城市基础设施项目法人招标的发展策略.doc

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1、城市基础设施项目法人招标的发展策略对项目法人招标的初步认识由于国内地方政府在经营性城市基础设施实施项目法人招标的经验不多，对其进行全面评价为时尚早，但其优点是明显的，主要体现在：（一）项目法人招标减少了政府借债和还本付息的责任，可以避免因投资重大城市基础设施而背上财务负担。以G市为例，近年来在城建资金供求方面面临着较大的压力。据统计，2000年由政府统筹的收入税费（含城建税费、配套费分成、土地出让金、污水处理费、管线增容及干管分摊费、水利基金、过桥费等）总量为仅占当年城建投资总额的30%，难以满足在建的城市基础设施项目的建设资金需求。在这种情况下，通过项目法人招标方式选择有实力的外商或国内企业

2、来建设城建项目是比较理想的，对于缓解城建资金压力，打破行业垄断，营造良好的投资环境，具有十分重要的现实意义。（二）即使项目建设需要大量的资金（特别是来自国外的资金），也不需要政府直接向外借款，或由政府对项目借贷资金的偿还提供担保，因而项目债务不会增加政府的外债。对经营性城市基础设施的投资者来说，主要通过项目公司以项目融资方式筹措资金和购置资产，以项目本身的资产和项目运营产生的现金流作为偿还债务的保证。如果项目公司因经营不善无力偿还贷款，则贷款银行获得项目本身的收入与资产，对投资者的资产无权处置，当然政府亦不必承担任何偿债责任。（三）项目法人招标能将项目投资风险从政府机构转移到中标的投资者身上，

3、通过合同收益与其履约责任联系起来，有效减少投资建设资金超支的风险，大大提高了投资效益。从以往G市经营性城市基础设施投资建设的实际情况来分析，由政府机构负责的投资项目往往存在投资额大幅度超出原批准规模的现象，如G市环城交通项目可研报告中批准的总投资为61亿元，但其实际投资远远不止这个水平。其中原因，除了有设计变更、征地拆迁费用调增、贷款利息增加等因素外，更主要是投资约束机制方面引起的。由于它是政府投资的基础设施项目，决策者更重视的是建设质量和建设工期等社会效益，而不是私营业主或外商所倚重的投资回报率等经济效益，因而造成投资额大幅度增加。（四）项目法人招标也是提高经营性城市基础设施管理效率的一种有

4、效手段，它能使投资者或运营者以更好的服务或更合理的价格使最终消费者（使用者）受益，以弥补政府机构承担此类项目建设经营能力的不足。以广西来宾电厂B厂为例，由于其电价是在6家投标人在完全竞争的条件下形式的，每一位竞争者都想以自己能够承受的最低价格报价中标，加上投标人的管理水平和运营效率大大高于国内同行，其发电单位成本较低，使该电厂的电价达到较合理的水平。中标的法国电力联合体报出的平均电价水平为元/度，低于国内同类型的中外合资及外商独资电厂的上网电价。又如G市以中外合作投资建设的S污水处理系统工程，由于当时各种客观条件的限制，在谈判时采用的合同框架是由外方提出的，并且在可研报告编制前双方已签定了具有

5、一定约束力的合作协议，参考当时的国内银行贷款利率商定了较高的投资回报率，导致政府在污水处理服务价格谈判中的回旋余地不大。若采用项目法人招标方式确定项目的投资者，其污水处理服务费肯定大大低于现有水平。当然，经营性城市基础设施实行项目法人招标也有一些不足，主要包括：（一）政府在一定程度上失去了对项目所有权和运营权的控制，这对城市基础设施的整体运行调度构成潜在的威胁。（二）从政府机构转移到私营投资者或外商身上的某些风险，有时将在较高的项目融资费用和投资回报率中得到反映。由于私营投资者和外商的融资费用高于政府机构，同时其要求的投资回报率也较高，可能会增加项目产品或服务的最终用户的费用负担。（三）由于城

6、市基础设施的产品（服务）基本上是为当地用户提供的，其收入主要是人民币，如果中标的投资者是外商，则需要将项目收入兑换成外汇流出境外，造成潜在的汇率风险。项目法人招标的发展策略（一）建议以地方计划行政主管部门牵头，联合其他政府部门，提出城市基础设施实施项目法人招标的初步方案，并选择若干个条件成熟、收益稳定、回报率较高的新建或已建成项目作为试点，通过公开招标的方式确定项目法人，由其负责项目在投资建设及运营管理期间的整体运作，在取得一定经验后再逐步推行，营造城市基础设施投资主体多元化、投资资金多渠道的新体制。（二）进一步健全相关法律体系，不断完善金融市场。我国加入WTO后，会有越来越多的外国投资者和国

7、内私营投资者有兴趣投资国内经营性城市基础设施项目。很显然，投资者对国内法律法规是否健全、政府运作是否透明、人民币与美元等硬通货是否自由兑换、金融市场的开放程度、项目产品或服务价格的支付方式等都非常关注。倘若在上述方面不够完善，必然会影响投资者的信心。这就需要各级政府部门由上而下完善相关的法律法规，逐步开放资本市场和资金市场，以切实保护投资者的合法权益。项目法人招标是一种规范的经济行为，适宜于西方社会比较成熟的市场经济机制，而外国资本的拥有者及其投资十分注重法律背景与融资环境。严格地说，对外资所能产生的吸引力之大小，主要是规范的法律体系及其相应的投融资环境和条件。换言之，只有明确的法律文本及相应

8、的规定，才能公正、公平地表明投资活动所能拥有的条件，必须承担的诸种风险，以及期望获得的利润、利益并予以公开保证，从而才能真正吸引投资者。基础设施项目法人招标牵涉到的产权特许及交割问题，有关项目谈判、签约、履行及违约的仲裁与处理问题，外汇、利润、税收及其它条款、条件的执行手续、渠道与担保等问题，更强调专门的法律性。因此，我们不仅要进一步加快完善一般的商业性立法、清理有关法律文本间的矛盾，规范相应的司法行为，还要特别地研究项目法人招标的法律条件，建立起必备的法律法规，并争取在不太长的时期内，逐步完善法律体系及其相应的投融资环境。（三）项目法人招标前期工作时间长，招标费用大，每个项目的客观条件都不一样，不可能将某个项目的运作方式完全照搬到另一个项目上，必须结合项目的具体情况来实施。因此，政府要不断提高管理水平，使之能够正确地做出项目决策，选择可靠的项目法人，最终保证项目的综合效益。为此，还应明确要求有独立商业性质的工程咨询机构及其它社会、经济、技术评价系统介入项目论证，以确保项目的可行性、可靠性和非行政性。