[增减挂钩文章重点汇总]增减挂钩.docx

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1、增减挂钩文章重点汇总增减挂钩增减挂钩文章重点汇总城乡建设用地“增减挂钩”制度评价与研究展望“增减挂钩”制度试点以来，暴露出的主要问题有：（1）擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，有“遍地开花”、“泛滥”之势；（2）片面追求增加城镇建设用地指标，大肆圈占农村集体土地，耕地复垦成“面子工程”；（3）违背农民意愿强拆强建，农民“被上楼”，严重侵害农民利益；（4）违反禁止跨县域范围调剂使用周转指标的规定，挂钩指标“满天飞”；（5）挂钩周转指标收益分配不规范、不合理“增减挂钩”制度值得肯定，具有重要理论和实践价值。一是有利于提高城乡土地资源配置效率。二是有利于农村土地节约集约利用。三是有利于

2、城市“合理”增加建设用地数量。城乡建设用地增减挂钩的利弊分析由市场作为主导这一模式指的是通过完善土地市场的建设，利用市场机制，根据具体需要来组织开展复垦工作。通过政府政策引导市场、活跃市场、调整土地价格等有效措施监督市场秩序。政府并不直接参与项目的运作过程，只起到协调、监督的作用。用地增减挂钩的优势1调节人口和土地的城镇化过程2有利于推进农业现代化，统筹城乡发展通过增减挂钩政策可以促进村庄并聚，缩减城镇和农村的建设差异，推进了城镇基础建设并且大大改善了农村人口的居住环境。此外，把城市和乡村同时划入一个项目区，在一定程度上减弱了行政影响，避免了城乡分解带来的政策实施问题。3为城镇建设和地方经济争

3、取了发展空间4提升土地利用率，优化土地结构挂钩政策执行中的弊端及主要问题1政策实施试点随意扩大2大多数采取“先占后补”的方式3补偿问题落实不到位浅析城乡建设用地增减挂钩对新农村建设的作用通过增减挂钩试点工作的开展，充分挖掘了农村建设用地整理潜力，盘活了农村存量建设用地，缓解了城乡建设用地供需矛盾，大力改善农村面貌，有效促进农业发展，大幅提升农民生活水平，全面实现助推、建设社会主义新农村的局面。1增减挂钩有效改善农村面貌.提升农民居住环境2增减挂钩有效促进农业发展，提高农作物产量在城乡建设用地增减挂钩实施过程中，依据“工业项目向开发区集中，农民居住地向场镇或中心村集中，基本农田向保护区集中”的思

4、路，对项目区内能够拆迁的农村居民点进行统一复耕，科学地规划农民安置区，达到优化区内土地利用结构及布局的目的，最终使耕地集中连片，农村居民点适度集中，对农业实行规模化经营，充分发挥土地规模效益，有效提高农作物产量.例如真武村通过增减挂钩试点工作的实施，对村内废弃宅基地、一户多宅进行了整理，使原来229m2的人均农村居民点面积减少至150m2，盘活出27.8hm2农村建设用地，为城镇建设用地提供了发展空间，同时为真武村增加了27.8hm2耕地数量，通过增减挂钩的实施村内用地结构得到了优化，农用地形成集中连片，农业形成规模经营，农作物产量得到明显提升.3增减挂钩有效促进农民增收，提升农民生活水平减挂

5、钩政策中需要注意的问题1“重建新。轻拆旧”导致耕地质量下降增减挂钩政策旨在通过耕地占补平衡来缓解城乡建设用地供需矛盾，对于耕地占补平衡不仅要达到数量平衡，还要做到质量平衡.然而在现实操作中，一些地方只重建新忽视拆旧，从而导致“占优补劣”问题的出现。虽然从数量方面实现了耕地平衡，但是补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量，这与增减挂钩政策的“耕地面积不减少，质量不降低”不符.2城乡思维导向导致利益的偏差3农民的利益受到侵犯。权益得不到保障4盲目追求建设用地指标。忽略土地利用结构的优化城乡建设用地增减挂钩政策观察与思考流程上采取“先建后拆，先用后补”的步骤，即挂钩规划建设安置小区配套基础与社会保障

