在实际操作时难以实施。 另外，对于指定设备问题，当遇到专利产品时，如何操作，本办 法没有明确，在实际操作中会引起一些麻烦。施工单位的评估 意见施工单位对于办法可操作性的评估中，单位负责人及项 目经理均认为可操作性较强，对可操作性提出问题的主要集中于 中层管理人员，较集中的问题是款（二），另外，还有款（四）、（七）和款（八）。其中款（二）主要是关于人员的挂靠问题，从施工单位的角度认为 不必局限于本单位持证人员，这方面问题较突出，现场出现挂靠 的持证人员数量较大，这也是质量监管中的一个问题。对于“（七）有严格的质量整改措施和事故处理程序”是否应当明 确在发生质量问题或事故后应作出整改措施，当没有

12、问题时作出 措施显然是盲目的，不可操作的，只有针对具体的质量问题或事 故，才能作出有操作性的措施。监理单位的评估意见监理单位分 三类工作性质的人员对办法的可操作性在总体肯定的前提下, 均提出一定的问题。意见相对较集中的是款（四）和款（六），对款（二）、（三）、（五）和（八）也有一定的意见。款（二）、（三）实质是同一个问题，与施工单位中的问题相似，主要 是持证人员的挂靠问题，目前市场上监理单位的收费偏低，持证 人员挂靠问题比较普遍，对于严格执行办法有一定的难度。 款（四）中分阶段给出监理结论的要求只适用于房建工程，对 于市政工程等其它工程，阶段不明确，操作起来有困难，应当给 予明确。款（六）是关

13、于监理在发现质量6问题的上报程序问题，虽然办法中没有明确，但实际操 作上要求监理直接上报质监机构，作为监理方在操作上与监理的 基本机制有矛盾，可操作性较差，因为监理方的受建设方的委托 开展工作，监理方应上报给建设单位，再由建设单位上报质监机 构，这样的操作程序较合理，在操作中也不会产生不必要的矛盾。 检测单位的评估意见检测单位对办法中条款的可操作性是肯 定的，只是对非限定款的操作上，提出应当加以明确，否则在实 际操作上会出现主管部门间和实际操作单位及人员间的矛盾，不 处于工作的正常开展。从质量形成的各方主体对于办法质量 管理条款的可操作性评估来看，总体评估是比较满意的。得分相 对比合理性评估稍

14、高，这一方面说明此办法的可操作性是较 强的，在实施过程中具有指导性。其中出现一些不同意见主要集 中在由于管理体制以及市场准入方面的问题之上。本办法的法律 责任的界定及处罚合理性评估办法是针对建设工程质量管理 而制定的，涉及到的责任主体是参与工程建设全过程、且对形成 整体质量产生影响的各行为主体，办法中具体对勘察、设计、 建设、监理、施工和检测单位进行了具体质量管理提出了要求, 并赋予建设行政主管部门对质量管理的权力，同时明确了行政主 管部门可以把日常的质量管理工作委托给质量监督机构加以实 施。办法中包含了与工程质量相关的主要责任主体，工程质 量的责任主体界定是比较明确的，也是符合工程质量的实际

15、形成 过程的。办法确立的以质量监督机构为核心的质量管理机制 在实际运行过程中被证明是合理的，也是可操作的。办法中 只给予质量监督机构日常质量管理的监督权限，并没有将行驶政 主管部门的所有管理权限委托于质量监督机构，质量事故处罚权 仍然留在行政主管部门，这是符合当前国家行政法规的相关规定 的。办法将工程质量档案管理权委托给了质量监督机构，是 符合XX市工程建设的实际情况，也是合理可行的。办法对各 质量责任主体间的质量责任界定也基本上是合理的，在实际操作 过程中也得到了各责任主体的认可与配合，证明是可行的。对于 一些非限定性条款的责任界定大都可以由其它法规来规范，一些 新情况在现行法规中无法找到相

16、应的条款可依照的，在实际操作 中一般是根据当时情况由相关各方协调解决，本着以保障工程质 量的原则，由行政主管部门或质量监督机构协调各方立场加以解 决，也取得了良好的效果。当然，应当将这部分内容在以后的相 关法规中加以规范，逐步减少这些非限定性条款。本办法涉 及到的处罚办法主要由行政主管部门掌握，在具体执行过程中按 国务院条例处理，由于国务院条例中的处罚均是针对一些较大的 质量问题提出的，处罚的力度相对较大，在实际工作中较少出现。 在日常质量监督工作中较多遇到的是一些可能引起质量问题的 苗头以及质量控制过程中不到位的一些问题，这些问题若按国务 院处罚条例的规定来处理会花费较多的时间，影响工程进展

