公共管理学课后答案.docx

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1、1章答案一、关键术语1公共管理答：公共管理是以政府为核心的公共组织通过整合社会资源及运用政治的、法律 的、行政的和经济的手段而对与公共利益实现相关的广泛的社会事务的管理，其 目标是促进社会发展和实现社会公平，保障全体社会成员共享社会发展的成就。 具有三重含义：公共管理是公共部门中的管理；公共管理是服务于公共事务 的管理；公共管理是具有公共性质的机构或组织对社会的管理。2行政管理答：行政管理是指运用国家权力对社会事务的一种管理活动。行政管理主要是指 国家各级政府部门在执行法定职能及其具体运作的过程中，对于所经历的程序、 环节，以及所处理的事项和解决的问题等一系列的管理活动。(1)行政管理原是公共

2、管理的重要组成部分，在社会生活中占有重要地位和发挥 着重大的作用，影响到广大民众的切身利益。(2)在人类社会的发展过程中，不同性质和方式方法的行政管理从来没有间断 过。原因在于行政管理在各种管理之中，是涉及面最广和最具有权威性的管理。(3)行政管理的实践需要和改革需要也呼唤行政管理学的产生、发展和创新。3公共组织答：公共组织就是以管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，维护和实现 社会公共利益为目的，拥有法定的或授予的公共权力的所有组织实体。其内涵包 括广义和狭义两个方面，从广义而言，是指不以营利为目的，而是以服务社会大 众，提高公共利益为宗旨的组织。从狭义上来看，乃是行使行政权，达成公共目

3、 的的组织。公共组织的特征在于：以追求公共利益为取向；公共组织的活动 受法律法规的限制；公共组织权威的割裂；其受到高度的公共监督；公共 组织间的相互依存性；政治因素的考虑；公共组织目标不易衡量；公共组 织的独占性；公共组织行为的强制性等。4公共行政答：由国家行政机构为主的公共部门，依据宪法和法律，凭借一定的工具和手 段，对国家事务、社会公共事务和政府机构自身内部事务进行有效管理的、维护 公共利益的、体现公共精神的活动和过程。其含义包括：公共行政的主体是以 国家行政机构为主的公共部门；公共行政的客体是社会公共事务，即政府在管 理公共社会事务上是权威，在私人事务上不是权威；公共行政活动必须依法而

4、行并且有效率。5统治行政答：统治行政，是从属于统治的需要和服务于统治阶级的利益的，而且，这种行 政在治理体系的自我管理和对社会的管理方面是没有得到分化的，治理体系自身动，有着深刻的政治、经济和文化背景。各国具有共性的背景因素大体包括以下 几个方面：(1)各国政府面临着不同程度的“财政压力”任何由政府主导的改革，都或多或少地源于政府财政难以为继的压力。一般说 来，只有当国民经济运行陷入停滞或衰退，政府财政收支严重失衡，原有的政府 公共治理结构难以为继的时候，政府部门才有可能根据理论工具与现实条件所提 供的可能空间，主动或被动地实施政府改革。20世纪80年代以来，东西方先后发 起的政府改革的经济背

5、景就是各国都面临着不同程度的财政危机以及由此所导致 的日益严重的财政压力。(2) “政府失灵”问题逐渐显现出来，政府与市场的关系发生了根本性转变。第二次世界大战后，受国家干预和福利国家政策的影响，政府职能急剧扩张，政 府被赋予了更多的干预经济生活的功能。相应地，人们对政府的期望也越来越 高。但是随着政府在规模上出现了大幅膨胀之后：政府不仅不能补救市场失灵， 反而降低了社会效益。这种现象被称为“政府失灵九此时，人们开始意识到，如 同市场不是万能的一样，政府也不是无所不能的。在这种背景下，旨在调整政府 与市场关系的改革开始了，在改革过程中“小政府”与“企业型政府”的建议得到了 广泛的采纳。(3)全

6、球化与信息革命成为政府改革的重要推动力量以国际经济自由化为特征的经济全球化趋势造成了竞争压力的日益加剧a.全球化时代的国家竞争本质上不是企业与企业之间的竞争，而是政府之间的竞 争。为了在21世纪的国际竞争中能够处于有利的地位，各国政府开始日渐重视国 家整体竞争力问题，认为政府能力是一国综合国力和竞争力中的一种主导因素， 政府如何引导和调控国民经济运行，参与国家竞争，促进经济社会可持续发展， 自然成为社会各界所关注的核心问题。b.全球化还从权力和影响力溢出民族国家主权范围的角度给当代政府治理提出了 崭新的命题。信息革命从三个角度影响着政府改革a.信息革命进一步推动了全球化的扩散，进而间接地加快了