6、设施居民安置补偿农村建设用地整理耕地占补平衡。首先，“挂钩”可以有效缓解用地矛盾，推进土地资源合理、有效利用，响应“保增长、保红线、保粮食安全”的战略部署；第二，推动城镇化进程，提升城市化质量，同时推进新农村建设，改善农民生活条件；第三。在促进城市空间功能重构与产业结构调整配置的同时，推进农地规模化经营，加速农村土地流转，突出农村土地市场价值；最后，“挂钩”作为国土管理调控手段的创新形式和有益尝试。有利于确保新一轮规划的弹性空间和有效实施。1缺少相应条例或办法来严格规范地方政府行为2缺少公开、合理的收益分配机制来保障农民权益3缺少与相关规划的衔接来保障土地集约利用挂钩项目的选址与土地利用总体规

7、划和城市总体规划的衔接不足。项目与相关规划不协调，用地冲突现象层出不穷；地方领导更替使规划缺乏相对稳定性；形式主义现象较为普遍，诸多规划只为完成任务，应付检查、验收、考核等。城市空间结构理论表明，经济空间演化沿着递减的土地级差收益曲线依次展开。挂钩项目区一般远离规划的城市空间拓展圈层，导致需要大量土地出让地块来平衡项目资金，既不符合空间经济演化规律，也不利于土地节约集约利用。4缺少强制性措施和问责机制来保障周转指标归还1耕地占补平衡模式运行异化风险2补偿标准缺少评估使农民、农村面临风险3置换土地质量缺少评估使国家粮食安全面临风险2010年中央一号文件明确提出要确保复垦耕地质量。“挂钩”虽然保障

8、了耕地总量，但耕地的生产力需要多年的培育。目前的“挂钩”基本形式是劣地换良田，补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量，导致耕地隐性减少，违背了耕地占补平衡战略“使存量耕地产出能力总量不下降”的初衷。耕地面积虽然相同，粮食产量差别较大，长此以往将影响国家粮食安全。典型地区增减挂钩管理经验与启示为落实中央提出的“大规模实施土地整治”的工作部署，各地在审批管理制度上，将增减挂钩融入到新农村建设和农村土地整治中，整体推进田、水、路、林、村综合整治。例如：江苏省规定万顷良田建设工程规划方案中设置增减挂钩专章，将拆旧区与周围土地连片整理工程一次性规划，实现了传统意义上的土地开发整理项目与增减挂钩项目“打捆

9、”审批，同步推进农村综合整治。湖北省立足增减挂钩项目与土地整治项目结合，土地整治项目中涉及农村建设用地复垦为耕地的，可申请使用挂钩指标，项目验收后统一纳入指标库管理。城乡建设用地增减挂钩中土地增值收益研究_基于土地发展权视角政府并不是需要拆旧区农民的宅基地，而是希望通过宅基地的退出获得在另一个地区占用土地的权利。整个过程就是政府利用行政手段获得拆旧区的土地发展权，然后在城镇周边交易发展权的过程。通过土地出让实现了宅基地的增值，但实际操作中土地价值的增值已与农民本身没有任何关系了，农民仅仅得到宅基地价值增值中的一部分收益。政府采取行政手段对宅基地进行发展权限制，但其价值通过市场来实现，因此其土地

10、增值收益是客观存在的。现实中这部分增值的绝大多数成为了政府的溢价收益。现阶段我国对于土地发展权利并无清晰的法律界定，对于其归属问题更是模糊不清，土地发展权成为公共领域内的可带来潜在收益的模糊产权。这就直接导致在增减挂钩中收益分配不公平，归属于农民的部分甚至全部宅基地发展权滞留在了“公共域”中，农民的宅基地权益不能得到保障。城乡建设用地增减挂钩中土地增值收益模型构建（1）区位变化引起的土地增值。（2）土地用途变化造成的土地增值。（3）直接投资增值。在城乡建设用地增减挂钩过程中，农用地被政府征收后，政府对其进行“五通一平”（五通一平就是建筑中为了合理有序施工进行的前期准备工作，一般包括：通水、通电