17、，使 质量监督处罚难以实施。应当在质量监督过程中设立一个简易处 罚程序，并直接将简易程序处罚权委托给质监机构操作，以加强 质监机构执行力度。四、办法立法盲点的评估本办法在立法合理性、可操 作性和实际执行情况上均有较好的评价，对提高本市建设工程质 量起到了积极的作用。办法在立法过程中充分考虑到了建设 工程领域的发展趋势，所制订的条款总体仍然符合当前的建设工 程质量管理现状，仍然对强化我市的建设工程质量7管理起到积 极的推动作用。但随着社会的发展和我国建设工程领域管理体制 的一些变化，在工程质量管理方面出现了一些新情况、新机制， 在办法制订过程没有考虑到，在实施过程中就出现了也不可 避免的立法盲点

18、。从工程实际情况发现，主要包括如下几个方面： 新工程类别的出现产生的盲点随着城市建设规模的扩大与城市 建设的发展，出现了一些新的工程类别，如地铁工程、隧道工程 以及工程施工运行的安全检测等，这些工程有其自身的特殊性， 在质量管理方面也有一些特殊的要求，这些质量管理方面的新情 况，在办法没有体现，质量监督机构也没有相应的质量管理 规范，本办法第十六条主要是针对建筑工程而言的，对其它 类别的工程难以参照执行。出现质量问题在鉴定、处置等方面均 存在技术上及管理上的一些特殊性，需要根据工程特点进行有效 的质量管理，必须出台相应的质量管理办法。工程质量概念的扩 展引起的盲点随着社会的发展，尤其是在城市建

19、设的深入与发展, 对建设工程的质量要求日益提高，突出的表现在工程质量的外延 特征上。过去工程质量主要是指本工程内部的质量问题，目前工 程质量除了工程内部本身的问题以外，还延展到工程建设对周边 的影响，即对在建工程周边道路、建筑物、构筑物的影响，这方 面的影响是由在建工程的质量控制所直接引起的，因此，就成为 工程建设质量管理中一个不可忽缺的内容。办法中未能对这 方面作出明确的规范，包括对责任主体的界定、鉴定方法和程序 的确立，以及管理权限的设定等。工程勘察、设计质量管理机制 导致的盲点工程勘察、设计部门的质量管理机制是不同于工程实 体质量形成过程中的管理，但勘察与设计质量的管理是十分重要 的，它

20、是工程实体质量的前提条件，因此，这方面的质量管理必 不可少。但当前我市的实际情况是质量监督机构从人员构成、技 术办量等方面均无法落实对工程勘察、设计的质量监督管理，主 要依靠勘察、设计单位的自律行为来保障其质量，办法中有 关条款无法全面实施，虽然有图审单位对设计图纸进行审查，但 审查的内容主要是设计对国家的一些强制规范是否满足，是否对 社会公众利益有影响等相对宏观方面的内容，对设计图纸的设计 质量由设计单位自己审查。即使对图审单位提出要求，也无法从 法规上找出依据，办法没有把设计图审单位作为工程质量责 任主体，也没有相应的条款加以规范，使这方面的质量管理实际 上成为了一个盲点。对商品混凝土、专

21、利产品及自制施工设备机 具的质量管理存在的盲点近些年来，商品混凝土供应商不断增多, 商品混凝土已成为工程建设的一个重要的质量控制项目，由商品 混凝土质量问题引起的工程质量问题也不少，但办法中没有 将商品混凝土供应商作为质量主体，虽然将其作为监管的内容， 但质监机构无法做到事先、事中及事后的全过程控制，只能在混 凝土进入工程实体，形成主体结构后才能反映出混凝土的质量，法。办法的实施概况在办法出台后，市建委有关部门及 质量监督机构，即各区、县的建设局及XX市工程质量监督总站 及各区悬质量监督站对“办法”开展全面的贯彻执行，并组织了 不同类别的建设单位、施工单位、勘察设计单位及监理单位进行 了学习贯