7、各国政府治理模式转 型的步伐。b.信息技术的迅猛发展与信息量的高速膨胀，导致了社会公共事务的极度复杂 化，而信息量的膨胀则使得政府部门传统的接收、加工、处理信息的官僚制模式 趋于瘫痪，政府工作人员即使长年累月地加班加点也无济于事。这样，政府改革 就成为因应信息革命而作出的必然选择。c.在积圾的意义上，信息革命所涌现出的众多新技术手段，也为政府提供了新的 技术操作平台。(4)后工业化的压力变成政府改革的动力政府失灵以及公众的不满，都是由于后工业化带来的。随着不满情绪的不断增 加，最终形成了推动政府改革的政治压力。在中国政府领导全社会补工业化 的一课的时候，在中国政府致力于自身的现代化的时候，世界

8、已经开始了后工 业化进程，而且，全球化浪潮也把后工业化的问题带人了中国，这就决定了中国 政府的改革并不是要建立一个适应工业社会要求的政府，而是要根据后工业化的 要求去建构公共管理体系。10简述信息化时代对各国政府改革的影响。答：信息化时代从以下三个方面影响着各国的改革：（1）由于知识爆炸性的增长，政府原有的管理模式和运转方式越来越不适应，难 以发挥其应有的效力与作用。为了改变这种状况，建设信息高速公路和实现社会 信息化，已成为各国政府的共识。（2）信息技术的发展，为政府治理理念与范式的变革提供了相应的技术基础。现 代社会推动政府改革的主导力量之一就是以网络为主要载体的信息通信技术，它 使得各国

9、过去难以想象的改革方案变得切实可行了。（3）信息社会的信息资源共享与决策分散化的变革，它使得社会团体与广大公民 在社会权力结构中日益重要，他们摆脱了对政府的某种类似于依附的关系，自主 能力得到了增强，既能够对政府的治理进行监督，又可以实现自我治理，从而形 成了与政府二道开展合作治理的局面。11如何理解服务行政是公共行政发展的新阶段？答：（1）农业社会的行政属于统治行政，工业社会的行政属于管理行政，在管理 行政发展到其高级阶段的时候，出现了公共行政这一典型形式。但是，管理行政 范式中的公共行政是价值中立意义上的公共行政，还不具有实质上的公共性。公 共行政发展的最高形态是不仅在形式上具有公共性，而

10、且在实质上也具有公共 性，是形式公共性与实质公共性的统一，这种公共行政是以服务行政的形式出现 的，是随着公共管理这一新型社会治理模式的出现而开始出现的。（2）在各国的政府改革中，“控制关系日渐式微，代之而起的是一种日益生成的 服务关系，管理主体是服务者，而管理客体是服务的接受者。所以，这是一种完 全新型的管理关系，在这种管理关系的基础上，必然造就出一种新型的社会治理 模式，是一种服务型的社会治理模式。”而且，服务行政意味着公共行政范围的扩 大。现代公共行政不再仅指政府中的和政府所实施的行政管理活动，而是指包括 政府在内的一切具有公共性的组织的行政管理活动。（3）服务行政的特点服务行政是服务导向

11、的而非控制导向的。一切社会治理主体都是以服务者的面 目出现的，它们的社会治理活动无非是相互提供服务，在治理者与被治理者的关 系上，也无非是服务的提供与接受。服务行政是公正导向的而非效率导向的。服务行政则把社会公正问题的解决放 在第一位，它的效率追求是从属于公正实现的要求的。服务行政是客体本位的而非主体本位的。服务行政作为多元治理主体所承载和 开展的行政活动，是把服务的接受者即行政客体放在中心位置上的，而服务的提供者作为行政主体则是在提供服务中去实现自身的价值和证明自身存在的必要性 的。服务行政是开放式的行政而非封闭式的行政。服务行政因为多元治理主体间存 在着相互监督的关系，每一个治理主体的行政

12、活动都必须是开放的、透明的，只 有这样，它们之间才能确立起合作关系。12为什么说合作治理是公共管理的理想形式？答：合作治理是公共管理的理想形式，也是民主行政的真正实现。(1)合作治理的含义合作治理，实际上就是政府与非政府组织以及其他社会自治力量在社会治理过程 中以服务为宗旨和以信任为纽带而进行的互动过程。在具体的公共产品供给过程 中，它们之间会展开竞争，而在公共利益实现的问题上，它们之间则是无条件的 合作关系。在合作治理中，专业化的特征将会加强，政府统揽全局的地位没有改 变，但是，它不再凌驾于非政府组织以及其他社会组织之上，而是合作体系中的 一个构成要素。政府对非政府组织以及其他社会组织的活动