11、、通路、通讯、通气、平整土地。）已达到出让标准，在此过程中政府通过对其进行直接投资而引起土地价值的增加。（4）市场供求性与土地稀缺性引起的土地增值。在城乡建设用地增减挂钩中的土地增值可以进一步归纳为自然增值与人工增值。自然增值是由土地用途转变、土地政策的改变、基础设施的改善、土地的稀缺性及土地供求关系变化等外部因素形成的土地增值。人工增值是土地使用者或土地所有者投入劳动与资本等要素的结果，属于直接投资增值。（1）基于土地发展权理论，城乡建设用地增减挂钩的核心就是土地发展权的空间转移，主要是通过将项目拆旧区的农村宅基地复垦为耕地，将其土地开发建设的权利转移到项目的建新区，从而实现城乡建设用地的集

12、约、节约利用。（2）基于土地发展权角度，拆旧区与建新区的土地增值收益为农地发展权价值与市地发展权价值之和。农地发展权价值主要是指农地最佳用途价值扣除农地农业用途的价值与农用地转为最佳用途成本之后的剩余部分。市地发展权则是土地在非农用途状态基础上继续进行具体的非农用途开发的权利，市地发展权的价格等于宗地在最终开发用途状态下的市场价格与其在待出让非农用途状态下基准地价之差。（3）通过辽宁省样本实证分析，可以发现在在增减挂钩中形成的土地增值收益一般在600元/m2左右，建新区全部为住宅用地与商业用地的项目，单位面积土地增值数额最大。且随着建新区中基础设施用地、安置区用地及工业用地比例的增加，单位面积

13、土地增值数额也随之下降，且经济较发达且建新区用途多用于商住用地时形成的增值收益较高，经济不发达且建新区用途多用于工业用地时形成的土地增值收益较低。城乡建设用地增减挂钩运行中出现的主要问题与建议城乡建设用地增减挂钩运行中的问题分析1.农民权益难以保障，土地纠纷频繁2.耕地占用和补充不均衡具体表现在以下几个方面：（1）宅基地复垦土地的质量很难获得保障，主要是由于耕地所占用和补充的数量不仅需要保持平衡性，同时还要求质量持平。但是实际的情况确实多数地方过于重视耕地数量的平衡，从而导致占优补劣的情况出现，并且这一情况也变得越来越普遍。（2）土地整理标准被夸大，导致耕地占补难以平衡，很多地方政府为获取到更

14、多的建设指标，开始不顾实际的扩大土地整理指标。针对一些项目区域内的建设用地实施重复的开发，导致一些无法复垦的耕地作为挂钩的指标进行上报，严重的浪费了人力和财力，进而损耗农民的利益。（3）政策和法律存在缺失问题，这种缺失问题主要表现在宅基地产权方面，因为关于此方面，国家严重缺乏相应完善的宅基地管理法规，特别是和宅基地产权及流转制度相关的政策更是偏少，从而导致宅基地的管理形成政策上的漏洞。完善城乡建设用地增减挂钩政策的建议1.明确土地产权，切实保障农民利益2.实施双挂钩指标置换由于多数地方政府过于重视耕地数量的平衡，但是所补充的耕地质量却很难真正实现其被占耕地的质量。因此，要想真正解决此类耕地占补

15、不平衡的问题，就必须在农村建设用地整理当中，充分重视重复耕地的质量水平，最好是构建出相应的耕地质量评价体系，对耕地质量评价系统进行不断的完善，进行科学合理化的评价，这样才能真正实现建设用地指标和复垦耕地数量的双挂钩效果。同时还可以直接采取优先安排补发挂钩调转指标的形成，可允许其在复垦耕地之前加以使用，并且还必须要在所规定的年限之内整理复垦面积根底，这样才能真正完成对已经使用后的建设用地周转指标进行置换归还。针对完成归还任务困难的情况，则可直接缴纳相应费用，这样才能超额完成相应的复垦任务，并形成相应建设用地的指标。丘陵地区城乡建设用地增减挂钩潜力分析以重庆市北碚区为例考虑自然条件、社会经济发展、