22、彻，并召开了 XX市相关质量检测单位对检测质量及工 程检测资质进行检查，以保证质量评估的正确性和公正性。为了使办法 能落到实处，市建委对XX市范围内的建设工程质量管理分层次、 分工程项目，逐级健全了相应的质量监管机制，市、区、县建设 工程建设行政主管部门分别确定了质量监督机构，并具体委托了 相关的日常质量监督管理的项目及内容。质监机构也制订了相应 质量监管的工作程序与操作办法。工程项目建设、设计、施工和 监理单位也进一步落实了质量保障机制，设立了工程质量小组及 工程质量专责管理员等组织体系，使质量管理成为各质量主体的 重要日常工作。二、办法实施绩效的评估办法实施前XX市建设工程 质量监督管理的

23、基本情况办法实施前XX市的建设工程质量 监督管理体制与现在有一定的差别。首先，管理范围尚未把萧山、 余杭包括进来。由于本办法尚未颁布执行，是直接按国务院 建设工程质量管理条例和XX省建设工程质量管理条例实 施，在实施过程中常常遇到操作层1往往造成较严重的质量事故。因此，需要把商品混凝土的质量监 管问题应更为细化地列入办法中加以规范。对于一般的工程 建设用产品的管理有比较明确的质量管理要求，本办法中也 涉及到了相关的管理办法。对一些专利产品，如何从设计、进场 检验、安装及使用没有明确的管理要求，在本办法中对设计 单位明确规定了不得指定产品生产单位，这与专利的保护法规相 矛盾，可见，对于专利产品应

24、有专门的处理办法。8对一些工程建设过程中临时加工、临时使用的施工设备、机 具和临时构筑物的质量管理要求，而这些现象是一般的工程建设 过程经常会发生的，也经常因这些临时设施无质量标准和正规的 质量检验程序导致一些质量事故，有时甚至导致安全事故的发生。 因此，有必要对这方面加以规范。质监机构的现场处置权设定存 在盲点质监机构受建设行政主管部门委托，对建设工程的日常质 量行施质量监督，由于质监机构没有行政处罚权力，在质量监督 过程中常会影响其执行力。虽然质监机构可以通过上报行政主管 部门加以处置，但由于工程进展的时效性，这种处理过程往往会 影响工程的实绩。因此，在工程质量监管的实践中，需要有一定 的

25、强制执行力加以保证。本办法除了在第十八条涉及到“发 现建设单位违反工程竣工验收程序或实体存在严重质量缺陷、达 不到竣工验收条件时，质监机构有权责令其改正并记入工程质量 监督报告”外，没有设置相应的条款说明质监机构在发现其他质 量主体有违反本办法行为或工程实体存在质量问题时，有何 种处置办法及处置权限，也没有授权行政主管部门可委托部分行 政处罚权，使采用强力保证办法的实施方面存在一定的盲点。五、办法立法技术方面的评估办法的立法态度严谨， 与上位法作了良好的接，因此，在相关概念的界定明确，条文表 述较严密，没有明显的歧义条款。办法在局部款还存在一定 的概念界定方面的问题，容易引起不同的理解。1 .

26、第十二条第（五）条“工程竣工验收前应按规定提交质量检查报告”， 由于第十二条是针对勘察设计单位质量行为的，此条是指勘察设 计的质量检查报告呢。还是工程实体质量检查报告。2 .第十三条第（四）条“使用检验合格的建筑材料、设备、构配件和预拌 混凝土”此处应与办法总体范围相一致，应将“建筑材料” 改为“工程材料”。3 .第十六条第（五）条“对见证取样送检及结构实体检验等有关规定的执 行情况进行监督抽查”的“见证取样送检”不六、办法后评估的总体结论性评价及立法建议对办法 的总体评价XX市建设工太通顺。程质量监督管理办法从颁布执行以来，对改善了 XX市建设工程质量监督管理工作起到了积极的推动作用，明确在

27、XX市 范围内的工程质量责任主体，界定各责任主体间的质量管理及保 障责任和相应的义务，责任、义务及管理权限的界定符合工程建 设的规律，遵循了责权利相一致的原则，与现行法律、法规协调， 为各责任主体所接受，并能在工程建设过程自觉落实，也使得在 日常的质量管理中有章可依，使工程质量管理落实到质量形成过 程的每一个环节，也使得质量管理工作效率得以全面提高，经过 几年的实践，有效地提高了 XX市的工程建设质量状况，使本市 工程建设质量管理工作走在全省仍至全国的前列，基本上消除了 工程建设过程中的纯粹的质量事故。因此，本办法的制定是 符合立法程序的，所确立的办法是合法有效的；办法的 内容也是合法、合理的