13、提供引导，发挥着引 导型职能。但是，在这种引导型职能实现的过程中，政府所扮演的是类似于“教 练，和“导师，的角色。(2)合作治理的实践要求和意义实践来看，由于政府改革所取得的进展，20世纪90年代以来，各国都努力在政 府和非政府部门间建立一种合作对话机制，各种非政府组织也都学会了以各种方 式同政府部门进行协商、对话与合作。政府在制定有关政策时已经开始自觉地与 各种社会力量进行协商，并以协商的结果作为公共政策的依据。一种成熟的合作 治理方式就会成为社会治理的现实，它同时也意味着公共管理这一新型社会治理 模式的成熟。合作治理从根本上排除了政府中心主义的取向，其结果是：在政府与非政府组 织以及其他社

14、会自治力量之间，并不存在着一个以谁为中心的问题，原先政府与 社会间的“中心一边缘”构成状态被彻底打破，代之以政府与非政府组织以及其他 社会自治力量在治理过程中的平等和在平等基础上的互动。2章答案一、关键术语1公共管理主体答：公共管理主体是一切从事和参与社会治理活动的组织和个人的总和。由于公 共管理打破了政府垄断社会治理的局面，呈现出多元化的社会治理力量合作治理 的状况，因而，公共管理主体是多元化和多样化的，是包括政府、非政府组织以 及其他社会自治力量在内的一个复杂的合作治理系统。2官僚制组织答：官僚制组织是指符合韦伯科层制特点的组织，特点是：有正式规章。组织 管理的权力建立在一整套为所有组织成

15、员共同认可和严格履行的正式规则基础之 上。有明确分工。组织权力横向方面按职能分工，明确规定每个部门的职责、 权限和任务，限定各自的管理范围，各负其责，各司其职，相互配合，不得推诿 或越权。权力分层。组织权力纵向方面按职位层层授权，明确规定每一个管理 人员的权力和责任。按正式规则发生公务关系。在组织管理范围内，部门以及 管理人员的关系均为公务关系。任职资格要通过考核和任命。组织成员资格应 通过正式考核获得，他们进入组织并占据一定职位的依据，是他们经由教育和训 练所获得的专门知识和技能。3任务型组织答：任务型组织是一种普遍存在的组织形式，具有临时性和灵活性的特点，就其 性质而言，它可以说完全是以任

16、务为导向的组织，是根据任务需要而设立起来 的，也因任务的消失而解散。不同于常规组织通过组织自身的稳定性、确定性来 保证问题解决过程的效率，任务型组织采用的是不确定性思路。任务型组织的不 确定性思路首先反映在组织结构上，任务型组织的结构是一种灵活性的结构，是 具有充分张力和随时变化着的结构。4非政府组织答：非政府组织主要是指以增进社会公共利益为目标，不以营利为目的，与政府 相对应的一种公共组织形式。它又被称作“第三部门”、“独立部门”、“慈善组 织，“志愿者组织，“免税组织”、“社会经济”、“公民社会组织”。它是指“处于政 府与私营企业之间的那块制度空间”。它是现代社会结构分化的产物，是一个社会

17、 政治制度与其他非政治制度不断趋向分离过程中所衍生的社会自组织系统的重要 组成部分。非政府组织是一个不属于政府、不由国家建立的组织，通常独立于政 府；是在地方、国家或国际级别上组织起来的非赢利性的、自愿公民组织。它们 提供各种各样的服务和发挥人道主义作用，向政府反映公民关心的问题、监督政 策和鼓励在社区水平上的政治参与。5社会自治力量答：社会自治是出于解决人们的切身利益问题而探索出来的一种社会治理方法。 社会自治力量是在多元化治理主体中自治主体。社会自治力量发挥着重要作用。（1）我国社会自治力量的发展主要体现为城市居民委员会和农村村民委员会这两 类群众自治组织的发展。具体包括：居民委员会是在新

18、中国成立后的民主实践 中逐步形成并首先发育于城市的。村民委员会是农村的基层自治组织。业主 委员会是随着房地产市场和物业管理行业的发展而产生的一个新兴组织，它是介 于物业管理企业和业主之间，由物业管理区域内的业主代表组成，代表业主的利 益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督物业管理企业管理运作的一个民间 性组织，在物业管理活动中起着极其重要的作用。（2）埃莉诺奥斯特罗姆提出了自治组织和治理公共事务的制度理论。其中自治 组织理论从微观角度探讨了社会自治力量成长的原因。自治组织理论的中心内容 就是“一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够 在所有人都面对搭便车、规避责任或