16、居住形态等因素的综合影响，综合测算丘陵地区的“挂钩”潜力。在挂钩潜力方面，已有的研究大多基于宏观预测数据，但很少考虑到乡镇内部条件及居民点分布特征的差异；同时，农村居民点整理复垦的潜力评价强调自然条件、社会经济发展、居住形态等因素的综合影响，单一的潜力测算方法往往不能满足现实需要等等.因此，应用综合因素评价法对农村居民点整理潜力是否满足城镇建设用地需求量进行分析是挂钩潜力分析的主要内容，也是“挂钩”项目方案制定的重要依据依据农村建设用地拆旧地块的集中连片，农村建设用地整理潜力、地貌单元的相对一致性来划定城乡建设用地增减挂钩项目区.根据集中连片、整理潜力较大、实现难度较小的镇，将北碚区西北角的5

17、个镇（金刀峡、柳荫、天府、静观和三圣镇）划分为重点拆旧区，这些镇在地域分布上较为集中，是未来农村居民点缩并的主要区域，闲置用地整理、中心村建设的潜力较大.城镇周边的3个镇（歇马、澄江和蔡家岗镇）划分为二级拆旧区，这些镇通过城镇化迁移来实现拆旧的潜力较大，但由于补偿成本较高，在整理的优先次序上要安排在重点拆旧区之后.城镇近郊的3个镇（童家溪、水土和复兴镇）划分为三级拆旧区，这些镇的农村居民点整理潜力较小，部分被并入城镇用地建新区范围.城乡建设用地增减挂钩研究现状及发展对策【结果】目前增减挂钩研究主要集中于政策制度、周转指标管理、整理潜力、土地整理模式、土地权属、效益评价等6方面，在增减挂钩工作实

18、施过程中存在耕地补充失衡、农民权益受损、资金落实困难等问题。【建议】完善增减挂钩相关政策办法；挂钩项目区选择要先易后难，有序推进；提高公众参与程度；与新农村建设相结合；多渠道融资；加强增减挂钩土地资金及收益的管理，以推进增减挂钩工作的有序开展。1追求周转指标使用，耕地占补不平衡目前，部分地方政府为缓解城镇扩张压力及在自身利益驱使下，存在建设指标“未批先用”、试点范围擅自扩大、复垦耕地质量不达标、周转指标归还不及时等问题。在实际增减挂钩实施中重指标轻复垦、“占优补劣”现象也普遍存在，导致耕地补偿落实不到位，耕地质量得不到提高，严重影响粮食产量，与挂钩政策中的“耕地面积不减少、质量不降低”的要求相

19、矛盾。2项目区资金落实困难资金是增减挂钩项目顺利实施的保障和关键，资金若出现短缺将导致项目难以推进。目前，增减挂钩项目资金的主要来源是政府，但由于该类项目从拆迁安置到耕地复垦所需资金量巨大，单靠政府来筹措足够的资金非常困难，从而影响挂钩项目的稳步实施。从目前试点的具体情况来看，确实存在由于拆迁、补偿成本过高，政府财政费用无法承担，导致增减挂钩工作开展受阻的现象。【对策建议】1挂钩项目区选择要先易后难，有序推进不同地区在经济发展、人文风俗、自然条件等方面都存在差别。因此，开展增减挂钩，不能盲目选取项目区，而应综合考虑农村建设用地整理潜力、城镇化进程、经济社会发展水平、生产生活方式、资金投入能力、

20、各项规划的进展情况，尤其是当地居民的生产生活基础及拆迁、补偿意愿等实际情况，因地制宜地推进。同时，挂钩项目区选点布局应当举行听证、论证，充分听取当地农民的意见。2合理确定增减挂钩整理潜力进行增减挂钩潜力确定时，要充分考虑现实潜力，而不仅局限于理论潜力，使项目区的增减挂钩可行性分析更加准确合理。首先，要充分考虑土壤、地下水、基础设施建设、经济社会限制等因素，全面系统地修正现行的潜力测算方法，从而得到更符合实际情况的整理潜力。其次，潜力分级除了要根据整理增加耕地系数来确定，还应考虑诸如地形地貌、生态效益、经济增长等方面的影响因素。3多管齐下。多渠道融资就目前实施情况来看，增减挂钩项目资金的筹集仅依靠政府主导式的投入显然是不够的，必须利用多渠道筹措，可采用如下方式：把收取的新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费等专项资金整合使用；建立异地挂钩机制，实现地区间的用地指标平衡，耕地开垦费用由指标使用地区承担；以土地出让预期收益向金融机构贷款；制定优惠政策、建立激励机制，引导个人、企业等参与项目投资。