28、，符合立法为民9的基本原则，同时体现了其先进性、实用性和可操作性；办 法实施以来的绩效是明显的，立法所取得的社会效益是显著的。关于办法的立法建议虽然XX市建设工程质量监督管理 办法颁布以来取得了显著的成效，随着社会的发展，在实践中 也发生了一些需要进一步加以规范的质量管理问题。建议在办 法的修订过程中加以考虑。（1）工程建设过程中的外协工作质 量管理监管随着工程建设技术的进步和工程规模的拓展，社会专 业化分工日益细化，有不少与工程质量相关的工作由专业队伍完 成，如商品混凝土供应商，工程动态跟踪检测服务商，工程信息 提供商等，这些单位均不是本办法中的质量主体，但他们的 工作会直接影响工程质量，由

29、于这些服务往往技术性较强，现存 质量主体常无法有效地事前监管服务质量，如何通过现有的质量 主体，来有效的监督管理这些单位的服务质量，除了质量监管责 任以外，还需要明确提出切实可行的质量监管程序与办法，将质 量问题控制在实体质量形成以前，或者直接将相关部门作为质量 主体加以明确，直接对其进行监管。（2）工程勘察设计质量的监 管落实本办法中明确了工程勘察设计单位是工程勘察设计工 作的质量主体，本身勘察与设计经常是不同的单位，设计单位无 法监管勘察单位的质量，反之亦然。目前的设计图纸审查制度没 有审查具体图纸本身的设计质量，主要是审查设计的宏观规范性。 本办法中将图纸质量的审查权交给了质量监督机构，

30、但在实 际操作上无法实现，一方面是质量监督机构没有相关的技术力量 来审查设计图纸的质量，另一方面是与现行的图审制度不符合。 所以，目前图纸的质量审查实际上是由设计单位内部质量管理体 系来完成，一方面缺乏可靠性，另一方面也不利于发挥设计单位 提高工程质量的作用，不利于设计单位为工程提供技术服务的自 觉性。考虑到工程勘察设计质量监管的技术难度较大，在现行体 系中尚未能落实到实处，干脆将这部分的质量监管责任明确交由 勘察、设计部分自己负责，同时加上由设计单位在设计图纸送审 时提交质量监管报告，并在工程验收时提交勘察、设计质量的后 评估报告并由工程质量主管部门对报告进行评审的方式来进行 监管。（3）增

31、强质监机构现场质量监督执行力由于质监机构是工 程质量监督管理的日常执行者，在日常管理中大量的质量问题往 往构不成本办法及国务院条例确定的质量事故并追究相 应的质量责任，为了将质量事故消灭在萌芽状态，提高质量监管 的效率，需要为质监机构设定临时处置权，由建设工程行政主管 部门以委托的形式授予，为了合理合法地行施管理权，需要谨慎 确定权限的使用办法。10面的一些质量问题找不到相应的条款加以规范。使得质量监 督机构的工作很忙，但工作效率不高，一些明显违反质量管理条 例的现象，没有可具体处置的办法而使不少质量隐患不能及时消 除。与办法配套的工程质量监督管理文件根据办法的相 关条款，市建委及下属各级建设

32、主管部门分别将日常的质量监督 管理工作委托给相应的质量监督机构。为了全面贯彻执行办法, 提升XX市工程质量管理水平，工程建设行政部门还出台一批与 此办法相关的行政法规，质量监督机构出台了一系列操作层 面的管理程序及处理意见。市质监总站根据办法，制订了一 系列具体操作办法及意见如下：I） XX市建设工程结构质量监督 抽样检测暂行办法（杭建监总2003 13号）2）关于进一步加 强XX市房屋建筑工程和市政基础设施工程实行见证取样和送检 工作的意见（杭建监总2003 14号）3） XX市建设工程产品质 量监督备案办法（杭建监总2003 15号）4） XX市建设工程监 理工作质量检查暂行办法（试行）（