19、其他机会主义行为形态的情况下，取得持久 的共同收益”。要实现自主治理就需要遵循八个原则：清晰界定边界；占用和 供应规则与当地条件保持一致；集体选择的安排；监督；分级制裁；冲 突解决机制；对组织权的最低限度的认可；分权制企业。6常规组织行政人员答：（1）狭义行政人员概念主要是指近代以来政府中的工作人员，随着文官制度 的建立，则主要是指公务员。在理论上，或者说在公共管理的典型形态中，行政 人员是在政府以及非政府组织等一切公共组织中从事组织内部事务管理工作的人 员，是公共管理者的一个构成部分。在今天，公共管理作为一种新型的社会治理 模式正在生成之中，政府在社会治理中的中心地位尚未根本改变，所以，行政

20、人 员这个概念还主要是指政府中的工作人员。（2）广义的概念除了上述的行政人员而外，也把私人部门中从事组织内部管理工 作的人称为行政人员，用以与直接从事经营和生产管理工作的人相区别。（3）常规组织行政人员一般指的是组织中区别于从事经营和生产管理工作人员的 从事内部管理工作的人员。7领导者答：领导者，是指居于某一领导职位拥有一定领导职权承担一定领导责任实施一 定领导职能的人。政府中的领导者也被看做行政人员的一个构成部分，一般说 来，他们是一个机构或一个部门中处于核心管理岗位上的行政人员，拥有对所属 机构或部门的最终决断权、指挥权、控制权等。在公共管理体系中，领导则成为 公共管理者的一个构成部分，是

21、在公共管理组织中扮演着保证组织、决策、动 员、协调、指挥等职能实现的关键角色的公共管理者，在一个公共组织对外交往 与合作的过程中，他是组织的代表。在公共管理组织内部，领导的角色与职能则 与公共行政意义上政府组织中的领导基本一致，只是公共管理条件下的公共组织 对领导素质、观念以及工作方式方法等提出了不同的要求。8管理技能答：管理技能是指公共管理者要承担起职业所赋予的责任义务必须具备基本的技 能，主要是指处理特定的人、事、物的能力。公共管理者作为社会治理活动的专 业从业者，应具备所有一般管理者的技能。罗伯特卡茨认为一个有效的管理者应 该具备三种基本的技能：（1）技术性技能是指管理者能够运用特定的程

22、序、方法、技巧处理和解决实际问 题的能力。公共管理者在解决社会某个领域的复杂的社会问题时，在问题的处理 上对其基本的技术能力要求很高，这些技能可能包括数理统计上的方法，也可能 包括网络操作和使用，还可能包括基本问题的处理程序，等等。对于一线的管理 者，这种能力是其从事公共管理职业活动的基本的前提条件。（2）人际关系技能包括沟通、协作、激励、合作等，也包括团队精神和团队工作 方式。公共管理者更多的是从事解决人与人之间的各种利益、观念和诉求冲突的 问题，在组织内部也存在着实现整合内部各要素的要求，因此，处理好组织内外 的人际关系，协调人与人之间的冲突与矛盾，尽可能实现合作与互助，是人际关 系技能的

23、基本要求。处于中间层的公共管理者在人际关系技能方面的要求相对较 高。（3）概念性技能包含着一系列的能力，包括能够提出新的想法和新的思想的能 力，能够进行抽象思维的能力，能够把一个组织看成是一个整体的能力，以及能 够识别在某一个领域的决策对其他领域将产生何种影响的能力。概念性技能主要 表现为创新与变革能力、系统分析和解决问题的能力、驾驭全局的能力。公共管 理者从事的是整个社会的经常性的管理问题，这类问题的表现形式复杂多变，需 要公共管理者在保持回应性、提高回应力的同时更加富有战略眼光，前瞻性地解 决问题，这就是概念性技能的核心所在。处于社会治理体系高层的管理者，在概 念性技能方面要求较高。9行政

24、责任义务答：行政责任是由于违反行政法而应当承担的法律后果。行政责任义务主要存在 于公共管理组织中的层级、机构、部门等之间。公共管理者进行公共管理的过程 就是履行行政责任义务的过程。因此，行政责任义务总会落实到具体的公共管理 者身10法律责任义务答：法律责任义务是行政人员对国家权力主体负有法律责任。法律责任义务主要 存在于公共管理主体与客体之间。具体表现为两个方面：各级行政人员通过执 行法律，为国家权力主体服务，其行为后果具有法律责任。负有行政责任的行政 人员，对于国家的法律规范、行政管理的规章制度，必须严格遵守，不得违反。 国家权力主体以法律为准绳，监督、控制各级行政部门及其活动。通过法律的

25、形式，设置行政机构，向行政机关和行政人员委派任务，授予权力，按照法律要 求和法律程序追究行政人员的责任，制裁违法失职的行政人员，规定行政机构人 员编制、职责范围和权限，健全行政监察职能，保障行政责任的确立和实施。11道德责任义务答：道德责任义务的主体主要是公共管理个体。道德责任和义务是仅就职责而言 的，不涉及正式的法律问题，或者说只是一种道义上的责任，是属于主观的U它 表现在两个方面：作为行政责任承受主体的行政官员，对自己的不负责任的行 为及其后果，必须进行自我责备和反省悔过，并从中接受教训。对行政人员的失 职和不当行为，国家和上级行政主管机关只进行道义上的责难而不追究其法律责 任，不进行行政

26、处分或司法制裁。在这种情况下，行政人员所负的不是法律责任 而是道义责任。随着社会的发展，法律无法包容的行政事务越来越多，行政职 能逐步加强，行政部门已不再只是单纯地执行法律，其委任立法权和行政裁量权 的范围和权限日益扩大。这些在客观上要求行政人员提高职业道德水平，增强工 作责任感，以优秀的行政业务技术和高尚的职业伦理观，自觉主动地对国家权力 主体负责。行政责任和法律责任在通过公共管理者而得以履行的过程，实际上就 是一个向道德责任转化的过程，是通过公共管理者的内在信念而发挥作用的过 程。二、复习思考题1马克斯韦伯的官僚制理论的主要内容答：（1） “官僚制”是指一种建立在合理-合法型权威基础上的、

27、体现了工具理性 的等级控制组织系统，它拥有一整套严密的程序化命令一服从关系和职务等级系 列，每一职位上的工作人员都按照组织规则而不是按照个人偏好办事，因而能够 使组织的管理技术效能最大化，实现高效率。（2）有三种典型的权威及其统治类型，即魅力型的、传统型的和合理-合法型 的。传统型权威是一种最古老的权威形式，来自习俗、惯例、经验、祖训等等；魅力型权威又可称为超人权威，是建立在非凡人格、英雄气概、创业奇迹的基 础上的，也就是说它来自对领袖个人魅力的崇拜；合理一合法型权威又称为法定权威，是建立在相信规章制度和行为规则的合法 性基础之上的。这三种权威构成了三种不同的统治基础，官僚制组织是拥有合理-

28、合法权威的现代组织类型。（3）在韦伯看来，官僚制组织是效率最高的组织形式，是一种“理想类型”的高度 理性化组织。它是正式建立的持久统一的规则系统。其规则表现为法律、法规、章程和制 度；它是具有明确的职权范围限定的行政机构；它的机构与职位都按照等级原则进行管理；通过技术性的或法律性的规则来控制官员，有专业培训；行政人员同行政管理物资和生产物资完全分开；任职人员不能有任何把职务占为己有的行为；行政管理实行文书和档案管理。2官僚制组织的主要特点答：（1）它是正式建立的持久统一的规则系统。其规则表现为法律、法规、章程和制度，它们是合乎理性的，组织的运行最终依 靠的是非人格化的法律、法规章程和制度，而非

29、魅力和传统。组织团体的成员必 须尊重这些规则，不允许有人情化的活动方式。（2）它是具有明确的职权范围限定的行政机构，这些机构由一些“公职”组成，公 职的划分是按照劳动分工原则进行的。组织根据分工的要求规定每一职位均有特定的权责范围，任职者的职责权限则以 法规的形式严格固定，其权力的行使方式和前提条件也由规章制度明确规定。（3）它的机构与职位都按照等级原则进行管理。官僚制组织是一个等级实体，各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指 挥链条。任何机构都有固定的监督和监察制度，下级机构有权向上级机构投诉或 提出异议，上级机关则有权决定如何处理这些争议。（4）通过技术性的或法律性的规则来控制官员。

30、为了应用规则，就必须有专业培训。在正常的情况下，只有证明接受过专业培训 且成绩合格者，才有资格参加一个团体的行政管理班子，才被允许任命为“官 员”。（5）行政人员同行政管理物资和生产物资完全分开。官员、职员本身不占有这些物资，组织机关所拥有的财产应该和私人财富完全分 开，职务运作场所（办公室）和生活场所（住所）也应遵循完全分开的原则。（6）任职人员不能有任何把职务占为己有的行为。每一种职务都被赋予某种权力，但“职务的占有一般并不是为让官员占为己有的目 的效劳的，而是服务于保障在他的职务上的纯粹事务的（独立的）、只受准则约 束的工作”。任职者必须保证其行为的客观性和独立性，按照法律和规章制度行使