33、杭建监总2003 25号）5） 关于进一步明确市政无压力排水管道闭水试验方法的通知（杭建 监总2003 31号）6）关于加强建筑工程质量监督报告单管理 工作的意见（杭建监总2003 37号）7）关于进一步明确市政 基础设施工程验收监督的通知（杭建监总2004 4号）8） XX市 建设工程“西湖杯”质量跟踪评价办法（试行）（杭建监总2004 7号）9） XX市建设工程“西湖杯”（市政基础设施工程）质量 跟踪评价办法（杭建监总2004 809号）10） XX市建设工程质 量安全监督总站工程质量监督工作标准（杭建监总20059号） 11 ）XX市市政基础设施工程质量监督工作标准（杭建监总2005 1

34、1号）12）XX市住宅工程质量分户检验管理暂行规定（杭建 工发2007） 164号）；13）XX市住宅工程质量分户检验指弓| （杭建监总200723号）；14）关于要求监理单位加强市政基础设施结构工程、隐蔽工程验收的通知，15）XX市住宅工程质量 通病防治导则市质监总站还将质量与安全相结合，以提高质量 监督的自觉性和效率，具体出台了一批相关的管理意见和程序: 1） XX市建设工程质量安全监督总站重大事故应急抢险，救助和 控制预案（杭建监总2003 5号）2）市区建筑工程质量安全管 理例会制度（杭建监总2003 7号）3） XX市建设工程质量、 安全、文明施工一体化监督巡查工作实施意见（试行）（

35、杭建监 总2004 45号）4） XX市建设工程质量、安全、文明施工一体 化监督工作程序（杭建监总2005 4号）5） XX市建设工程质 量安全监督注册管理规定XX市建设工程质量、安全、文明施工 一体化监督巡查工作实施意见（试行）（杭建监总2005 5号） 6）XX市建设工程质量安全投诉处理规定（杭建监总20056号） 7） XX市各区建设工程质量安全监督机构工作质量检查管理办法 （杭建监总2005 13号）8） “三位一体”监督小组工作制度 （杭建监总2005 34号）9）市政工程高架桥梁交通门洞质量 安全设置规定（杭建监总200726号）10）地铁工程深基坑结 构工程施工质量、安全监督规定

36、（杭建监总200747号）。各区、 县质监机构也根据当地具体工程实际，在本办法的指导下制 定一些相关的2质量管理操作办法，对提高质量管理的实效起到了积极的作 用。办法的执行及其绩效本办法未出台前，XX市工程质 量监督主要依据国务院建设工程质量管理条例，在执行过程 中，未能结合好XX市区的实际情况，开展有关的工程质量监督。 如：未出台前杭州商品混凝土生产企业发展较快，工程结构质量 与商品混凝土生产质量是密切相关的，而国家条例对商品混 凝土企业监督管理未明确，本办法（第十六条第5款）明确 质量监督机构有权对预拌混凝土质量进行抽查的权力，补充了建设工程质量管理条例的内容，加强了 XX市商品混凝土生

37、产过程中的质量监督管理，对有关内容进行了如下完善：1、明确了责任及业务，为进一步规范各责任主体的行为作 好了工作准备，办法明确了由五责任主体（建设单位、勘察 设计单位、施工单位、监理单位和质量检测单位）依法对建设工 程质量负责，任何单位均不可推脱其相关的责任。2、强调政府监管的分工。市区、萧山、余杭及各县市的分 工。责、权、利挂钩，分工合理，责任明确，各司其职，管理到 位、有效地保障了监管的绩效。3、明确了对各主体质量行为的监管内容，以行为的合法来 保证工程质量的有效控制。理清各主体的各自责任，规范了各方 主体的质量行为。4、统一了监管机构的检查区域、内容、程序、要求。量化了 各阶段节点的时间

38、控制，提供了监管部门的管理责效。5、明确了对质量事故及违法违规行为的处理，树立了依法 监督，严格执法的监管形象，提高了监管人员的法律意识及依法 监督的能力。6、在办法的贯彻执行过程中，各建设责任主体对工程 质量监管的重要性的认识得到提高，对工程建设各责任主体的质 量行为得到进一步规范和制约。提高了社会民众的法律意识，工 程质量得到稳步提高。几年来，工程质量监督覆盖率从原来的80% 提高到100%。据统计自办法实施后，工程结构质量未发生 过一般及重大质量事故。为了加强住宅工程质量监管，提高住宅 工程质量，减少工程质量通病，降低工程竣工后的投诉频率。XX 市工程质量监督总站于07年初经过对有关城市