31、 权力。（7）行政管理实行文书和档案管理。组织的规则或规章，组织中的讨论、动议和随后的决议以及形形色色的指示和法 令，都要形成书面文件，用文字固定下来。档案和官员们的持续运作结合在一 起，使办公机关成为任何团体行为的核心。3官僚制组织在20世纪迅速发展的主要原因是，经历了哪几个主要阶段。答：（1）官僚制组织在20世纪的崛起的原因官僚制组织的理性主义思路符合工业社会的要求近代社会是一个高扬理性和科学的社会，官僚制组织与这个社会是一致的。官僚 制体系是一个技术性很强的体系，它所体现的是与近代资本主义一道成长起来的 工具理性原则，它只考虑活动的效率和技术可行性。官僚制组织满足了资本主义经济迅速发展的

32、要求任何其他组织形式都不能满足资本主义大生产的这种需要，只有具有严格的规章的管理是权力发挥作用的过程，而对社会的管理也同样是权力发挥作用的过程。6管理行政答：管理行政指的是工业社会的治理模式，工业社会的治理是建立在法律的基础 上的，特别是政治与管理的分化，使具体的社会治理更多地具有管理的特征。管 理行政在政治与行政二分的前提下事实上是把社会公正的问题交由政治部门去解 决，而行政自身所突出的是“效率中心主义”的理念，以效率作为衡量行政决策和 行政执行效果的唯一标尺。在管理行政中，政府是唯一的治理主体，政府处于治 理体系的中心，一切治理活动都以政府的方便和政府权威得到维护为出发点。7服务行政答：服

33、务行政属于服务型社会治理模式，服务行政是一种以服务公正为导向，遵 循客体本位，开放式的行政。一切公共管理主体都以提供公共服务为其基本目 标，都定位于服务者的角色上，它们的管理行为是从属于服务的，具有服务的性 质。服务行政成为公共行政发展的新阶段。其特点具体有：服务行政是服务导 向的而非控制导向的。一切社会治理主体都是以服务者的面目出现的，它们的社 会治理活动无非是相互提供服务，在治理者与被治理者的关系上，也无非是服务 的提供与接受。服务行政是公正导向的而非效率导向的。服务行政是客体本 位的而非主体本位的。服务行政作为多元治理主体所承载和开展的行政活动，是 把服务的接受者即行政客体放在中心位置上

34、的，而服务的提供者作为行政主体则 是在提供服务中去实现自身的价值和证明自身存在的必要性的。服务行政是开 放式的行政而非封闭式的行政。8官僚制答：官僚制是建立在“合理合法，权威基础上的，是从属于技术理性原则的，拥 有工具理性，作为官僚制组织的政府应当是层次分明、制度严格、权责明确的科 层制组织系统。官僚制度是指政府为完成其任务，由所需的权力、人员、职位以 及工作程序所建立的一种层次节制的人事组织体制。官僚制度的基本观点如下：（1）官僚制度是用法规制度支持的一种组织形态，它有确定的目标，并靠法规制 度去组织、规范官员的行为，以达到组织确定的目标。（2）官僚制度是一种按等级排列的权贵体系，体系内每一

35、官员的职位，都按等级 制原则依次排列，每一等级都领导着它以下一级的官员，每一级官员仅有一位上 司。（3）体系内每一层次的职位，都按官员的专长作合理分配，每一官员的职权范 围，都有法规明文规定。（4）在体系内，官员及官员间任何工作行为，均须遵守法规的规定，不得逾越规 定的限制。（5）体系内每一官员的任用，根据每一职位的要求实行公开考选。（6）明文规定人员的薪俸、奖惩、升迁制度，以激励工作热情、培养事业心。（7）体系内实行非个人化关系，全体官员服从同一规章，对官员的评价只看其专 门知识技能和绩效，不考虑个人感情与个性因素。韦伯及其官僚制度组织理论为 西方行政组织理论研究奠定了理论基础。9政治与行政

36、二分原则答：政治与行政二分原则是指政府的职能可以分为政治职能和行政职能，即国家 意志的表达和国家意志的执行，也就是“政治”和“行政”。政治与政策和国家意志 的表达相关，存在于政府表达国家意志所必需的活动中；行政则与这些政策的执 行相关，存在于政府执行国家意志所必需的活动中。“政治”是国家在重大而且带 普遍性的事项方面的活动；“行政”是国家在个别和细微事项方面的活动，政治没 有必要干涉行政。由于政府体制的不同，这两种功能的区分程度及其关系也会表 现出一定的差别。一般而言，政府的民主程度越低，国家意志的执行功能与表达 功能之间的区别也就越小。但是，即使在君主制政府中，分工的需要也都使区分 这两种功