39、考察学习，起草 发布了XX市住宅工程质量分户检验管理暂行规定，编制了与 其配套实施的XX市住宅工程质量分户检验指引和住宅分户 检验监督实施细则等。以上制度于07年6月实施后至今，已 竣工交付的60项住宅工程，几乎投诉为0o住宅质量通病问题 投诉明显减少。三、办法立法内容的评估对于本办法的具体条款涉 及到建设行政主管部门、质量监督机构、工程建设单位、设计勘 察、监理及施工单位，各方面具有各不相同的利益和视角，且常 常是相互对立的。考虑到这些因素，本次评估中，对工程建设领 域内的不同类别的单位及同一单位内不同岗位的人员征求了意 见。对办法在合理性与可操作性等方面作出了评价，现将相 关评估内容归纳如

40、下。办法中条款的合理性评估关于办法 中具体条款的合理性主要从责任主体及质是责任界定是否符合 法律法规以及是否符合社会价值观方面进行评价，不同的社会群 体会对自己熟悉或利益相关的质量问题3提出自己的评价，作为一个需要社会各有关主体执行的法规, 必须考虑社会公众利益与各相关责任主体以及各责任主体之间 的责、权、利相平衡，因此，本次评估中，对不同责任主体进行 了走访，征求了他们对办法中相关条款的意见，也请他们对 现行办法作出相应的评估，现将走访及调查结果分述如下： 行政主管及委托的质量监督机构的评估意见从我市建设工程质 量管理历史与现状看，各级工程质量监督站都在工程质量监督中 起着十分重要的作用，且

41、已具备了完成工程质量监督所要求的人 员素质、队伍规模以及管理能力和手段等方面的条件，各级建设 行政主管部门均将日常的建设工程质量监督工作委托给各级工 程质量监督站，他们起到了本办法中所指的质量监督机构的 作用。从办法实施以来，从行政管理及日常质量监督实践中 可以看出，办法从合理性方面基本上是符合一个地方法规的 要求的，从管理监督方面来分析，办法24项条款中，合理性 评估最高是100%,最低是57. 1%.具体分条款的合理性评估如表 4-1：表4-1行政主管部门及质量监督机构对办法的合理性 评估条款编号合理性条款编号合理性%条款编号合理性条款编 号合理性% 100八82. 3十四69.2二十10

42、0三83. 3九78. 6十 五 69. 2 二H- 78. 6 四 57. 1 十 87. 5 十六 93. 3 二十二 100 五 94. 1 H- 76. 9 十七 93. 3 二十三 93. 8 六 94. 1 十二 80. 0 +A 69. 2二十四100七94. 4十三85. 7十九100平均分析表4-1中合理性评估较低（75%以下）的条款内容，主 要有第四、十四、十五、十八条。其中第四条相对较集中的意见是关于设计图纸 质量的问题，由于当前图纸质量主要是由设计院自身保证，加上 图审单位审查，在办法没有对图审单位的质量要求，只是要 求设计单位是不太合理的。第十四、十五条的内容是对监理

43、和检测单位质量行为的要求，主 要意见集中在对这两类单位的实际质检人员资质把关不严，质量 监管往往出现空白点。第十八条主要是关于质检单位竣工验收后 报送质监报告的时间要求不太合理，由于目前质量监督的内容及 程序不断增加，原定的7天时间往往不能完成。建设单位的评估 意见办法中涉及建设单位的内容主要有三条，即第八、十一条和第十八条的一部分，建设单位对条款的合理性 评估水平较高，其中第八条的6个条目中，均在80%以上；第十 一的6个条目和第十八条均为100%。在对第八条的不合理评估 中，主要针对款（一）和款（四），款（一）中是要求建设单位在办理施工许可证时提供施工图审 批文件，可目前施工图已不不再需要审批，只有部分施工图需要 审查，也无法拿到审批文件。款（四）中要求提供施工方案不太确切，且施工方案很多，有 的施工方案在办许可证时尚未确定，所以要提供全部施工方案不 合理，建议提交施工组织设计较合理。勘察、设计单位的评估意 见办法中直接针对勘察、设计单位的条款只有第十二条，共 6款。在合理性评估中对款（五）的意见较大，款（五）要求“工程竣工验收前应按规定提交质量检查报告”， 对于工程设计单位目前没有设计质量检查报告，设计质量直接体 现在设计图纸上，由设计单位自身评定质量问题也不具有客观公