37、能成为不可避免。10行为主义运动答：行为主义运动是20世纪20年代开始的一场对公共行政的建构产生了重大影响 的运动。它可以追溯到20世纪2030年代的早期人际关系学派的思想。1927-1932 年，美国哈佛大学教授梅奥等人进行了著名的“霍桑实验实验结果证明：工 人是“社会人”而不是“经济人”；金钱不是唯一的激励因素，存在着社会的、心 理方面的激励因素；除了正式组织之外，非正式组织有非常重要的作用；新 型的领导者所具有的不是以工作为中心的技术技能，而是以人为中心的社会技 能。梅奥以后，“行为科学一人际关系学说”得到了迅速的发展，受其影响，管理 理论领域相应地形成了一系列的新的理论观点。行为科学在

38、公共行政领域中的理 论建构工作是由西蒙完成的，他不仅继承了早期人际关系学派关于人的行为研究 的成果，而且从人的行为的角度对公共行政过程中的每一个环节都进行了重新审 视，并提出了自己的见解。11第三部门答：第三部门又称为志愿部门。联合国宪章第七十一条的定义是：第三部门即非 政府组织，是指在国际范围内从事非营利性活动的政府以外的所有组织，其中包 括各种慈善机构、援助组织、青少年团体、宗教团体、工会、合作协会、经营者 协会等。普遍来说第三部门单位通常具有以社会公益为目的，不用缴税等特质。 第三部门指在第一部门（Publicsector,或称为公部门）与第二部门（Privatesector,或称为私部

39、门）之外，既非政府单位、又非一般民营企业的事业 单位之总称。第三部门组织一般具有组织性、民间性、自治性、志愿性和公益 性。12非政府组织答：非政府组织主要是指以增进社会公共利益为目标，不以营利为目的，与政府 相对应的一种公共组织形式。它又被称作“第三部门”、“独立部门”、“慈善组 织”、“志愿者组织，“免税组织”、“社会经济”、“公民社会组织:它是指“处于政 府与私营企业之间的那块制度空间:它是现代社会结构分化的产物，是一个社会 政治制度与其他非政治制度不断趋向分离过程中所衍生的社会自组织系统的重要 组成部分。非政府组织是一个不属于政府、不由国家建立的组织，通常独立于政 府；是在地方、国家或国

40、际级别上组织起来的非赢利性的、自愿公民组织。它们 提供各种各样的服务和发挥人道主义作用，向政府反映公民关心的问题、监督政 策和鼓励在社区水平上的政治参与。13P途径答：P途径，即政策研究途径。P途径的研究焦点集中在政府的项目上，将项目作 为基本的分析单位，机构方面的重要性不再由其自身所决定，而是由其与公共项 目绩效的相关性所决定。这一途径强调在管理方面的差异性，主张用政策分析的 方法去研究政府组织管理过程。P途径重新认识政策分析对于公共管理的重要性， 学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理 者的对话。P途径认为公共管理必须与公共政策的形成和制定密切联系公共政策途

41、 径下的公共管理研究一般将公共管理者界定为那些处于高层次政策管理职位的 人，而非日常行政事务的管理者，同时特别强调具有政策制定权的高级行政主管 的管理策略，因此，比较重视公共管理的政治向度。14B途径答：B途径，即企业管理途径、商业研究途径，是指在课程设计上依循商学院的 传统，强调公共组织与私人组织的差别，研究并企图与公共行政合流的研究方 式。它重视策略与组织间的管理，是过程取向的，因而非常强调组织设计、人事 与预算等问题，主张采用量化分析，如集群资料分析、实验设计。B途径强调将 工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍然关 注组织结构与过程；B途径强调公共组织与私人

42、组织管理的相似性；B途径更强调 以研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论、方法和技术，发展一种以公共 管理与私人管理相比较为基础的综合框架，注重战略管理，关心过程问题，把焦 点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。15政府再造答：政府再造是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织 效能、效率、适应性以及创新的能力，并且通过变革组织目标组织激励、责任机 制、权力结构、以及组织文化等来完成这种转型过程，简单来说，就是用企业化 体制来取代官僚制。16参与治理答：参与治理就是让公众参与到公共事务和管理等公共产品的供给中来，具体地 说，就是参与政府的决策和执行过程，这对于打破政府

43、在治理上的垄断地位具有 积极意义。以公众参与决策为例，其一，公众参与决策能够保证社会问题及时转 化为政策问题；其二，公众参与决策能够保证公众的意愿得到表达，并在决策过 程中得到一定程度的采纳。17合作治理答：合作治理，就是政府与非政府组织以及其他社会自治力量在社会治理过程中 以服务为宗旨和以信任为纽带而进行的互动过程。在具体的公共产品供给过程 中，它们之间会展开竞争，而在公共利益实现的问题上，它们之间则是无条件的 合作关系。在合作治理中，专业化的特征将会加强，政府统揽全局的地位没有改 变，但是，它不再凌驾于非政府组织以及其他社会组织之上，而是合作体系中的 一个构成要素。政府对非政府组织以及其他

44、社会组织的活动提供引导，发挥着引 导型职能。政府所扮演的是类似于“教练”和“导师”的角色。二、复习思考题1如何理解公共管理的概念？答：公共管理是以政府为核心的公共组织通过整合社会资源及运用政治的、法律 的、行政的和经济的手段而对与公共利益实现相关的广泛的社会事务的管理，其 目标是促进社会发展和实现社会公平，保障全体社会成员共享社会发展的成就。 公共管理的具体内涵包括：(1)公共管理的主体是包括政府在内的广泛的具有公共性的组织，或者说，一切 不以营利为目的而围绕着社会事务开展活动的组织都属于公共管理主体的范畴。 比如，非政府组织和广泛的社会自治力量都是公共管理主体的重要构成部分，它 们与政府一道

45、通过合作等方式开展公共事务的管理工作，直接以公共利益的实现 为目的。(2)公共管理的目的是服务于公共利益的实现，具体表现则是提高社会治理活动 的效率、促进社会发展和保证全社会共享社会发展的成就。公共管理的目标是一 个具有多层次结构的目标体系，促进社会发展和增进公共利益是它的终极目标。 为了实现这一目标，一切公共管理主体都需要在注重社会公平的前提下提高效 率，不断地改善提供公共服务的能力，注重绩效和服务品质。无论是政府还是非 政府组织以及其他社会自治力量，在公共管理过程中都需要以积极的态度自觉地 完善公共服务的合作关系。(3)公共管理的手段或途径是多样的，概括地说，主要是由政治的、法律(政 策)

46、的和管理的三个方面构成。近代以来的社会治理过程由于专业化追求，往往 把政治的、法律(政策)的和管理的手段隔离开来，由不同的部门突出运用其中 某一手段。公共管理的手段是在法治的基础上通过公众参与的途径高效地提供高 质量公共服务的科学方法。即依法治理、民主行政和科学管理是公共管理手段的 三个最为基本的方面。(4)公共管理系统是一个由多元社会治理主体构成的、以合作关系为纽带的和以 提供公共服务为目标的统一整体。20世纪后期，政府垄断社会治理的格局开始受 到多元社会治理主体合作治理的要求的冲击，因而，政府自身的组织系统开始融 入一个更大的合作治理系统之中。这样一来，公共管理系统就会表现出政府与非 政府

47、组织以及各种各样的社会自治力量之间间层次结构体系，在相当长的一个历 史阶段中，政府在这个体系中的中心地位都会保持下去，但是，多元治理主体间 的互动会不断地增强。2论述公共管理产生的历史前提。答：后工业化和全球化浪潮是公共管理得以产生的总的历史背景：(1) 20世纪80年代，政府的社会治理适应性不足引起了一场全球性的行政改革运 动，同时进入新世纪以来，危机事件的频发更说明，在工业社会中形成的社会治 理模式已经无法应对今天的社会问题。(2)后工业化和全球化浪潮是公共管理得以产生的总的历史背景。由于后工业化 和全球化，公共管理突出地反映出社会复杂性和不确定性特征。它使得由政府这 一单一治理主体承担的

48、社会治理的状态变得难以为继。(3)由于行政改革以及应对复杂性和不确定性的要求，出现了非政府组织以及各 种各样的社会自治力量，形成了与政府开展合作治理的局面。总的说来，公共管理是人类社会治理发展的必然结果，这产生于工业社会的治理 危机，表现为人类寻求“善治”的不断努力。现在，人类正在从工业社会向后工业 社会转变，在这个过渡时期中，新的社会问题不断地涌现出来，以往的已经程式 化的社会治理方式无法应对新的问题，因而人们必须寻求新的方式去解决新的问 题。正是这些为了满足解决新的问题的需要而开展的具体活动，构成了公共管理 这一新兴的社会治理模式。3公共行政是如何向公共管理转变的？答：(1)近代社会的早期，西方各国大都通过资产阶级革命建立了民族国家，从 而出现了现代意义的政府近代早期的政府往往被界定为“消极政府”或“有限政 府”。(2) 19世纪中后期，资本主义的自由竞争开始逐渐为资本垄断所取代，周期性的 经济危机对社会生活造成了极大影响，使政府职能迅速扩张，政府规模迅速膨 胀。(3) 19世纪末，基本上形成了被学者们称为“行政国家”的局面。国家的行政部门 迅速膨胀，行政权力迅速集中，